учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
ГЛАВА XX. ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ) В строгом понимании, правительство – это коллегиальный орган госу- дарственной власти общей компетенции, который призван осуществлять руководство исполнительной и распорядительной, то есть, управленче- ской деятельностью в стране. Именно управление является сферою испол- нительной власти. В исполнительной власти заключено то звено государ- ственно-властной деятельности, которое практически организует жизнь на- рода. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государ- ства главной функцией исполнительной власти, объективно требует, как мы уже об этом говорили, осуществления большой распорядительной дея- тельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы не только го- сударства, но и граждан. Эту деятельность и призвано осуществлять пра- вительство 1 § 1. Правительство в системе органов государственной власти Российской Федерации В соответствии с части 1 статьи 11 Конституции Российской Федера- ции Правительство Российской Федерации осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом Российской Феде- рации, Федеральным Собранием Российской Федерации и судами Россий- ской Федерации. Согласно статье 110 Конституции Российской Федера- ции, Правительство Российской Федерации осуществляет исполнитель- 1 В России первый Совет Министров был учрежден Александром II в 1861 г.; он сам же вел и его заседания, Александр III Совет Министров не собирал. Поэтому при- нято считать, что первым Председателем Совета Министров в России стал в 1905 г. граф Сергей Юльевич Витте. За период с 1905 г. по октябрь 1917 г. в России Прави- тельство возглавляли 12 человек. С октября 1917 г. по 21 августа 1991 г. – 11 человек. С 21 августа 1991 г. по 17 февраля 2004 г. Правительство в Российской Федерации воз- главляли – 8 человек. Поэтому утвержденный в мае 2008 г. Председатель Правитель- ства Российской Федерации является 34-м главой Правительства в России. Что касается официального наименования этого органа, то первоначально он именовался Советом Министров; с принятием Конституции РСФСР 1918 г. и до 1946 г. – Советом Народных Комиссаров: с 1946 г. и до учреждения в России поста Президента – Советом Министров – Правительством Российской Федерации. Конституция Россий- ской Федерации 1993 г. установила, что официальное наименование этого органа – Правительство Российской Федерации. 439 ную власть Российской Федерации. Из содержания приведенных консти- туционных положений следует, что Правительство Российской Федерации – это высший орган в системе исполнительной власти Российской Федера- ции, хотя слово «высший» применительно к этому федеральному органу государственной власти в Конституции Российской Федерации не употреб- ляется. От других федеральных органов государственной власти Правитель- ство Российской Федерации отличается, прежде всего, предметом ведения и сферой деятельности. Основными функциями Правительства Российской Федерации, которые закреплены в Федеральном конституционном зако- не от 17 декабря 1997 г. (в редакции Федеральных конституционных зако- нов от 31 декабря 1997 г. с последующими изменениями) «О Правитель- стве Российской Федерации», являются: обеспечение управления эконо- микой, социально-культурной сферой и административно-политической деятельностью страны; организация исполнения федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации; система- тический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. На федеральном уровне Правительство Российской Федера- ции объединяет, направляет, координирует и контролирует работу фе- деральных министерств и других подведомственных ему федеральных ор- ганов исполнительной власти. Для определения места Правительства Российской Федерации в си- стеме органов государственной власти Российской Федерации необхо- димо проанализировать особенности его взаимодействия с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, судами Российской Федерации, а также и с исполнительными органами го- сударственной власти субъектов Российской Федерации. I. Что характерно для взаимоотношений Правительства Россий- ской Федерации с Президентом Российской Федерации. Мы уже отме- чали, что Президент Российской Федерации, хотя и не глава исполнитель- ной власти, сохранил мощные рычаги воздействия на Правительство Рос- сийской Федерации. Особое значение в определении характера взаимоот- ношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации имеют следующие его полномочия: 440 во-первых, часть 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Понятие «осуществляет» не ис- ключает его толкования в том смысле, что Правительство Российской Фе- дерации осуществляет практически исполнительную власть, а Президент Российской Федерации имеет над ней фактически высший контроль. Можно сказать также, что для организации исполнительной власти Российской Федерации характерно своеобразное «разделение труда» меж- ду Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Фе- дерации. В руках главы государства сосредоточено политическое руко- водство, то есть определение основных направлений внутренней и внеш- ней политики, утверждение военной доктрины, общее руководстве полити- кой государства. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция Российской Федерации возлагает на Правительство Россий- ской Федерации; во-вторых, при формировании исполнительной власти глава россий- ского государства не нуждается в получении согласия Государственной Думы; он должен получить согласие Государственной Думы только для назначения на должность Председатели Правительства Российской Феде- рации, но при трехкратном отклонении президентских кандидатур назна- чение Председателя Правительства Российской Федерации может состо- яться и без последующего согласования. Президент Российской Федерации вправе отправить в отставку Правительство Российской Федерации тогда, когда посчитает это нужным, не спрашивая согласия у парламента; это так- же относится и к отдельным федеральным министрам; в-третьих, несмотря на то, что по Конституции Российской Федера- ции Правительством Российской Федерации с входящими в его состав фе- деральными министрами руководит Председатель Правительства, ряд фе- деральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти подведомственны не только Председателю Правительства Россий- ской Федерации, но и Президенту Российской Федерации по вопросам, за- крепленным за ним Конституцией Российской Федерации; в-четвертых, конституционные нормы устанавливают прямую ответ- ственность Председателя Правительства перед Президентом Российской Федерации и достаточно слабую перед парламентом. 441 в-пятых, в соответствии с пунктом «б» статьи 83 Конституции Рос- сийской Федерации Президент Российской Федерации имеет право пред- седательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации; в-шестых, согласно части 3 статьи 92 Конституции Российской Феде- рации, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в со- стоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председа- тель Правительства Российской Федерации. Но при этом его полномочия, как мы уже отмечали, строго ограничены: он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложе- ния о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации; II. Что характерно для взаимоотношений Правительства Россий- ской Федерации с Федеральным Собранием Российской Федерации. – Отношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собра- ния Российской Федерации определяются, во-первых, через принимаемые парламентом Российской Федерации федеральные законы, которые Прави- тельство как исполнительная власть на федеральном уровне должно испол- нять и проводить в жизнь; во-вторых, серьезным рычагом воздействия Федерального Собрания Российской Федерации на Правительство Российской Федерации является утверждение федерального бюджета и отчета о его исполнении, что обес- печивает возможность финансового контроля за деятельностью Правитель- ства Российской Федерации; в-третьих, Государственной Думе принадлежит право давать согла- сие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; в-четвертых, Законом Российской Федерации о поправках к Консти- туции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года «О контрольных полномочиях Государственной Думы» в отношении Правительства Рос- сийской Федерации» внесены изменения в часть 1 статьи 103 Конститу- ции Российской Федерации, в соответствии с которыми к ведению Госу- дарственной Думы относится «заслушивание ежегодных отчетов Прави- тельства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том чис- ле по вопросам, поставленным Государственной Думой»; в-пятых, члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания Российской Федерации при- сутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Феде- рации и депутатов Государственной Думы; 442 в-шестых, Государственная Дума Федерального Собрания Россий- ской Федерации вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации (ч. 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации). III. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с орга- нами судебной власти реализуются по следующим направлениям: во-первых, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года «О судебном системе Российской Федерации» Правительство Российской Федерации разрабатывает проект федерально- го бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с Конститу- ционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Гене- ральным директором Судебного департамента при Верховном Суде Рос- сийской Федерации и с Советом судей Российской Федерации; во-вторых, в случае признания Конституционным Судом Российской Федерации федеральных законов или их отдельных положений неконсти- туционными Правительство Российской Федерации в пределах своих пол- номочий принимает меры по обеспечению должного правового регулиро- вания общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда Российской Федерации; в-третьих, в случае признания соответствующими судами Российской Федерации актов Правительства Российской Федерации или их отдельных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации принимает меры к приведению указанных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов неза- медлительно доводятся Правительством Российской Федерации до сведе- ния всех органов и организаций, которым рассылаются соответствующие акты Правительства Российской Федерации. IV. Основы взаимодействия Правительства Российской Федера- ции и органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции. Конституция Российской Федерации 1993 г.упрочила вертикаль ис- полнительной власти в пределах полномочий Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий- ской Федерации. Законодательное закрепление единой системы исполни- тельной власти (вертикаль власти) в этих сферах ставит Правительство 443 Российской Федерации в положение органа, возглавляющего, объединяю- щего и координирующего деятельность всех исполнительных властных структур, отвечающего за состояние управления делами государства. Осуществляя свою деятельность в данной области, Правительство Российской Федерации: во-первых, рассматривает в установленные сроки предложения зако- нодательных (представительных) или исполнительных органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Фе- дерации и субъектов Российской Федерации; во-вторых, направляет в законодательные (представительные) и ис- полнительные органы государственной власти субъектов Российской Фе- дерации проекты своих решении по вопросам совместного ведения Рос- сийской Федерации и субъектов Российской Федерации; в-третьих, осуществляет контроль за деятельностью органов испол- нительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесен- ным к ведению Российской Федерации, и полномочиям Российской Феде- рации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек- тов Российской Федерации; в-четвертых, в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласи- тельные комиссии из представителей заинтересованных сторон; в-пятых, вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъек- тов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Рос- сийской Федерации, федеральным конституционным законам, федераль- ным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. 444 § 2. Формирование и состав Правительства Российской Федерации. Основания досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства в современных странах прави- тельство образуется двумя способами: во-первых, это парламентская модель формирования правитель- ства, которая предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов, обычно выборов в нижнюю палату парламента. В этих странах полномочие на формирование правительства получает та пар- тия или партийная коалиция, которая добилась на выборах большинства мест в парламенте. Именно парламентское большинство является тем кри- терием, который определяет победителя в конституционной борьбе за осу- ществление государственной власти; во-вторых, это внепарламентский способ формирования правитель- ства, который характерен для президентских республик. В данном случае правительство формируется внепарламентским путем и не из членов пар- ламента. В некоторых странах парламент все же может принимать участие в формировании центральной исполнительной власти. Это, прежде всего, США, а затем и Франция. При этом Конституция Франции устанавливает несовместимость депутатского мандата с министерским портфелем. I. Каким является порядок формирования Правительства Россий- ской Федерации. Как мы уже неоднократно говорили, в части 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации установлено, что исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется Правительством Россий- ской Федерации. В части 2 этой же статьи 110 Конституции Российской Федерации определен и состав Правительства Российской Федерации. В ней ска- зано, что Правительство Российской Федерации состоит из: Председателя Правительства Российской Федерации; заместителей Председателя Правительства Российской Федерации; федеральных министров. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Феде- рации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на 445 жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностран- ного государства, с согласия Государственной Думы Федерального Собра- ния Российской Федерации. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельно- го срока после вступления в должность вновь избранного Президента Рос- сийской Федерации, либо после отставки Правительства Российской Феде- рации, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государ- ственной Думой. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Россий- ской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о канди- датуре. Согласно статьям 145-146 Регламента Государственной Думы, канди- дат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации, отвечает на вопросы депутатов. Председатель Правительства Российской Федерации не позднее не- дельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложение о структуре федеральных органов исполнитель- ной власти, а также кандидатуры на должности заместителей (первых за- местителей) Председателя Правительства Российской Федерации и феде- ральных министров. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан Рос- сийской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. При этом члены Правительства Российской Федерации не вправе за- ниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Под структурой федеральных органов исполнительной власти следу- ет понимать перечень конкретных органов, входящих в систему феде- ральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов 446 исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Рос- сийской Федерации. Что касается понятия «система федеральных органов исполнитель- ной власти», то в нее входят: во-первых, Правительство Российской Фе- дерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федера- ции, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров; во-вторых, поименно федеральные министер- ства и другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства и др.), которые определяются на основа- нии Конституции Российской Федерации, Федерального конституционно- го закона «О Правительстве Российской Федерации» и других федераль- ных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов ис- полнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Рос- сийской Федерации вправе издавать указы, с помощью которых учрежда- ются новые федеральные органы исполнительной власти. На вопрос о том, что наступает в случае, если Государственная Дума трижды отклонит предложенную кандидатуру Председателя Правитель- ства Российской Федерации, отвечает часть 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации – «… Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государ- ственную Думу и назначает новые выборы» 1 Одновременно со структурой федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 112 Конституции Российской Федерации предлагает 1 Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 11 декабря 1998 г. по делу о толковании ч. 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации разъяснил, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложения о кандидатурах на должность Председателя Правительства Рос- сийской Федерации вправе предлагать одного и того же кандидата дважды или три- жды либо представлять каждый раз разного кандидата. Право Президента Российской Федерации предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с од - ной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную канди - датуру – с другой, должны реализоваться с учетом конституционных требований о со- гласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса… И уже после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Прези- дентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации – независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды – Государственная Дума подлежит ро - спуску. (См.: Конституция Российской Федерации с комментариями Конституционно- го Суда. – М., 2000. – С. 116-130). 447 Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности замести- телей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Окончательное решение по утверждению персонального соста- ва Правительства Российской Федерации определяется Указом Президента Российской Федерации сразу же после вступления в должность вновь из- бранного Президента Российской Федерации. Структура Правительства Российской Федерации должна соответствовать требования ч. 2 статьи 110 Конституции Российской Федерации. В своем Указе Президент Россий- ской Федерации устанавливает количество первых заместителей Председа- теля Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации. II. Основания досрочного прекращения полномочий Правитель- ства Российской Федерации. Прежде всего следует иметь в виду положе- ния статьи 116 Конституции Российской Федерации, в соответствии с ко- торой Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Это означа- ет, что Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации, то есть, в преде- лах 4 лет. В соответствии с частью 5 статьи 117 Конституции Российской Федерации в случае сложения полномочий Правительство Российской Фе- дерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Феде- рации. Это – истечение конституционного срока полномочий Правитель- ства Российской Федерации. Вместе с тем срок полномочий Правительства Российской Федерации может быть досрочно прекращен при наличии определенных условий. Одним из таких условий досрочного прекращения полномочий Прави- тельства Российской Федерации является досрочное прекращение пол- номочий Президента Российской Федерации в случаях отставки Прези- дента Российской Федерации, его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения Президента Российской Федерации от должности. Эту группу обстоя- тельств, вызвавших в последующем досрочное прекращение полномочий Правительства Российской Федерации, следует отнести к числу оснований, 448 которые не связаны с характером деятельности Правительства Россий- ской Федерации. В статье 117 Конституции Российской Федерации предусмотрены основания досрочного прекращения полномочий Правительства Россий- ской Федерации в зависимости от того, кто был инициатором постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства Российской Федерации. Первый случай – это заявление Правительства об уходе в отставку (часть 1 статьи 117 Конституции Российской Федерации). В данном случае отставка является добровольной, то есть выражает мнение большинства членов Правительства Российской Федерации сложить полномочия до- срочно 1 . Однако подобное решение об отставке еще не означает автомати- ческого прекращения деятельности Правительства Российской Федерации, поскольку она может приниматься или отклоняться Президентом Россий- ской Федерации. В то же время в соответствии со статьей 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от- ставка Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку всего состава Правительства Российской Федерации. В случае освобождения от должности Председателя Правительства Россий- ской Федерации Президент Российской Федерации вправе до назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации поручить ис- полнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федера- 1 Так, в Указе Президента Российской Федерации от 12 сентября 2007 г. «О Пра- вительстве Российской Федерации» устанавливалось: «В соответствии с пунктом «в» статьи 83 и частью первой статьи 117 Конститу- ции Российской Федерации постановляю: 1. Объявить об отставке Правительства Российской Федерации. 2. Возложить временное исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации на Фрадкова М.Е. (Председатель Правительства Российской Федерации, уходящего в отставку. – И.Б.) 3. Поручить Правительству Российской Федерации исполнять свои обязанности до сформирования нового Правительства Российской Федерации. 4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания». Причину отставки Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации объяснил тем, что, во-первых, многие министры стали работать плохо, во-в- торых, необходимостью сформировать Правительство, которое будет дееспособным как минимум на весь связанный с президентскими выборами и переходом власти от од- ного президента к другому период. См. Третьяков, В. О Владимире Путине, надоевших вопросах и суверенной демократии // В. Третьяков // Российская газета. 25 сентября 2007 г. 449 ции одному из заместителей Председателя Правительства Российской Фе- дерации на срок до двух месяцев. Федеральный конституционный закон допускает также возможность ухода в отставку отдельных членов Правительства Российской Федера- ции по личной просьбе. Персональная отставка отдельных членов Прави- тельства Российской Федерации не влечет за собой отставки всего Прави- тельства Российской Федерации и, в принципе, должна рассматриваться как нормальное явление в государственной жизни. Другое основание отставки – это инициатива Президента Россий- ской Федерации о принятии такого решения. Отставка Правительства Рос- сийской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации не требует соблюдения каких-либо предварительных условий, например, предупреждения об отставке и др. Она может быть осуществлена в любое время и независимо от отношений Государственной Думы к деятельности Правительства Российской Федерации. Третье основание отставки Правительства Российской Федерации связано с выражением недоверия ему Государственной Думой. Вотум недоверия – это один из наиболее сильных способов воздействия парла- мента на Правительство. В данном случае можно говорить об ответствен- ности Правительства Российской Федерации перед Государственной Ду- мой на условиях, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 117 Конститу- ции Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации пре- делы этой ответственности определяются фактически Президентом Рос- сийской Федерации. При выражении недоверия или отказе в доверии Пра- вительству Российской Федерации Президент Российской Федерации при- нимает решение об отставке Правительства Российской Федерации либо о досрочном роспуске Государственной Думы. Четвертое основание отставки Правительства Российской Федера- ции – постановка Правительством Российской Федерации вопроса о до- верии перед Государственной Думой. Это может быть вызвано и необхо- димостью получить одобрение Государственной Думы программы Прави- тельства либо с принятием конкретного законопроекта. Если Государ- ственная Дума в доверии отказывает, Президент Российской Федерации в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Рос- сийской Федерации или о роспуске Государственной Думы. Выражение Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, 450 |