учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
Глава муниципального образования является высшим должност- ным лицом муниципального образования, обладает собственными полно- мочиями по решению вопросов местного значения. Наделение главы муниципального образования полномочиями может осуществляться различными способами, которые определены Федераль- ным законом «Об общих принципах…». Конкретный способ устанавлива- ется уставом муниципального образования. Федеральным законом предусмотрено два варианта избрания главы муниципального образования: 1) на муниципальных выборах; 2) представительным органом муниципального образования из своего состава. В зависимости от порядка избрания глава муниципального образова- ния обладает различным статусом: а) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решаю- щего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; 532 б) в случае избрания представительным органом муниципального об- разования исполняет полномочия его председателя. Независимо от способа избрания глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представи- тельного органа муниципального образования и полномочия главы мест- ной администрации. В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, де- путатов представительных органов указанных поселений исполняет полно- мочия его председателя. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральны- ми законами и законами субъектов Российской Федерации. Руководит местной администрацией глава местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может замещать глава му- ниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам кон- курса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяе- мый уставом муниципального образования. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подотчетен и подконтролен представительному органу муниципального образования. Местная администрация имеет собственную структуру, в которую мо- гут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Например, в городах с внутренним администра- тивным делением в районах могут создаваться районные администрации, имеющие статус территориального органа местной администрации. Характер функций контрольного органа муниципального образова- ния (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и других) опреде- ляется ее назначением – она создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также 533 в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В Самарской области созданы контрольные органы в ряде муници- пальных образований с различным организационно-правовым статусом – в качестве структурных подразделений представительных органов, самостоятельных органов местного самоуправления. Индивидуальное должностное лицо – аудитор рекомендуется для учреждения в муниципальном образовании сельского поселения с не- большой численностью населения (не более одной тысячи человек). При выборе формы финансового контроля посредством деятельности аудитора следует учитывать объем бюджетных средств и муниципального имуще- ства, подлежащих финансовому контролю. Федеральным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении измене- ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в часть 9 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации», в соответствии с которыми: «Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа облада- ют правом юридического лица. Представительный орган сельского посе- ления, внутригородского муниципального образования города федерально- го значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования». Органы и должностные лица местного самоуправления в целях реали- зации закрепленных за ними полномочий наделяются правом принимать (издавать) собственные правовые акты – как нормативные, так и ненорма- тивные. В систему муниципальных правовых актов входят устав муниципаль- ного образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (схо- де граждан); нормативные и иные правовые акты представительного орга- на муниципального образования (решения); правовые акты главы муници- пального образования (постановления и распоряжения), постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмот- ренных уставом муниципального образования. В иерархии муниципальных правовых актов главенствующее поло- жение занимает устав муниципального образования. Высшей юридиче- 534 ской силой обладают также решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан. Председатель представительного органа муниципального образова- ния издает постановления и распоряжения по вопросам организации де- ятельности представительного органа муниципального образования. Многие должностные лица местного самоуправления издают распо- ряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Как уже отмечалось, решение вопросов местного значения, а также реализация прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, требуют соответствующей материальной, финансовой базы. С этой целью федеральный закон за- крепил экономическую основу местного самоуправления, которую со- ставляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муници- пальных образований. Перечень объектов собственности дифференцируется применительно к различным видам муниципальных образований – поселений, муници- пальных районов, городских округов. Законодательством предусматривается специальный механизм фор- мирования бюджета муниципального образования, устанавливаются ис- точники собственных доходов местных бюджетов, в числе которых мест- ные налоги (налог на землю, налог на недвижимое имущество физических лиц), отчисления от федеральных и региональных налогов по специальным нормативам, средства самообложения. III. В подсистему непосредственных форм волеизъявления гра- ждан включаются две подгруппы, различающиеся характером принимае- мых в рамках этих форм решений – обязательных либо рекомендатель- ных (императивных либо диспозитивных). С учетом указанного критерия формы непосредственного волеизъяв- ления в соответствии с наименованием главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразделяются на две группы: 1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления; 535 2) формы участия населения в осуществлении местного самоуправ- ления. К первой группе форм прямого волеизъявления (решения носят императивный характер) относятся местный референдум, муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само- управления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания в рамках территориального общественного самоуправления, сходы, другие формы непосредственного осуществления населением местного само- управления. Вторая группа форм прямого волеизъявления (решения носят дис- позитивный характер) включает в себя правотворческую инициативу гра- ждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слуша- ния, собрание, конференцию (собрание делегатов), опрос, обращения гра- ждан в органы местного самоуправления, другие формы непосредственно- го осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. По сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. одно- именный закон 2003 г. расширил перечень прямых форм волеизъявления граждан в сфере функционирования местного самоуправления. Дополни- тельно в этот перечень включены голосование по отзыву депутата, чле- на выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения гра- ниц муниципального образования, преобразования муниципального об- разования, публичные слушания, конференция граждан (собрание делега- тов), опрос граждан. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закреплено положение о том, что население муниципального образования вправе отозвать депута- тов, членов выборных органов местного самоуправления (в частности, членов собраний представителей в муниципальных районах), выбор- ных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с на- званным Федеральным законом (статья 71). В данном случае отзыв вы- 536 борного лица является формой его ответственности (в научной литера- туре ее именуют конституционной ответственностью). Как указано в статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основа- ниями для отзыва выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтвер- ждения в судебном порядке. Основания для отзыва депутата, члена выбор- ного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавлива- ются уставом муниципального образования. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном об- разовании (избирательном округе). В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не менее 100 (сто) человек, для решения вопросов местного значе- ния проводится сход граждан. Сход граждан проводится при участии в нем более половины жителей населенного пункта, обладающих избира- тельным правом. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения схода граждан считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников схода граждан. Решение схода граждан подлежит обязательно- му исполнению на территории населенного пункта. Органы местного само- управления обеспечивают исполнение решения, принятого на сходе гра- ждан. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года в значительной сте- пени расширил правовую регламентацию территориального обществен- ного самоуправления, которое определяется как «самоорганизация гра- ждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления соб- ственных инициатив по вопросам местного значения» (статья 27). Фе- деральным законом определены условия территориальной организации (подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан), органи- зационно-правовые формы (собрания и конференции граждан) и поря- 537 док их реализации (функционирования), порядок учреждения и другие вопросы функционирования территориального общественного самоуправ- ления. Каждое территориальное общественное самоуправление действует на основе собственного устава. Высшим органом территориального само- управления является собрание, которое обладает исключительными полно- мочиями решения, которого носят обязательный характер. Органы территориального общественного самоуправления могут осу- ществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение со- циально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствую- щей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основа- нии договора между органами территориального общественного само- управления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Эти органы наделены федеральным законом правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципаль- ных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими ор- ганами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Порядок организации и осуществления территориального обществен- ного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муни- ципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. изменил характер при- нимаемых решений, порядок созыва собраний граждан – теперь решения собраний не носят императивного характера, как это было предусмотрено Законом 1995 г. Собрания предназначены для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности орга- нов местного самоуправления и должностных лиц местного само- управления, осуществления территориального общественного самоуправ- ления на части территории муниципального образования. Существенным условием действительности (но не обязательности) решений собрания яв- ляется соблюдение особого порядка его назначения, исключительным пра- вом в этом процессе обладает представительный орган либо глава муници- пального образования. Исключение составляют собрания в рамках терри- 538 ториального общественного самоуправления, где они проводятся в поряд- ке, определяемом уставом территориального общественного самоуправле- ния. Вместе с тем обращения, принятые собранием граждан, подлежат обя- зательному рассмотрению органами местного самоуправления и должност- ными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письмен- ного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опублико- ванию (обнародованию). Перечень прямых форм волеизъявления граждан в сфере местного самоуправления является открытым. Наряду с предусмотренными Феде- ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» формами непосредственного осуществле- ния населением местного самоуправления и участия населения в осуще- ствлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуще- ствлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъ- ектов Российской Федерации. Одной из гарантий развития и повышения эффективности форм пря- мого волеизъявления граждан в местном самоуправлении является обя- занность государственных, самоуправленческих органов и их должност- ных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществле- нии местного самоуправления. Контрольные вопросы и задания 1. Что такое местное самоуправления, какова его законодательная основа? 2. Каковы принципы территориальной организации местного самоуправле- ния? 3. Какими признаками обладает муниципальное образование и в чем его особенности? 4. Какова система органов местного самоуправления, каков статус долж- ностных лиц местного самоуправления? 5. Что понимается под предметами ведения местного самоуправления? Как соотносятся вопросы местного значения и вопросы государственного значения, в решении которых принимают участие органы местного самоуправления? 539 6. Определите собственные полномочия органов местного самоуправления. 540 Учебное издание Игорь Трофимович Беспалый Виктор Владимирович Полянский ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Учебное пособие Издание третье, переработанное Компьютерная верстка, макет В.И. Никонов Подписано в печать Гарнитура Times New Roman. Формат 60х84/16. Бумага офсетная. Печать оперативная. Усл.-печ. л. 33,75. Уч.-изд. л. 27,54. Тираж экз. Заказ № Издательство «Самарский университет», 443011, Самара, ул. Академика Павлова, 1 |