учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
§ 3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: порядок формирования, состав, компетенция, организация работы Совет Федерации – это палата Федерального Собрания Российской Федерации, которая отражает федеративное устройство российского государства и призвана выражать интересы субъектов Российской Фе- дерации. I. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Со- брания Российской Федерации; состав Совета Федерации. В части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации установле- но, что в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два пред- ставителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственно власти. Порядок формирования Совета Федерации в соответствии с части 2 статьи 96 Конституции Российской Федерации определяется федеральным за- коном. Однако, первый состав Совета Федерации был сформирован в 1993 году, и избирался он в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвер- жденным Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года. В Положении предусматривалось, что выборы депутатов Совета Фе- дерации проводились гражданами Российской Федерации на основе всеоб- щего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе по двухмандатным избиратель- ным округам. В соответствии с п. 7 раздела II Конституции Российской Федерации – «Заключительные и переходные положения» – Совет Федера- ции первого созыва, сформированный 12 декабря 1993 г., был избран сро- ком на два года. Накануне истечения срока полномочий депутатского состава Совета Федерации, а именно 5 декабря 1995 года был принят Федеральный за- кон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания 400 Российской Федерации», в котором было установлено, что в Совет Фе- дерации входят глава законодательного (представительного) и глава ис- полнительного органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации по должности. Срок их полномочий в Совете Федерации был увя- зан со сроком их полномочий по основной должности. Действующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации определен Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в редакции Федерального закона 14 февраля 2009 года. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государ- ства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства и достигший возраста 30 лет. Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являю- щийся депутатом законодательного (представительного) органа государ- ственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом предста- вительного органа муниципального образования, расположенного на тер- ритории субъекта Российской Федерации, органом государственной влап- сти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Фе- дерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в деся- тидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назна- чении), сложить полномочия депутата законодательного (представительно- го) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования. Требования Конституции Российской Федерации о том, что в Совете Федерации Федерального Собрания должны быть по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, реализуются Федеральным за- коном следующим образом. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий- ской Федерации избирается законодательным (представительным) орга- ном государственной власти субъекта Российской Федерации на срок пол- номочий этого органа. Кандидатуры для избрания представителя в Совет 401 Федерации Федерального Собрания выносятся на рассмотрение этого ор- гана его Председателем. Решение об избрании законодательным (предста- вительным) органом государственной власти субъекта Российской Федера- ции своего представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Рос- сийской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется по- становлением данного органа. Представитель в Совет Федерации от исполнительного органа госу- дарственной власти субъекта Российской Федерации назначается выс- шим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководи- телем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе- дерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети депутатов не проголосуют против назначения (!) данного представителя в Совет Федерации от исполнительного органа го- сударственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня его избра- ния (назначения) соответствующим органом государственной власти субъ- екта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Феде- рации приступает к исполнению своих полномочий со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, подтверждающих факт сложе- ния (досрочного прекращения) полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо депутата представительного органа муниципального об- разования. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня избрания (назначения) нового члена Совета Федерации – представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, действующий порядок формирования Совета Федера- ции Федерального Собрания Российской Федерации означает, что палата не имеет конституционно установленного срока своей деятельности. А это одновременно означает, что не существует никаких законных основа- ний для прекращения деятельности Совета Федерации; его деятельность не 402 связана со сроком легислатуры, и никто не вправе его распустить. Такая устойчивость одной из палат парламента довольно редко встречается в мировой конституционно-правовой практике, например, Палата лордов в Великобритании. II. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Рос- сийской Федерации. Текстуально компетенция Совета Федерации Феде- рального Собрания закреплена в статье 102 Конституции Российской Фе- дерации. В соответствии с требованиями этой статьи к ведению Совета Фе- дерации Федерального Собрания Российской Федерации относится: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Фе- дерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Россий- ской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Ар- битражного Суда Российской Федерации; з) назначение на должность и освобождение от должности Генераль- ного прокурора Российской Федерации; и) назначение на должность и освобождение от должности заместите- ля Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Полномочия, содержащиеся в статье 102 Конституции Российской Федерации, являются специальными полномочиями Совета Федерации, а это означает, что только Совет Федерации имеет право принимать по ним решения в полном объеме и окончательно. Есть еще одна группа специальных полномочий Совета Федера- ции, которые он решает совместно с органами как исполнительной, так и законодательной и судебной властей. Разделение полномочий по решению того или иного круга вопросов призвано воспрепятствовать односторонне- му подходу какого-либо одного органа государственной власти и обеспе- чить взвешенное решение с учетом мнения различных органов государ- 403 ственной власти. Например, при решении вопроса об отрешении Прези- дента Российской Федерации от должности участвуют также, но каждый со своими полномочиями: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания, Вер- ховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации. Окончательное решение вопроса об отрешении Президента Российской Федерации от должности принадлежит Совету Федерации Фе- дерального Собрания Российской Федерации. К ведению Совета Федерации Федерального Собрания относится так- же назначение выборов Президента Российской Федерации. III. Организация работы Совета Федерации Федерального Собра- ния Российской Федерации. В п. 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации установлено: «Каждая из палат принимает свои регламенты и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Работа Со- вета Федерации урегулирована Регламентом Совета Федерации Федераль- ного собрания Российской Федерации, который принят Советом Федера- ции 30 января 2002 г. (в последней редакции от 20 февраля 2008 г.). В статье 1 Регламента Совета Федерации закреплено положение о том, что Совет Федерации является палатой Федерального Собрания – пар- ламента Российской Федерации – представительного и законодательного органа Российской Федерации. В Регламенте подчеркивается, что деятель- ность Совета Федерации основывается на принципах коллективного сво- бодного обсуждения и решения вопросов. Заседания Совета Федерации проводятся открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом, палата мо- жет проводить закрытые заседания. Чтобы обеспечить бесперебойность работы Совета Федерации, палата учреждает свои руководящие органы, тем самым обеспечивая свое право на самостоятельность и независимость. Несмотря на специфический харак- тер формирования и особенности правового положения, Совет Федерации представляет собой собрание людей, которые, подобно любой другой орга- низации, нуждаются в руководстве со стороны какого-либо органа или ор- ганов. Органами Совета Федерации являются: Совет палаты; комитеты Совета Федерации; комиссии Совета Федерации. 404 Должностными лицами Совета Федерации являются: Председатель Совета Федерации; заместитель Председателя Совета Федерации; председатель комитета, комиссии Совета Федерации; первый замести- тель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации; члены комитета, комиссии Совета Федерации. Председатель Совета Федерации и заместители Председателя Со- вета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации тайным го- лосованием с использованием бюллетеней. Председатель Совета Федера- ции, заместитель Председателя Совета Федерации избираются на срок их полномочий в качестве членов Совета Федерации – представителей от за- конодательного (представительного) или исполнительного органа государ- ственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель Совета Федерации, являясь официальным предста- вителем палаты: − созывает заседания Совета Федерации; − формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вно- сит его на рассмотрение Совета палаты; − ведет заседание палаты (то есть руководит прениями, деятельно- стью должностных лиц палаты и др. вопросами, возникающими в ходе за- седания палаты); − подписывает постановления Совета Федерации; − приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Консти- туционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Рос- сийской Федерации; − координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации; − направляет в законодательные (представительные) органы государ- ственной власти субъектов Российской Федерации принятые законы Рос- сийской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации для рассмотрения; − направляет Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федера- ции, федеральные конституционные законы и федеральные законы; 405 − представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органа- ми государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обществен- ными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными де- ятелями иностранных государств. Председатель Совета Федерации осуществляет и иные полномочия, предусмотренные Регламентом Совета Федерации; он также издает распо- ряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его ведению. Заместители Председателя Совета Федерации: замещают Предсе- дателя Совета Федерации в его отсутствие; по поручению Председателя Совета Федерации представляют Совету Федерации доклады о деятельно- сти палаты и о проекте программы законодательной работы; по поручению Председателя Совета Федерации осуществляют другие полномочия по во- просам внутреннего распорядка деятельности палаты. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты вводят: Предсе- датель Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и комиссии Совета Федерации; все они обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Совет палаты: утверждает графики заседании Совета Федерации; обсуждает степень подготовки вопросов, выносимых на заседание Совета Федерации; принимает решения о проведении парламентских слушаний: рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Со- вета Федерации; заслушивает информацию комитетов и комиссий Совета Федерации о ходе рассмотрения и реализации постановлений Совета Феде- рации; решает иные вопросы в соответствии с Регламентом. Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от об- щего числа членов Совета Федерации, входящих в состав Совета палаты, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Федерации. В Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений (пункт 3 статьи 3 Регламента). Сессии Совета Федерации. Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю – с 25 января по 15 июля; на осеннюю – с 16 сентября по 31 декабря. Во время сессии проводятся заседания палаты, за- седания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федера- 406 ции, парламентские слушания; Дни Совета Федерации Федерального Со- брания в субъектах Российской Федерации; ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации. Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. На открытом и закрытом заседании Совета Федерации вправе присут- ствовать депутаты Государственной Думы, члены Конституционного Суда Российской Федерации; судьи Верховного Суда Российской Федерации, судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По решению Совета Федерации на засе- дание приглашаются представители государственных органов, органов местного самоуправления. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях палаты при условии их ак- кредитации в Совете Федерации. На заседаниях Совета Федерации запре- щается использование средств телефонной и радиосвязи. Заседания Совета Федерации ведет председательствующий, которым может быть Председатель Совета Федерации, один из заместителей Пред- седателя Совета Федерации или старейший по возрасту член Совета Феде- рации из числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Председательствующий на заседании Совета Федерации представляет Со- вету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня засе- дания Совета Федерации. Решения Совета Федерации принимаются открытым или закрытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным. По вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации принимает постановления. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решения не преду- смотрен Конституцией Российской Федерации. 407 § 4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации. Парламентские слушания В соответствии с ч. 3 статьи 101 Конституции Российской Федера- ции Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии. Комитеты и комиссии палат – это, в основном, вспомогательные ор- ганы, которые состоят из депутатов или членов соответствующей палаты и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Правовое положение комитетов и комиссий палат, регулирование их организации и деятельности определяются Регламентами каждой палаты. И Совет Федерации, и Государственная Дума устанавливают: каждый член Совета Федерации и каждый депутат Государственной Думы обязан со- стоять в одном из комитетов палаты. Комитеты палаты – это специализированные, постоянно действую- щие органы палат, которые образуются, как правило, по функциональному или отраслевому признакам. Функциональные комитеты осуществляют одну или несколько функций; их деятельность распространяется на все или многие сферы госу- дарственной жизни. К числу функциональных комитетов Государствен- ной Думы относятся: Комитет Государственной Думы по конституцион- ному законодательству и государственному строительству; Комитет Госу- дарственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процес- суальному законодательству; Комитет Государственной Думы по бюдже- ту и налогам; Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей; Комитет Государственной Думы по делам молодежи и др.; к числу отраслевых комитетов Государственной Думы относятся комитеты: по промышленности, строительству и наукоемким технологиям: по образова- нию и науке; по аграрным вопросам и др. Всего в Государственной Думе пятого созыва 32 комитета. Соответствующие комитеты образованы и в Совете Федерации. После того как Совет Федерации приобрел статус постоянно действующе- го органа, увеличилось количество и специализация создаваемых им коми- тетов, как функциональных, так и отраслевых. Помимо комитетов по конституционному законодательству; по правовым и судебным вопросам, в Совете Федерации образованы специализированные комитеты: по 408 делам Федерации и региональной политике; по делам Содружества Неза- висимых Государств; по делам Севера и малочисленных народов; что, в определенной степени, отражает специфику Совета Федерации как одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации. Комиссии палат также формируются из числа членов соответствую- щей палаты. В Государственной Думе пятого созыва из числа депутатов были из- браны временные комиссии: Счетная комиссия Государственной Думы; Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы; Временный секретариат Государственной Думы. Эти комиссии прекращают свою деятельность после избрания Пред- седателя Государственной Думы и образования Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Совет Федерации образует постоянные комиссии и может созда- вать временные комиссии. Постоянные комиссии Совета Федерации яв- ляются постоянно действующими органами палаты, и образуются они, как и комитеты, для разработки базовых концептуальных предложений по реа- лизации конституционных полномочий Совета Федерации. К ним относят- ся: Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституци- онных полномочий Совета Федерации; Комиссия Совета Федерации по де- лам молодежи и спорту; Комиссия Совета Федерации по естественным мо- нополиям; всего таких комиссий в Совете Федерации – семь. Комитеты и комиссии палат: − осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению палатой; − осуществляют подготовку заключений по законопроектам; − в соответствии с решениями палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд Российской Федерации; − дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта Федерального бюджета; − рассматривают и исполняют поручения соответственно Совета Фе- дерации или Государственной Думы; − организуют парламентские слушания; − решают вопросы организации своей работы. 409 Совет Федерации, кроме того, может предварительно рассматривать по согласованию с субъектами Российской Федерации проекты законов субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Рос- сийской Федерации и субъектов Российской Федерации; рассматривает ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и готовит по нему заключения. Работа комитетов и комиссий палат протекает с соблюдением проце- дуры, предусмотренной Регламентами палаты; отдельные правила устанав- ливаются комитетами и комиссиями самостоятельно. Заседания комитета, комиссии правомочны, если на них присутствует более половины от обще- го числа членов комитета, комиссии. Депутаты обязаны присутствовать на заседаниях комитета, комиссии, членом которой они являются. Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии. Комитеты, комиссии вправе: приглашать на заседания должностных лиц федеральных органов исполнительной власти; направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации, а результаты рассмотрения письменных обращений должны быть сообщены соответствующему комитету, комиссии; затребовать доку- менты и материалы, необходимые им для работы. В Федеральном Собрании Российской Федерации для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государ- ственной Думой и отклоненному Советом Федерации, создается согласи- тельная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Со- вета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициа- тиве Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она об- разуется на паритетных началах из представителей двух палат. Члены со- гласительной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избираются палатами и образуют их депутации в комиссии. Особое место среди комиссий Федерального Собрания принадлежит парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, по- служивших основанием для проведения парламентского расследования. Комиссия по проведению парламентского расследования образуется пала- тами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных нача- лах с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 410 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собра- ния Российской Федерации». Парламентские слушания. В соответствии со статьей 101 Конститу- ции Российской Федерации Государственная Дума и Совет Федерации проводят парламентские слушания. Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициа- тиве Председателя палаты, его заместителей, комитетов и комиссии Совета Федерации в пределах их полномочий. Парламентские слушания в Государственной Думе проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий палаты, депутатских объединений в Государственной Думе. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется инициаторами их проведения. Предметом рассмотрения на парламентских слушаниях может стать весь круг тех вопросов, которые относятся к веде- нию соответствующего комитета, комиссии. На парламентских слушаниях могут рассматриваться законопроекты, требующие публичного обсужде- ния; международные договоры Российской Федерации, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекоменда- ций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации на парламентских слушани- ях принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях. Парламентские слушания, как правило, откры- ты для представителей средств массовой информации и общественности. § 5. Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: во-первых, это порядок деятельности уполномоченного го- сударственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий и, во-вторых, это сама деятельность уполномоченного на то государствен- ного органа по реализации принадлежащих ему полномочий. В учебном пособии мы будем рассматривать законодательный процесс как порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, его палат – Государственной Думы и Совета Федерации – по созданию законов. 411 Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Феде- рации имеет свои этапы и свои стадии. Основными этапами законодательного процесса в Федеральном Со- брании Российской Федерации являются: во-первых, законодательный процесс в Государственной Думе Феде- рального Собрания Российской Федерации; во-вторых, роль Совета Федерации в законодательном процессе в Фе- деральном Собрании Российской Федерации; в-третьих, роль Президента Российской Федерации в законодатель- ном процессе. 1. Законодательный процесс в Государственной Думе Федераль- ного Собрания Российской Федерации. В ч. 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установлено: «1. Федеральные законы принима- ются Государственной Думой». Именно в Государственной Думе прово- дится основная работа по подготовке и принятию федеральных законов, а это предполагает наличие определенных стадий законодательного процес- са в Государственной Думе. Такими стадиями законодательного про- цесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Фе- дерации являются: а) законодательная инициатива; б) рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной Думы; в) принятие федерального закона. 1 а. – Законодательная инициатива. Это официальное внесение в Государственную Думу уполномоченными на то субъектами законо- проекта или законопредложения.Наличие у субъекта права законодатель- ной инициативы означает, что Государственная Дума обязана принять к своему рассмотрению предложение по изданию закона. Разумеется, Госу- дарственная Дума не обязана сразу же принять соответствующий закон. Предложение о необходимости принятия соответствующего федерального закона обязательно включается только в повестку дня заседания Госу- дарственной Думы. В статье 104 Конституции Российской Федерации установлено, что право законодательной инициативы в Государственной Думе принад- лежит: − Президенту Российской Федерации; 412 − Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; − членам Совета Федерации; − депутатам Государственной Думы; − Правительству Российской Федерации; − законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации; − Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам своей компетенции. Что касается депутатов Государственной Думы и членов Совета Феде- рации, то это право принадлежит как индивидуально каждому члену Со- вета Федерации и депутату Государственной Думы, так и группе членов Совета Федерации, группе депутатов Государственной Думы, а также комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания. 1 б. Обсуждение законопроектов. В Конституции Российской Феде- рации об этой стадии законодательного процесса ничего не сказано. Соот- ветствующая процедура нашла свое отражение в главе 13 Регламента Го- сударственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Ду- мой осуществляется в трех чтениях 1 , если иное не предусмотрено дей- ствующим законодательством или Регламентом Государственной Думы (четвертое чтение проводится только для принятия Государственного бюд- жета). При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его акту- альности и практической значимости. По результатам обсуждения зако- нопроекта в первом чтении Государственная Дума может: − принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний; − принять закон; за исключением законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе- дерации; − отклонить законопроект. 1 В Государственной Думе Федерального Собрания Российский Федерации, как и в парламентах других государств, под «чтением» понимается очередность рассмотре- ние законопроекта на заседании палаты. 413 В ходе первого чтения могут вноситься поправки, которые затем изу- чает и обобщает ответственный комитет. В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает пред- ставитель ответственного комитета Государственной Думы, который сооб- щает об итогах рассмотрения проекта закона в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Государственная Дума рассмат- ривает все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклоне- нию, а затем и поправки, по которым ответственный комитет решения не принял. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответ- ственный комитет Государственной Думы для устранения возможных вну- тренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. При завершении этой работы законопроект в тече- ние семи дней представляется в Совет Государственной Думы, который назначает день проведения третьего чтения, в целях его принятия в каче- стве закона. При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект попра- вок и возвращение его в целом или по отдельным частям для нового обсу- ждения. Только в исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Во всех остальных случаях зако- нопроект ставится на голосование для принятия его в качестве закона. 1 в. – Принятие закона. Статья 105 Конституции Российской Феде- рации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государ- ственной Думой. Для этого необходимо, чтобы закон был принят большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней переда- ется на рассмотрение Совета Федерации. 1 г. Кроме трех основных стадий законодательного процесса, Госу- дарственная Дума может возвратиться к повторному обсуждению уже принятого федерального закона в двух случаях: во-первых, при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и, во-вторых, для рассмотрения федеральных законов, отклоненных Прези- дентом Российской Федерации. 414 Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненно- го Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложенный вариант согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ра- нее принятой редакции и будет считаться принятым, если за него проголо- совало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. За принятие поправок, сделанных Президентом Российской Федера- ции, должно высказаться большинство от общего числа депутатов Госу- дарственной Думы; за одобрение федерального закона в прежней редакции – высказаться также не менее двух третей от общего числа депутатов Го- сударственной Думы. II. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Это уже второй этап законода- тельного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации. Функции Совета Федерации в законодательном процессе состоят, главным образом, в последующем рассмотрении федеральных законов, уже принятых Государственной Думой, и их одобрении или неодобре- нии. Федеральный закон считается одобренным: во-первых, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Феде- рации; во-вторых, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен, но не отклонен Советом Федерации. Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, то есть путем голосования членов Совета Федерации, так и в пас- сивной форме. В последнем случае (без рассмотрения Советом Федера- ции) федеральный закон считается одобренным по истечении четырнадца- тидневного срока, установленного ч. 4 статьи 105 Конституции Россий- ской Федерации. Это означает, что Совет Федерации сам решает, какие из принятых Государственной Думой федеральных законов подлежат его рассмотрению, а какие – нет, за исключением федеральных законов по во- просам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федера- ции. Тем самым обязательность рассмотрения федеральных законов, пере- чень которых установлен в статье 106 Конституции Российской Федера- ции, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Следо- 415 вательно, участие (активное или пассивное) Совета Федерации – обяза- тельный этап законодательного (законотворческого) процесса в Федераль- ном Собрании Российской Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших раз- ногласий, после чего федеральный закон выносится на повторное голосова- ние в Государственной Думе, которая может принять одно из двух уже от- меченных решений (ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации). Это означает так же, что Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно внести текстуальные изменения в уже принятый Государ- ственной Думой федеральный закон. Тем не менее наличие такого «вну- треннего» вето дает возможность Совету Федерации оказывать достаточно серьезное влияние на содержание законодательных актов, принятых Госу- дарственной Думой. В статье 106 Конституции Российской Федерации определен круг во- просов, которые подлежат обязательному рассмотрению их Советом Федерации. Иначе говоря, Совет Федерации не вправе уклоняться от рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой по следующим вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; а также от рассмотрения вопросов: ратификации и денонсации международных договоров; статуса и за- щиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. В данном случае также действует правило, что одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение четырнадцати дней направляет- ся Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В Регламенте Совета Федерации определен порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Одобренным в данном случае счита- ется федеральный закон, если решение об этом приняло не менее двух тре- тей от общего числа членов Совета Федерации. Результатом реализации и соблюдения палатами Федерального Собра- ния Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований в процессе рассмотрения федеральных законов яв- ляется принятие федерального закона. Под «принятым» федеральным за- 416 коном, по смыслу ч. 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, по- нимаются: федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответ- ствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации; федеральные законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1 III. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе. – Третий этап законодательного процесса. В соответствии с ча- сти 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, принятый феде- ральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования независимо от того, одобрен этот федеральный закон Советом Федерации путем голосования или без рассмотрения Советом Федерации. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнароду- ет его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Госу- дарственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Рос- сийской Федерации порядке вновь рассматривают его. При этом, не яв- ляется отклонением федерального закона, в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, возвращение федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, которое возможно (от- клонение) только в случае нарушения палатой Федерального Собрания установленных Конституцией Российской Федерации требований к поряд- ку принятия федерального закона в предусмотренных Конституцией Рос- сийской Федерации условиях и процедурах. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одо- брен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей де- путатов Государственной Думы и членов Совета Федерации), он подле- жит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 статьи 107 Конституции Российской Федера- ции). 1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апре- ля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Россий- ской Федерации. 417 V. Обнародование и опубликование федеральных законов. Под обнародованием (лат. «prоmulgatio» – «объявление») понимается официальное провозглашение закона, принятого Федеральным Собранием. То есть, это санкционирование закона главой государства в установленные Конституцией РФ сроки, а также представление его для опубликования в официальном издании. Опубликование федерального закона – это напечатание его в уста- новленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст федерального закона. Дата опубликования имеет важ- ное значение для действия закона, от нее зависит отсчет срока, установ- ленного для вступления закона в силу (введения в действие). В ч. 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что закон подлежит обязательному официальному опубликованию. Неопубликованный закон не применяется. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конститу- ционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Со- брания установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных зако- нов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания». В ста- тье 2 названного Федерального закона сказано, что датой принятия феде- рального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации. Датой окончательного принятия федерального закона, федерально- го конституционного закона является день подписания федерального за- кона, федерального конституционного закона Президентом Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. сказано, что феде- ральные конституционные законы, федеральные законы подлежат офици- альному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия. 418 Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Например, мы уже говорили, что принятый 18 мая 2005 года Федеральный закон «О вы- борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий- ской Федерации» вступает в силу 7 декабря 2006 года. Официальным опубликованием федерального конституционного зако- на, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (аббре- виатура – СЗ РФ). § 6. Федеральные законы: виды, юридические свойства. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собра- ния Российской Федерации являются принимаемые им акты. Конституция Российской Федерации устанавливает, что основной акт Федерального Со- брания – федеральный закон (собирательный термин), который может выступать в виде федерального (персонифицированного) закона и в виде федерального конституционного закона. Федеральный (персонифициро- ванный правовой акт) закон и федеральный конституционный закон обла- дают целым рядом общих свойств, но для каждого из них характерны и свои определенные особенности. I. Федеральный закон и его юридические свойства. Мы уже гово- рили, в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации сказано, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон характеризуется особенностями своей юридиче- ской природы, что проявляется в следующих его свойствах: во-первых, федеральный закон принимается палатами федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном статьей 105 Конституции Российской Федерации; 419 во-вторых, федеральный закон содержит нормативные предписания, то есть всегда является нормативным правовым актом; в-третьих, федеральный закон имеет прямое действие и обязателен к исполнению на всей территории Российской Федерации всеми государ- ственными органами Российской Федерации, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, об- щественными объединениями, должностными лицами и гражданами; в-четвертых, федеральному закону не должны противоречить акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, федеральными органа- ми исполнительной власти, государственными органами субъектов Рос- сийской Федерации и органами местного самоуправления; в-пятых, в случае противоречия между федеральным законом и нор- мативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует норматив- ный правовой акт субъекта Российской Федерации; в-шестых, по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Фе- дерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные зако- ны, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти субъ- ектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий Федеральных органов государственной власти; в-седьмых, федеральные законы не могут быть приняты, если приня- тие указанных актов ведет к изменению конституционно-правового стату- са субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и граждани- на, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации; в-восьмых, федеральные законы не могут противоречить федераль- ным конституционным законам. II. Федеральные конституционные законы, их юридические свой- ства. Этим законам также свойственны те общие признаки, которые при- сущи всем федеральным законам и отмечены в п.п. 1-4 характеристики фе- дерального закона. Но для федеральных конституционных законов необхо- 420 димо выделить те специфические черты, которые ставят их в особый ряд федеральных законов. К таким индивидуальным особенностям федеральных конститу- ционных законов относятся: во-первых, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным в Конституции Российской Федерации. Таких конституционных предписании – 15. В их числе: статья 56 – принятие феде- рального конституционного закона о чрезвычайном положении (уже при- нят); часть 1 статьи 70 – о государственных символах (уже приняты); не принят еще федеральный конституционный закон о статусе Конституци- онного Собрания (часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации); во-вторых, в Конституции Российской Федерации установлен особый порядок принятия федеральных конституционных законов. В части 2 ста- тьи 108 Конституции Российской Федерации установлено, что федераль- ный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депу- татов Государственной Думы; в-третьих, принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит (!) подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Из сказанного следует, что на федеральный конституционный закон вето Президента Российской Федерации не рас- пространяется: в-четвертых, в части 3 статьи 76 Конституции Российской Федера- ции установлено, что федеральные законы не могут противоречить феде- ральным конституционным законам. Этим подтверждается верховенство федеральных конституционных законов по отношению ко всем норматив- ным правовым актам в государстве, то есть в иерархии нормативных пра- вовых актов федеральные конституционные законы занимают следующее после Конституции Российской Федерации место; в-пятых, федеральные конституционные законы не только не могут перераспределять, то етсь видоизменять, передавать, исключать, установ- ленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Россий- ской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но и вносить какие бы то ни было изме- нения в другие статьи Конституции Российской Федерации. А это свиде- 421 тельствует о том, что и для федерального конституционного закона харак- терной является особенность его юридической природы, проявляющаяся в том, что: во-первых, федеральный конституционный закон принимается во исполнение Конституции Российской Федерации; во-вторых, не должен изменять ее положений; в-третьих, не может стать ее основной частью. Федеральные конституционные законы предназначены для обеспече- ния стабильности Конституции Российской Федерации как Основного за- кона государства. III. Особая разновидность закона Российской Федерации преду- смотрена |