учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ VIII МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ) Под местным самоуправлением обычно подразумевается система со- здаваемых гражданами органов, самостоятельно и с привлечением населе- ния решающих вопросы местного значения в пределах территории соот- ветствующего органа местного самоуправления. Существование органов власти на местах (в административно-территориальных образованиях) обу- словлено необходимостью как обеспечить выполнение основных государ- ственных функций на каждом участке государственной территории, так и приблизить аппарат власти к местам проживания населения, создать усло- вия для активного и непосредственного участия граждан в обсуждении и решении вопросов местного значения. Именно поэтому принципы и фор- мы организации и деятельности органов местного самоуправления в Рос- сийской Федерации, призваны максимально способствовать реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, форми- рую в качестве основной территориальной организационно-правовой фор- мы местного самоуправления – муниципальное образование, в пределах которого население получает возможность реализовать принадлежащие ему права по управлению делами государства. § 1. Понятие местного самоуправления. Самоуправление как одна из основ конституционного строя Одной из основ конституционного строя в Российской Федерации является местное самоуправление. С формальной стороны это подтвер- ждается рядом положений главы первой Конституции РФ – «Основы конституционного строя», закрепившей принцип, согласно которому «на- род осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы го- сударственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3 Конституции РФ). В развитие этого положения в статье 12 Конституции РФ устанавливается, что «в Российской Федерации признается и гаранти- руется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах 513 своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Конституционное закрепление принципа местного самоуправления отвечает требованиям статьи 1 «Европейской Хартии местного самоуправ- ления», призвавшей участников Хартии «признать принцип местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства» 1 Положения статей 3 и 12 Конституции РФ позволяют сделать ряд вы- водов относительно политико-правовой природы местного самоуправле- ния как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Во-первых, местное самоуправление наряду с государственной вла- стью является одним из форм, посредством которой народ осуществляет принадлежащую ему власть. Во-вторых, народ осуществляет местное самоуправление с использо- ванием непосредственных и представительных форм демократии. В-третьих, признание и гарантирование местного самоуправления в качестве права населения и формы народовластия – обязанность государ- ства, установленная при принятии на всенародном голосовании по Консти- туции РФ. В-четвертых, местное самоуправление обладает самостоятельностью в пределах, установленных государством, функционирует в рамках госу- дарственной организации общества, вследствие чего оно находится под контролем государства. В-пятых, условием самостоятельности местного самоуправления яв- ляется недопустимость организационно-системной связи органов местного самоуправления с органами государственной власти. Отмеченные конституционные характеристики в совокупности свиде- тельствуют о том, что в российской конституционной концепции само- управление рассматривается в качестве важнейшего принципа и меха- низма реализации народовластия, которые наиболее тесно связаны с по- требностями и интересами населения по месту его проживания. По сущности местное самоуправление также является одной из основ конституционного строя в силу того, что оно как форма народовла- стия – необходимое условие выражения воли граждан в процессе удовлетворения потребностей и интересов по месту их жительства, важ- 1 См.: Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466. 514 нейшая основа современного демократического строя. В практическом плане местное самоуправление может быть эффективным инструментом решения вопросов местного значения при непосредственном участии и под контролем самого населения. Местное самоуправление – властная дея- тельность уполномоченных субъектов, имеющих право, способность и реальную возможность подчинять своей воле других субъектов. По своему содержанию местное самоуправление, в отличие от госу- дарственного управления, обладает такими свойствами (элементами власт- ной деятельности), как самоорганизация, саморегуляция, само- контроль. Самоорганизация в местном самоуправлении предполагает право и возможность населения самостоятельно выбирать и использовать любые предусмотренные федеральными законами и не запрещенные законода- тельством формы организации своей работы. Местное самоуправление в Российской Федерации, в соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоя- тельное решение населением вопросов местного значения. В развитие конституционных положений статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» предусматривает, что граждане Российской Федерации осуще- ствляют местное самоуправление посредством участия в местных референ- думах, муниципальных выборах, посредством иных форм волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Ино- странные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными до- говорами Российской Федерации и федеральными законами. Саморегуляция в пределах местного самоуправления есть право и возможность населения самостоятельно осуществлять правовое регули- рование своей деятельности в пределах, установленных федеральными за- конами. Поэтому местное самоуправление в Российской Федерации наде- ляется только такими полномочиями, которые население способно реали- зовать с небольшим успехом. Важным условием эффективности местного самоуправления является сочетание двух факторов: во-первых, объема полномочий в рамках установленных предметов ведения, материальных, финансовых, организационных ресурсов; во-вторых, возможностей насе- 515 ления по их реализации. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для достижения поставленной цели предоставляет населению также право принимать соответствующие муниципальные правовые акты. Самоконтроль в системе местного самоуправления реализуется не- посредственно населением через соответствующие формы непосредствен- ной демократии – голосование по отзыву депутатов, обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Кроме того, население вправе учреждать контрольные органы – непосредственно либо через своих представителей в органах местного самоуправления – счетные пала- ты, аудиторов. С учетом того, что основную часть полномочий населения по осуществлению местного самоуправления реализуют органы и долж- ностные лица муниципальных образований, в органах местного самоуправ- ления могут создаваться внутренние контрольные структурные подразде- ления. С учетом основных формальных, содержательных и сущностных ха- рактеристик местное самоуправление является формой народовластия, в рамках которой население городских, сельских и иных поселений на основе самоорганизации, саморегуляции и самоконтроля, обладая ре- альным правом и возможностью, принимает и реализует решения в собственных интересах. В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулировано офи- циальное определение понятия местного самоуправления в Российской Федерации. Под местным самоуправлением понимается «форма осуще- ствления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установ- ленных Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Рос- сийской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность ре- шение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов на- селения с учетом исторических и иных местных традиций». В приведенном официальном определении понятия местного само- управления отражены существенные признаки местного самоуправления в Российской Федерации. 516 Российская конституционная модель местного самоуправления, опре- деленная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основана на госу- дарственном покровительстве и контроле местного самоуправления, что свидетельствует о его государственной природе. Имея государственные начала (учреждение государством, правовое регулирование государством, установление пределов самоорганизации, саморегуляции, самоконтроля, государственный контроль и надзор), само- управленческая власть дополняет механизм народовластия с целью приближения органов управления государственными делами к населению, вовлечения населения в решение вопросов местного значения. При этом ни один вопрос местного значения не решается без участия государ- ства в какой-либо форме, прежде всего через нормативно-правовое уста- новление и регулирование самих вопросов местного значения. Правовую основу местного самоуправления в Российской Федера- ции составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права, между- народные договоры Российской Федерации, в частности, «Европейская Хартия местного самоуправления»; Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послед- нее (37-е) изменение в которой было внесено Федеральным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» за два дня до вступления 1 января 2009 года в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года; другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации; уставы муниципаль- ных образований, решения, принимаемые на местных референдумах и схо- дах граждан, и иные муниципальные правовые акты; Устав городского округа Самара, который принят 10 июля 2006 года. 517 § 2. Принципы и функции местного самоуправления Сущность местного самоуправления проявляется, прежде всего, в его принципах. Под принципами местного самоуправления понимаются осно- вополагающие начала, руководящие идеи, лежащие в основе его организа- ции и функционирования. Будучи закрепленными в законодательстве, принципы местного самоуправления приобретают правовой характер и за- щищаются государством. Содержание принципов определяется объективными потребностями в обеспечении стабильности общественных отношений, возникающих в про- цессе осуществления местного самоуправления. Вместе с тем принципы местного самоуправления, формулируемые законодателем, отражают субъ- ективные представления законодателя о смысле самоуправления. С учетом того, что местное самоуправление реализуется в пределах территории субъектов Российской Федерации, оно является разновидно- стью публичной власти, имеет определенное соотношение с государствен- ной властью, властью общественных объединений, следует выделить две группы принципов местного самоуправления. В целях обеспечения единообразных правовых рамок организации и функционирования местного самоуправления в России как федеративном государстве устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Такие принципы за- креплены в Конституции Российской Федерации (в ней на «принципи- альном» – сущностном – уровне закрепляется местное самоуправление), а также в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Само название закона («Об общих принципах…») предопределяет количество и содержание общих принципов местного самоуправления, то есть все нор- мы Федерального закона, содержащие правила организации местного самоуправления, являются общими принципами местного самоуправ- ления. Многие общие принципы местного самоуправления конкретизируют- ся в специальных нормативных правовых актах – федеральных зако- нах, законах субъектов Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах местного самоуправления. К подобного рода актам относятся, напри- мер, федеральные законы «О муниципальной службе в Российской Феде- 518 рации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образо- ваний», законы Самарской области «О местном референдуме в Самарской области», «О выборах депутатов представительного органа муниципально- го образования» и другие. Принципы местного самоуправления также развиваются в комплекс- ных нормативных правовых актах, регулирующих помимо местного самоуправления и другие общественные отношения. К ним относятсята- кие акты, как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный кодексы и ряд других федеральных нормативных правовых актов, Закон Самарской обла- сти «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприя- тия». Вместе с тем существует необходимость выделения группы основных принципов местного самоуправления, выражающих его главные сущ- ностные характеристики и обеспечивающих сохранение местного само- управления в качестве самостоятельной формы народовластия. I. К числу основных принципов местного самоуправления можно отнести следующие. 1. Самостоятельность местного самоуправления. Названный прин- цип закрепляется статей 12 и развивается в ряде положений главы VIII Конституции Российской Федерации. Гарантией самостоятельности местного самоуправления является его организационная обособленность от государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность местного самоуправления обеспечи- вается также наличием законом закрепленного перечня вопросов местного значения, собственного бюджета и собственных источников доходов – местные налоги, хозяйственная деятельность, право оспаривания в суде противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным зако- нам, федеральным законам, законам субъектов Федерации актов, ущемля- ющих права местного самоуправления, и др. 2. Особая организационно-правовая форма местного самоуправ- ления – муниципальное образование. Муниципальное образование – го- родское или сельское поселение, муниципальный район, городской 519 округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах границ которого население реализует самоуправленческие права. Муниципальное образование характеризуется совокупностью при- знаков, придающих поселению специальный статус самоуправляющегося. К числу таковых признаков относятся: определенный перечень вопросов местного значения, особые полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, наличие устава и официальных символов муниципального образования – флага, гимна, герба. 3. Многообразие организационных форм реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Субъектом местного самоуправления является население городского, сельского либо иного поселения, которое может быть весьма многочис- ленным, каковыми, например, являются крупные городские округа, муни- ципальные районы, включающие в себя городские и сельские поселения, а также межселенную территорию, то есть территория, находящаяся вне границ поселения. В таких условиях население непосредственно не может решать все во- просы местного значения, которые требуют определенной профессиональ- ной подготовки, оперативности. Поэтому Конституция РФ, федеральное законодательство предусматривают возможность использования граждана- ми индивидуально либо коллективно различных организационных форм реализации прав на местное самоуправление: местный референдум и муни- ципальные выборы как высшие формы проявления воли населения муни- ципального образования, голосование по отзыву выборных лиц, измене- нию границ муниципального образования, сходы, правотворческая иници- атива, территориальное общественное самоуправление, и другие; а также деятельность органов местного самоуправления (!). 4. Верховенство прав и свобод человека и гражданина. При орга- низации и осуществлении местного самоуправления все субъекты обще- ственных отношений обязаны исходить из конституционного положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ста- тья 2 Конституции РФ). Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Этим принци- пом оно должно руководствоваться при правовом регулировании местного самоуправления, формировании государственной политики в области со- 520 циальной защиты, которая тесно связана с удовлетворением потребностей и интересов человека по месту его жительства. 5. Государственное гарантирование местного самоуправления. К гарантиям местного самоуправления, в частности, относятся: − конституционное закрепление организационной обособленности органов местного самоуправления (не входят в систему органов государ- ственной власти); − структура органов местного самоуправления определяется населе- нием самостоятельно; − изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствую- щих территорий; − органы местного самоуправления самостоятельно управляют муни- ципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют мест- ный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; − органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; − право на судебную защиту; − право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре- зультате решений, принятых органами государственной власти; − запрет на ограничение прав местного самоуправления, установлен- ных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. 6. Законность в организации и осуществлении местного само- управления. Законность как конституционный принцип (статья 15 Конституции РФ) означает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Принцип законности предполагает также точное и неуклонно соблю- дение Конституции Российской Федерации, других законов в процессе правотворчества. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Россий- ской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Фе- дерации. Местное самоуправление наделено правом принимать собствен- ные муниципальные правовые акты, в том числе основной из них – устав муниципального образования. 521 Устав должен соответствовать требованиям законодательства, за соблюдением которого государство осуществляет контроль. Устав муни- ципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом «О государ- ственной регистрации уставов муниципальных образований». Государственный надзор за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляет Прокуратура Рос- сийской Федерации и ее соответствующих органов в субъектах Российской Федерации. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями (например, представительный ор- ган, счетные палаты, аудиторы, контрольные управления), осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправле- ния и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым ак- там представительного органа муниципального образования. 7. Гласность местного самоуправления. В целях контроля населе- ния за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного наблюдения за процессом принятия решений, опера- тивного реагирования на принимаемые решения оно должно получать необходимую информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны обеспе- чить в соответствии с законодательством доступ граждан на заседания представительных органов, администрации, других коллегиальных орга- нов. В установленном порядке решения органов и должностных лиц местного самоуправления должны опубликовываться, гражданам по их требованию должны выдаваться копии документов. 8. Ответственность органов и должностных лиц местного само- управления перед населением, государством, физическими и юридиче- скими лицами. Одной из гарантий права населения на осуществление местного самоуправления является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за результа- ты своей деятельности. Содержание ответственности определяется в главе 10 Федерального закона «Об общих принципах…». 522 Субъектами ответственности являются: − депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, вы- борные должностные лица местного самоуправления; − органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, в том числе представительный орган муниципального об- разования, глава муниципального образования и глава местной админи- страции. Формами ответственности соответствующих субъектов являются: − отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправле- ния, выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования; − уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско- правовая ответственность органов местного самоуправления (кроме уго- ловной) и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных зако- нов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Россий- ской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае не- надлежащего осуществления указанными органами и должностными лица- ми переданных им отдельных государственных полномочий; указанные формы применяются в случае ответственности органов местного само- управления и должностных лиц местного самоуправления перед физиче- скими и юридическими лицами; − роспуск представительного органа муниципального образования в случаях, предусмотренных статьей 73 Федерального закона «Об общих принципах...»; − отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: совершения указанным должностным лицом местного самоуправ- ления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нор- мативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гра- жданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Фе- дерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороно- способности, единству правового и экономического пространства Россий- ской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюд- 523 жета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пре- делах своих полномочий мер по исполнению решения суда, а также иных случаях, предусмотренных статьей 74 Федерального закона «Об основных гарантиях...»; − временное осуществление федеральными органами государ- ственной власти и органами государственной власти субъектов феде- рации) отдельных полномочий органов местного самоуправления, в предусмотренных федеральным законом случаях (статья 75); − отмена решений, принятых путем прямого волеизъявления гра- ждан, решений и действий и обязание совершить определенные дей- ствия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления судом; − возложение судомна органы местного самоуправления и долж- ностных лиц местного самоуправления обязанности совершить опреде- ленные действия. II. Под функциями местного самоуправления понимаются основ- ные направления деятельности населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Функции местного самоуправления реализуются различными субъек- тами – населением в целом (местный референдум, муниципальные выбо- ры), группой граждан (правотворческая инициатива), отдельными гражда- нами (обращения), органами и должностными лицами местного само- управления. Главной целью местного самоуправления является решение населени- ем вопросов местного значения в интересах населения городских, сельских поселений и на других территориях. Достижение этой цели осуществляет- ся в рамках следующих функций местного самоуправления. 1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Для этого необходимо создавать условия по участию граждан в местных референдумах, муниципальных выборах, вовлекать граждан в ра- боту органов местного самоуправления в качестве муниципальных служа- щих, обеспечивать работу с обращениями граждан и т.д. 2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Целью местного самоуправления является удовлетворение потребностей и интересов населения в различных 524 материальных и нематериальных благах, услугах. Однако достижение этой цели невозможно без материальных и финансовых ресурсов, которые включают в себя объекты коммунально-бытового, производственного на- значения, собственные бюджетные средства, иные финансовые ресурсы – кредиты, дотации, субсидии, субвенции. 3. Обеспечение комплексного социально-экономического разви- тия территории муниципального образования в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. В пределах территории городских и сельских поселений население не только прожива- ет, но и работает, получает образование, пользуется услугами учреждений здравоохранения, культуры и т.д. В целях гармоничного развития челове- ка, удовлетворения его жизненных потребностей местное самоуправление должно предпринимать меры для создания собственной социаль- но-культурной, коммунально-бытовой инфраструктуры, необходимого ко- личества рабочих мест, как непосредственно на муниципальных предприя- тиях и в учреждениях, так и путем стимулирования создания частных предприятий, поощрения индивидуальной предпринимательской деятель- ности. 4. Охрана общественного порядка. Условием нормального функцио- нирования любого сообщества является соблюдение общественного поряд- ка. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления осуще- ствляют охрану общественного порядка(статья 132). Федеральный закон «Об общих принципах…» в перечне вопросов местного значения поселе- ний не указывает охрану общественного порядка, закрепляя за ним участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и создание условий для деятельности добровольных формирова- ний населения по охране общественного порядка. 5. Представительство и защита интересов и прав местного само- управления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными за- конами. Важность данной функции определяется тем обстоятельством, что в системе публично-властных отношений с участием государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений (прежде всего, политических партий) население как субъект прав местного самоуправления оказывается наиболее уязвимым с точки зрения самостоя- 525 тельности и независимости в реализации этих прав. В частности, это про- является при формировании региональных программ, затрагивающих ин- тересы муниципальных образований, при распределении дотаций, получе- нии субсидий, субвенций и иных средств, предусмотренных законодатель- ством в соответствующих случаях. Для защиты прав и интересов местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления наделяются правами предста- вительства в судах, других органах государственной власти. Для этой цели может использоваться право законодательной инициативы представитель- ного органа муниципального образования в законодательном (представи- тельном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. § 3. Система местного самоуправления Под системой местного самоуправления понимается логическая взаи- мосвязь, последовательность структурных элементов – форм территори- альной организации, организационно-правовых форм местного самоуправ- ления, определяемых и функционирующих в порке, установленном норма- ми права. В систему местного самоуправления Российской Федерации включаются: территориальная организация местного самоуправления; органы местного самоуправления и должностные лица местного само- управления; формы непосредственного осуществления населением местного само- управления и участие населения в осуществлении местного самоуправления. I. Территориальная организация местного самоуправления. – Статья 131 Конституции Российской Федерации определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных традиций. Конкретизируется соответствующее конституционное по- ложение, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за- крепляет, что местное самоуправление устанавливается на всей терри- тории Российской Федерации: 526 в городских поселениях, в состав территории которых могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным пла- ном городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальны- ми образованиями; в сельских поселениях, в состав территории которых могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численно- стью населения более 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения – более 3000 человек и (или) несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, дере- вень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов) с численностью населения менее 1000 человек каждый (исключение из об- щего правила предусмотрены частями 7, 8 и 9 статьи 11 Федерального за- кона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Административным центром сельского поселения является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соответствии с Федеральным законом находится представительный ор- ган муниципального образования; в муниципальных районах, на территории которых находится несколько поселений (!) или поселений и межселенных территорий, то есть территорий, находящихся вне границ поселений, объединенных об- щей территорией. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенных в границах муниципального района; в городских округах, которые представляют собой городское посе- ление, не входящее в состав муниципального района; и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых решение вопросов местного значения, вопросов межселенческого характера, а в муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях горо- дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга также и вопро- сов государственного значения, переданных органам местного само- управления федеральными законами и законами субъектов Российской Фе- 527 дерации, осуществляется населением непосредственно и (или) через по- средство выборных или иных органов местного самоуправления. Следовательно, основной территориальной организационно-правовой формой местного самоуправления в Российской Федерации является му- ниципальное образование, которым, в соответствии со статьей 2 Феде- рального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является – го- родское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район, вну- тригородская территория города федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга. При этом, обязательными структурными элементами каждого муни- ципального образования должно быть наличие у него, во-первых, админи- стративного центра и, во-вторых, представительного органа муниципаль- ного образования, который располагается в административном центре му- ниципального образования. Наделение муниципального образования статусом городского, сель- ского поселения, муниципального района, городского округа, внутриго- родской территории города федерального значения осуществляется зако- нами субъектов Российской Федерации. Границы территорий муници- пальных образований устанавливаются и изменяются также законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, преду- смотренными статьями 11-13 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации». Что характерно для территориальной организации местного само- управления в Самарской области? Мы уже отмечали, что территория Самарской области делится на го- рода и районы. Соответственно административно-территориальному устройству Самарской области образуются на ее территории муниципаль- ные образования: городские округа (их 10 по количеству городов об- ластного значения) и муниципальные районы (их 27 по количеству сель- ских районов). Границы муниципальных образований утверждаются в виде картографического описания территории каждого отдельного муниципаль- ного образования Законом Самарской области. Городским округом в Самарской области является каждый город об- ластного значения, но с входящими в состав его территориальной органи- 528 зации граничащие с ним другие населенные пункты. Так, в городской округ Самара включены – город Самара, а также поселок Козелки и село Ясная Поляна. Свои особенности имеют и строение других городских округов Самарской области: городской округ Тольятти, городской округ Похвистневский и др. В пределах муниципальных районов Самарской области образованы 304 поселения, в том числе 12 городских поселений и 292 сельских посе- лений. При этом, в каждом муниципальном районе количество поселений и их виды различны. Так, в муниципальном районе Алексеевский всего пять сельских поселений, а в муниципальном районе Ставропольский – 24 поселения, в том числе 6 городских поселений и 18 сельских поселений. В каждом городском или сельском поселении имеется свой административ- ный центр в виде поселка городского типа или крупного сельского насе- ленного пункта, на территории которого находится представительный (вы- борный) орган муниципального образования (центр муниципального райо- на Ставропольский расположен на территории Центрального района горо- да Тольятти). Поселение (собирательный термин) – представляет собой низовое звено муниципального образования. Городским поселением (самостоя- тельным муниципальным образованием) в Самарской области могут быть один поселок городского типа (поселок Суходол), либо поселок городско- го типа с прилегающими к нему населенными пунктами (поселок Серно- водск и прилегающие к нему два других населенных пункта). Аналогично формируется сельское поселение: в состав сельского поселения может быть включено одно село (муниципальное образование) или одно село с прилегающими к нему несколькими сельскими населенными пунктами, ко- торых может быть и 2, и 5 и более (сел, деревень, поселков, степных хуто- ров, кордонов и других населенных пунктов). II. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. – В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В то же время в главе 6 «Ор- ганы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ- ления» Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установ- лено, что структуру органов местного самоуправления составляют: 529 представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) му- ниципального образования; контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправле- ния, предусмотренные уставом муниципального образования. Важным условием получения статуса органа и выборного долж- ностного лица является обладание собственными полномочиями по ре- шению вопросов местного значения. Муниципальные образования используют возможность учреждения собственных органов местного самоуправления. Так, в Уставе городского округа Самара помимо предусмотренных Федеральным законом, учрежда- ются в качестве иных самостоятельных органов Департамент управления имуществом городского округа Самара и Департамент строительства и ар- хитектуры городского округа Самара (статья 22 Устава). Наличие в структуре органов местного самоуправления представи- тельного органа муниципального образования, главы муниципального об- разования, местной администрации (исполнительно-распорядительного ор- гана муниципального образования) является обязательным, за исключени- ем случаев, предусмотренных Федеральным законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-рас- порядительного органа, возглавляемого главой муниципального образова- ния, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В соответствии с федеральным законом население наделяется само- стоятельными полномочиями по определению в уставе муниципального образования порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов. Избирательная комиссия муниципального образования является муни- ципальным органом соответствующего образования, однако не входит в структуру органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с федеральным избирательным законодательством избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные (районные городские и 530 другие) комиссии, участковые комиссии являются частью общей системы государственных избирательных органов 1 Представительный орган муниципального образования является не только обязательным, но и наделяется исключительной компетенцией. Так, в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных Федеральным за- коном от 7 мая 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»», в исклю- чительной компетенции представительного органа муниципального об- разования, в частности, находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изме- нений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; контроль за исполнением органами местного самоуправления и долж- ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению во- просов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Иные полномочия представительных органов муниципального об- разования определяются федеральными законами. Так, в частности, уже названным Федеральным законом от 7 мая 2009 года закреплено положе- ние о том, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о результатах решения вопросов, поставленных представительным органом муниципаль- ного образования. 1 Ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и пра- ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законода- тельства. – 2002. – № 24. – Ст. 2253. 531 В тоже время, согласно статье 23 Устава городского округа Сама- ра, в компетенцию Думы городского округа Самара также включены: − утверждение по представлению Главы городского округа Самара структуры Администрации городского округа Самара; − принятие по представлению Главы городского округа Самара ре- шения об учреждении органов Администрации городского округа Самара, являющихся юридическими лицами, и утверждение положений о них; − принятие решения об учреждении межмуниципальных хозяйствен- ных обществ; − принятие решений о создании автономных некоммерческих орга- низаций и фондов; − иные полномочия, установленные в Уставе, а также иные вопросы, отнесенные к компетенции представительных органов местного само- управления федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Уставом (Основным Законом) Самарской области и законами Самар- ской области. Но не все полномочия в данном случае являются исключи- тельными. |