учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
§ 3. Компетенция Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации Правительству Российской Федерации вправе решать все вопросы, от- несенные к ведению Российской Федерации статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, кроме тех вопросов, которые отнесены к ведению Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и той части предметов совместного ведения Российской Феде- рации и субъектов Российской Федерации, которые отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в своей деятельности руко- водствуется принципами верховенства Конституции Российской Федера- ции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, принципами народовластия, федера- лизма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федераль- ных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федера- ции, осуществляет систематический контроль за их исполнением феде- ральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устране- нию нарушений законодательства Российской Федерации. Компетенция Правительства Российской Федерации определена ста- тьей 114 Конституции Российской Федерации, главой III Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года (в ред. Последующих Федеральных конституционных законов) «О Правительстве Российской Федерации», а может также определяться отдельными федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами Прези- дента Российской Федерации. 451 I. Конституционные полномочия Правительства Российской Фе- дерации определены в статье 114 Конституции Российской Федерации. В соответствии с положениями статьи 114 Конституции Российской. Феде- рации Правительство Российской Федерации: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государ- ственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой 1 ; б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финан- совой, кредитной и денежной политики; в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государ- ственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохране- ния, социального обеспечения, экологии; г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государствен- ной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбы с пре- ступностью; ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституци- ей Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации Правительству Российской Федерации принадлежит право законодатель- ной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Рос- сийской Федерации. II. Развернутая характеристика компетенции Правительства Рос- сийской Федерации содержится в главе III Федерального конституци- онного закона «О Правительстве Российской Федерации». В этой главе 1 Пункт «а» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации представлен в редакции: во-первых, Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Рос- сийской Федерации от 30 декабря 2008 года «О контрольных полномочиях Государ- ственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и, во-вторых, с учетом изменений, внесенных Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2008 года в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Феде- рации». 452 Федерального конституционного закона определены полномочия Прави- тельства Российской Федерации в области экономики; в области бюд- жетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользо- вания и охраны окружающей среды; в области обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; в области обеспечения обороноспособности и государственной безопасности Российской Феде- рации; в сфере внешней политики и международных отношений. Опреде- лены полномочия Правительства Российской Федерации и в других обла- стях жизнедеятельности государства, что со всей очевидностью подтвер- ждает положение о многофункциональности деятельности Правительства Российской Федерации. Особую группу полномочий Правительства Российской Федерации составляют полномочия по руководству федеральными министерства- ми и иными федеральными органами исполнительной власти. В статье 12 Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации установлено, что Правительство Российской Феде- рации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность. Федераль- ные министерства и федеральные органы исполнительной власти подчиня- ются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. В этой сфере деятельности Правительство Российской Федерации: − утверждает Положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппарата и размер ассигнований на содержание этих аппаратов; − устанавливает порядок создания и деятельности территориаль- ных органов федеральных органов исполнительной власти; − распределяет функции между федеральными органами исполни- тельной власти; − назначает на должность и освобождает от должности замести- телей федеральных министров, руководителей федеральных органов ис- полнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов ис- полнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, 453 по представлению федеральных министров, руководителей органов и орга- низаций при Правительстве Российской Федерации; − утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации вправе отменять акты феде- ральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. В структуре федеральных органов исполнительной власти выде- ляется их особая группа, руководство которой осуществляет Прези- дент Российской Федерации. В статье 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Прези- дент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствии, утверждает по представле- нию Председателя Правительства Российской Федерации Положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих орга- нов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главноко- мандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председа- тель Совета Безопасности Российской Федерации. Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральные министер- ства деятельностью тех федеральных исполнительных органов, которые находятся в ведении соответствующих федеральных министерств. Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, фе- деральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполни- тельной власти, руководство которыми осуществляет Президент Россий- ской Федерации. III. Акты Правительства Российской Федерации. Компетенция Правительства Российской Федерации реализуется посредством его актов – постановлений и распоряжений, которые издаются на основании Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение фе- деральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных 454 указов Президента Российской Федерации. Они издаются по всем вопро- сам компетенции Правительства Российской Федерации. По своей юриди- ческой природе акты Правительства Российской Федерации – это подза- конные акты, но широта функций Правительства Российской Федерации как федерального органа государственной власти общей компетенции предопределяет особенности их юридической природы. В части 2 статьи 23 Федерального конституционного закона установ- лено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме по- становлений Правительства Российской Федерации; подписываются они Председателем Правительства. Акты по оперативным вопросам и дру- гим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, принимают- ся в форме распоряжения Правительства Российской Федерации; они также подписываются Председателем Правительства. Таким образом, в наиболее общем виде акты Правительства Рос- сийской Федерации – это: − подзаконные акты; − акты, которые имеют как функциональное, так и межотраслевое значение; − они разделяются на постановления как решения, имеющие нор- мативный характер или изданные по вопросам, имеющим наиболее важное значение, и на распоряжения как решения по оперативным и другим те- кущим вопросам; − не имеет особого различия и процедура подготовки и принятия как постановлений, так и распоряжений. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федера- ции обязательны к исполнению на всей территории Российской Феде- рации. В случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президен- том Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряже- ния Правительства Российской Федерации считается день первой публика- ции текста соответствующего акта в одном из официальных изданий Рос- сийской Федерации. Постановления Правительства Российское Федерации, за исключени- ем постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную 455 тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официаль- ному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлага- тельно. Постановления Правительства Российской Федерации, затрагиваю- щие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписа- ния, если самим постановлением Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Прави- тельства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания (статья 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Рос- сийской Федерации»). Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалова- ны в суд. Правительство Российской Федерации вправе принимать (издавать) обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера. § 4. Организация работы Правительства Российской Федерации Порядок организации работы Правительства Российской Федерации определен Регламентом Правительства Российской Федерации, который утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года с последующими изменениями. Правительство Российской Федерации является коллегиальным ор- ганом и основную свою работу проводит на заседаниях Правительства Российской Федерации, которые в соответствии с требованиями Федераль- ного конституционного закона проводятся не реже одного раза в месяц. Однако в статье 25 Регламента Правительства Российской Федерации уста- новлено: «Очередные заседания Правительства проводятся по утвержден- ному плану в определенный день недели, но не реже одного раза в месяц». Заседания Правительства Российской Федерации проводятся под ру- ководством Председателя Правительства, а в случае его отсутствия предсе- дательствующим на заседании Правительства является Первый замести- тель или один из заместителей Председателя Правительства. 456 В статье 35 Регламента Правительства Российской Федерации вос- производятся положения п. «б» статьи 83 Конституции Российской Феде- рации, статьи 31 Федерального конституционного закона «О Правитель- стве Российской Федерации» о том, что: «Заседания Правительства могут проходить под председательством Президента Российской Федерации». Заседания Правительства Российской Федерации считаются право- мочными, если на них присутствует не менее половины членов Правитель- ства. Заседания Правительства, как правило, открытые. Однако Правитель- ство может принять решение о рассмотрении отдельных вопросов на своих закрытых заседаниях. На заседаниях Правительства Российской Федерации могут быть рассмотрены любые вопросы, отнесенные к ведению Правительства Рос- сийской Федерации. Вместе с тем в статье 35 Федерального конституци- онного закона «О Правительстве Российской Федерации» определен круг тех вопросов, решения по которым принимаются исключительно на засе- даниях Правительства Российской Федерации. К числу вопросов, решения по которым принимаются только на засе- дании Правительства Российской Федерации, в частности, относятся: − принятие решений о представлении Государственной Думе Феде- рального Собрания Российской Федерации федерального бюджета и отче- та об исполнении федерального бюджета, а также бюджета государствен- ных внебюджетных фондов; − рассмотрение проектов программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; − принятие решений о внесении Правительством Российской Феде- рации законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; − рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации; − принятие решений о подписании соглашений с органами исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации; − утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, деятельностью которых ру- ководит Правительство Российской Федерации. 457 На заседаниях Правительства Российской Федерации решения прини- маются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства, по предложению председательствующего может быть про- ведено голосование; в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства Российской Федерации. При равенстве голосов решающим является голос председа- тельствующего на заседании. Конституция Российской Федерации и Федеральный конституцион- ный закон «О Правительстве Российской Федерации» Председателю Пра- вительства Российской Федерации отводят решающую роль как в опре- делений основных направлении деятельности Правительства Российской Федерации, так и в организации его работы. Это означает, что Председа- тель Правительства Российской Федерации вправе выбирать главные участки, на которых будут сосредоточены усилия федеральной исполни- тельной власти, и на него возложена полнота ответственности за надле- жащий выбор направлений и их реализацию. Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации по организации работы Правительства Российской Федерации определены статьей 24 Федерального конституционного закона. Председатель Правительства Российской Федерации, в частности: − представляет Правительство Российской Федерации в Российской Федерации и за пределами Российской Федерации; − ведет заседания Правительства Российской Федерации, обладает правом решающего голоса; − подписывает акты Правительства Российской Федерации; − представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, о нало- жении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении. Текущая деятельность Правительства Российской Федерации осу- ществляется с использованием таких организационных форм, как Пре- зидиум Правительства Российской Федерации, правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы. Для представления позиций Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Россий- 458 ской Федерации, Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации Пра- вительство из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической спе- циальности, назначает полномочного представителя Правительства Рос- сийской Федерации, действующего от имени Правительства Российской Федерации без доверенности. Председатель Правительства Российской Федерации информирует Президента Российской Федерации о работе Правительства Российской Федерации. § 5. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации Структура федеральных органов исполнительной власти не ограни- чивается только Правительством Российской Федерации. Действующая в настоящее время структура федеральных органов исполнительной власти явилась результатом принятых Президентом Российской Федерации мер по совершенствованию государственного управления. Так, начиная с 2002- 2003 гг., целью совершенствования государственного управления были: оптимизация структуры и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; исключение дублирования функций и полномо- чий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации; совершенствование право- вого регулирования разграничения полномочий между федеральными ор- ганами государственной власти и органами государственной власти субъ- ектов Российской Федерации; совершенствование деятельности террито- риальных органов федеральных органов исполнительной власти; рефор- мирование государственной службы Российской Федерации. Результаты проделанной работы нашли свое нормативное правовое выражение и закрепление в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнитель- ной власти», в последующих Указах Президента Российской Федерации, которыми проводилась реорганизация федеральных органов исполнитель- ной власти уже внутри действующей их структуры, включая и Указ Прези- дента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», которым были значительно скорректированы система федеральных органов исполнитель- 459 ной власти, их отдельные полномочия и основные направления деятельно- сти некоторых федеральных органов исполнительной власти. В результате проделанного совершенствования государственного управления в структуру федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, кроме Правительства Российской Федерации, включены федеральные министерства, федеральные службы, феде- ральные агентства. Что характерно для каждого из видов федеральных органов ис- полнительной власти? Федеральное министерство 1 – это государственный орган, который представляют собой основную организационную форму государственного руководства экономикой, социально-культурными и административно-по- литическими процессами жизнедеятельности государства. Иначе говоря, это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государствен- ную политику и осуществляющий управление в установленной сфере дея- тельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных фе- деральных органов исполнительной власти. Наиболее характерными при- знаками федерального министерства являются: – его возглавляет федеральный министр, входящий в состав Прави- тельства Российской Федерации; – это федеральный орган исполнительной власти, деятельность кото- рого распространяется на всю территорию Российской Федерации; – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правово- го регулирования в установленной сфере; – это федеральный орган исполнительной власти, деятельность кото- рого строится на основании и во исполнение Конституции Российской Фе- дерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Фе- дерации; 1 В отличие от Совета Министров, который был учрежден Александром II в 1861 году, министерства в России были учреждены Александром I, который 20 сентября 1802 г. издал Манифест об учреждении министерств, что преследовало цель рефор- мирования центрального управления российским государством. В соответствии с этим документом были созданы министерство военно-сухопутных сил, военно-морских сил, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, то есть во- семь первых министерств в России. 460 – это федеральный орган исполнительной власти, который осуще- ствляет координацию и контроль деятельности находящихся в его веде- нии федеральных служб и федеральных агентств; – это федеральный орган исполнительной власти, руководитель кото- рого (федеральный министр) имеет право назначать на должность и освобождать от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств за исключением заместителей федеральных служб; федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуще- ствляет Президент Российской Федерации; давать руководителям феде- ральных служб и федеральных агентств, подведомственным соответствую- щим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указа- ния; приостанавливать в случае необходимости решения таких федераль- ных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен федеральным зако- ном. Деятельность федерального министерства осуществляется на основе сочетания единоначалия и коллегиальности. Федеральное министер- ство возглавляет единоначальник – федеральный министр. В качестве со- вещательного органа в министерстве образуется коллегия, в состав кото- рой входят: федеральный министр, заместители федерального министра (по должности), другие руководящие работники федерального министер- ства. Состав коллегии федерального министерства утверждается Прави- тельством Российской Федерации. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами федерального министра. Федеральный министр от имени министерства издает приказы, инструкции, указания, ко- торые могут быть отменены Правительством Российской Федерации. Пра- вовое положение федерального министерства определяется Положением о федеральном министерстве, которое утверждается, соответственно, Прези- дентом Российской Федерации или Правительством Российской Федера- ции. Федеральная служба является федеральным органом исполнитель- ной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в уста- новленной сфере деятельности, а также специальные функции в обла- сти обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государ- ственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, обще- 461 ственной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, который, в пределах своей компетенции, издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Прези- дента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляю- щего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Рос- сийской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство является федеральным органом исполнитель- ной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функ- ции по оказанию государственных услуг, по управлению государствен- ным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функ- ций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководи- тель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство также мо- жет иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции и федеральная служба, и федеральное агентство издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Фе- дерации, нормативных правовых актов соответствующего федерального министерства (в структуру которого входит данное федеральное агентство), осуществляющего координацию и контроль деятельности соот- ветствующих федеральных органов исполнительной власти. В случае если федеральная служба и федеральное агентство имеют статус коллегиального органа, руководители и члены коллективных орга- нов федеральных органов исполнительной власти назначаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Федеральные службы и федеральные агентства, как правило, включа- ются в организационную структуру соответствующего федерального ми- нистерства. В то же время в структуре федеральных органов исполни- тельной власти имеются и такие федеральные службы и федеральные агентства, которые не входят в организационную структуру того или иного федерального министерства. 462 Поэтому одной из особенностей правового положения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств является осо- бый порядок руководства этими федеральными органами исполнитель- ной власти. Таким образом, в наиболее обобщенном виде, характеризуя системо- образующие особенности структуры федеральных органов исполнитель- ной власти, можно сказать, что: федеральное министерство является прежде всего право установи- тельным федеральным органом исполнительной власти; федеральная служба – контрольно-надзорный федеральный орган исполнительной власти; федеральное агентство – правоприменительный федеральный орган исполнительной власти. Все сказанное дает основания для следующего вывода: федеральные органы исполнительной власти (Правительство Россий- ской Федерации, федеральные министерства, федеральные службы, феде- ральные агентства), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются своеобразными и государственными организация- ми, и постоянно действующими центрами, штабами, аккумулирующи- ми, сосредоточивающими в своих руках все оперативное руководство го- сударственно-политическими, экономическими, социально-культурными процессами жизнедеятельности государства и общества на всей террито- рии Российской Федерации. |