учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
ГЛАВА XVIII. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Становление института президентства в Российской Федерации I. К пониманию проблемы института президентства. Возникнове- ние тех или иных систем правления в различных странах обусловлено мно- гими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, состояние различных политиче- ских сил в период разработки и принятия конституции государства. Большую роль в выборе системы правления может оказывать субъектив- ный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значи- тельной степени и выстраивается вся конструкция государственной власти и управления. 345 Со времени, когда разделение властей еще только начинало возни- кать, глава государства сохранил за собой исполнительную власть. Та- кое решение нашло отражение в разделе I статьи 2 Конституции США 1787 г., в которой сказано: «Исполнительная власть осуществляется Прези- дентом...». Президент США является одновременно и главой государ- ства, и главой правительства. Главный признак данной формы правления: Президент избирается вы- борщиками; президент не обладает правом роспуска Конгресса; правитель- ство как высший коллегиальный орган исполнительной власти отсутству- ет; президент, как глава исполнительной власти руководит огромным ис- полнительным аппаратом; назначает с «совета и согласия Сената» всех должностных лиц США, должности которых предусмотрены Конституци- ей США и законом, определяет их полномочия, но они не несет ответ- ственности перед Конгрессом за проводимую политику. С тех пор эта система стала своего рода образцом («моделью») прези- дентской республиканской формы правления и в науке получила наимено- вание «президентская республика». В 1958 году генералом Ш. де Голлем (Франция) была инициирована другая республиканская форма правления, сочетавшая в себе признаки и президентской, и парламентской республики, которая получила наимено- вание полупрезидентской, или смешанной, формы правления (иногда ее называют еще французской, а сейчас еще и парламентско-президент- ской). Характер этой республики определяется тем, что глава государства (президент) избирается гражданами помимо парламента, а премьер-ми- нистр назначается президентом без согласия высшего представительного органа государственной власти (признаки президентской республики); в то же время правительство несет ответственность перед нижней палатой пар- ламента (парламентская форма правления); с формальной точки зрения, президент не может отозвать премьер-министра. Не только американская, но и французская форма правления исполь- зуется многими современными государствами. При этом применение той или иной модели президентской республики в каждом государстве имеет свои многочисленные особенности, которые, по сути дела, не соответству- ют первоначальным характеристикам как самой президентской (амери- канской), таи и полупрезидентской (французской) конструкции власти. В 346 разных странах различен характер взаимоотношений президента с парла- ментом и правительством. Но, так или иначе, и в том, и в другом случае глава государства тяготел и тяготеет в настоящее время именно к испол- нительной власти. II. Становление института президентства в Российской Федера- ции. В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. Статус Президента РСФСР определялся Законом РСФСР «О Президенте РСФСР», который был принят Верховным Советом РСФСР 24 апреля 1991 г. В статье 1 Закона РСФСР было установлено, что Президент РСФСР является высшим должностным лицом РСФСР и главой испол- нительной власти в РСФСР. Президент РСФСР избирался гражданами РСФСР на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосо- вании. Порядок выборов определялся Законом РСФСР от 15 мая 1991 г. «О выборах Президента РСФСР» 1 . Одновременно с Президентом РСФСР из- бирался и вице-президент, кандидатуру которого предлагал Президент РСФСР. Как Президент РСФСР, так и вице-президент избирались сроком на пять лет. Первые выборы Президента РСФСР состоялись 12 июня 1991 г. Учреждение поста Президента РСФСР было обусловлено рядом объективных факторов к которымследует отнести: резкое ослабление исполнительной власти, серьезные недостатки в механизме разделения властей, реализации законов и иных нормативных правовых актов, что с особой силой проявилось в период так называемой перестройки. Одно- сторонний акцент на процессы демократизации и ослабление в связи с этим внимания к вопросам дисциплины, законности и правопорядка при- вели к той грани, за которой начиналась потеря управляемости страной. Укрепление организационной основы исполнительной власти за счет вве- дения в систему ее высших органов государственной власти народом из- бранного президента давало возможность на основе принципа разделения властей нивелировать эти недостатки в деятельности представительных органов, придать государственному механизму мобильность, оператив- ность в принятии управленческих решений. Особая для России ценность 1 Тексты Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» и «О выборах Президента РСФСР». См.: Сборник законодательных актов, принятых третьей сессией Верховного Совета РСФСР. (19 апреля – 17 мая 1991 г.). Изд. Верховного Совета РСФСР. – 1991. – С. 5-46. 347 вводимого института президентства состояла в том, что при разделении властей президент стал выполнять важные функции координатора в госу- дарственном механизме. Общая характеристика особенностей института президентства в Рос- сии закономерно выводит нас на вопрос о том, насколько «сильна» была учреждаемая президентская власть. Не рассматривая в данном случае во- прос о функциях и компетенции Президента РСФСР, можно утверждать, что уже с момента учреждения поста Президента в РСФСР законодатель сориентировался на модель «сильного» главы государства. Такой вы- вод основывается на том, что Президент РСФСР имел рычаги воздей- ствия на все три ветви власти: законодательную, исполнительную и судеб- ную. Подобного рода влияние на деятельность этих государственных орга- нов позволяло Президенту РСФСР осуществлять координаторские функ- ции, а также обеспечивать единство государственной власти на всей терри- тории РСФСР. О «силе» президентской власти свидетельствует и то обсто- ятельство, что в руках главы государства находились многие полномочия, связанные с подбором кадров на высшие должности в государственных ор- ганах; возложением на него обязанности Верховного Главнокомандующе- го Вооруженными Силами РСФСР; наличием серьезных полномочий в об- ласти внешнеполитической деятельности, а также возможности Президен- та РСФСР оперативно реагировать на возникающие чрезвычайные ситуа- ции. § 2. Президент Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации При определении места Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации необходимо учи- тывать то, что: во-первых, Президент Российской Федерации – глава государства; во-вторых, Президенту Российской Федерации принадлежат специ- фические функции, которые он реализует с помощью особого содержания государственно-властных полномочий; в-третьих, для Президента Российской Федерации характерна специ- фическая форма ответственности. 348 I. Президент Российской Федерации – глава государства. Дальней- шее развитие и совершенствование правового статуса Президента Россий- ской Федерации нашло свое отражение в Конституции Российской Феде- рации 1993 года. Так, в ч. 1 статьи 80 Конституции Российской Федера- ции Президент Российской Федерации назван главой государства. Что характерно для понятия «глава государства»? В статье 11 Конституции Российской Федерации установлено, что го- сударственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. В то же время статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет поло- жение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуще- ствляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную: органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Из содержащихся в статьях 10 и 11 Конституции Российской Федера- ции положений следует, что: во-первых, Президент Российской Федерации, являясь одним из по- стоянно действующих органов государственной власти, не входит ни в одну из трех ветвей власти, чем и определяется одна из наиболее зна- чимых особенностей правового положения Президента Российской Федерации; во-вторых, конституционное положение о том, что Президент Рос- сийской Федерации – один из органов государственной власти, убедитель- но подтверждает, что именно государственное властвование является следующим системным качеством статуса Президента Российской Фе- дерации как главы государства. Иначе говоря, во властвовании прояв- ляется ведущая роль Президента Российской Федерации и как органа госу- дарственной власти, не входящего ни в одну из трех ветвей власти, и его особое положение как главы государства, то есть, как органа государ- ственной власти, с помощью которого формируется и обеспечивается упорядоченность деятельности, устойчивость, стабильность всех институтов государства и общества; в-третьих, следующая определяющая особенность статуса важней- шего государственно-правового института в государстве, состоит в том, что осуществление государственной власти в единоначальном испол- 349 нении выступает как верховное государственное руководство самого народа, избравшего президента в качестве главы государства. Тем са- мым властные функции и полномочия главы государства напрямую обес- печиваются волей народа; в-четвертых, особенность правового положения Президента Россий- ской Федерация в системе органов государственной власти Российское Фе- дерации характеризуется и тем, что основной и определяющей формой реализации принадлежащих ему функций и полномочий является не только и не столько деятельность по исполнению федеральных законов (это его конституционная, а не функциональная, обязанность, как и обязан- ность всех других органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления), а принадлежащая исключительно Президенту Российской Федерации ини- циативно-распорядительная государственная властная деятельность, подтверждающая положение Президента Российской Федерации в каче- стве Главы государства. Подтверждение особенностей правового положения Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти Рос- сийской Федерации получают свое нормативное правовое подтверждение в следующих формах: в соответствии с пункта «е» статьи 84 Конституции Российской Феде- рации Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Со- бранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, и об основных направлениях внутренней и внешней политики го- сударства; в соответствии с пункта «г» статьи 84 и пункта 1 статьи 104 Конститу- ции Российской Федерации Президенту Российской Федерации принадле- жит право законодательной инициативы в Государственной Думе Феде- рального Собрания Российской Федерации. Порядок осуществления Пре- зидентом Российской Федерации права законодательной инициативы реа- лизуется в соответствии с требованиями статьи Конституции Российской Федерации, а также которые установлены в «Положении о порядке взаимо- действия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Со- брания Российской Федерации в законодательном процессе», которое утверждено Указом Президента Российской Федерации от 7 ноября 2005 года; 350 в непосредственном руководстве работой Правительства Россий- ской Федерации (п. «б» статьи 83 Конституции Российской Федерации); в то же время по Конституции Российской Федерации Президент Россий- ской Федерации не является главой исполнительной власти, он не несет прямой ответственности за политику и действия исполнительной власти. Президентская и исполнительная власти отделяются; путем издания многочисленных указов как в порядке выполнения предписаний федеральных законов (назначение референдума, назначение выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и др.), так и по собственной инициативе в порядке реализа- ции принадлежащих ему полномочий (п.п. «а», «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации). Положение Президента Российской Федерации в системе разделения властей и в системе органов государственной власти обеспечивается на- личием у него особых государственно-властных функций и обусловлен- ных ими предметов ведения и полномочий, определяющих характер взаи- модействия с другими органами государственной власти, а также направ- ленность и содержание его инициативно-распорядительной деятельности.. II. Функции Президента Российской Федерации. Под функциями («функция» – от лат. «function» – «исполнение, совершение») понимается в данном случае такое внешнее проявление государственно-правовых свойств Президента Российской Федерации, которое отражает качествен- ную его определенность, во-первых, как органа государственной власти и, во-вторых, обособленность той части общественных отношений (предме- тов ведения), в пределах которых он (Президент), осуществляя государ- ственное властвование, взаимодействует с другими федеральными органа- ми государственной власти. Государственно-властные полномочия Президента Российской Федерации направлены на реализацию установленных в статье 80 Конституции Российской Федерации следующих функций: Первая из основных функций Президента Российской Федерации направлена на определение его роли в качестве гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. По своему характеру эта функция весьма многогранна, и ее содержание можно свести к следующим главным направлениям; 351 1) вся деятельность Президента должна строго соответствовать Конституции Российском Федерации и должна быть направлена на обес- печение прав и свобод человека и гражданина. Устойчивость конституци- онного строя и реальность прав и свобод человека и гражданина в решаю- щей степени зависят от баланса и гармонии деятельности главы государ- ства с законодательной, исполнительной, судебной властями; 2) Президент Российской Федерации призван обеспечивать положе- ние, при котором все органы государства выполняли бы свои конституци- онные обязанности и не выходили за пределы законом установленной для них компетенции; 3) являясь гарантом Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации обязан принимать меры к строгому соблюдению Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации в случае, когда нарушаются права и свободы тех или иных национальных, конфессиональных, социальных групп населения Российской Федерации; 4) функция гаранта Конституции Российской Федерации предполагает широкое право Президента Российской Федерации действовать по свое- му усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции Рос- сийской Федерации и федеральных законов, восполняя пробелы в право- вой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией Российской Фе- дерации жизненные ситуации. 5) как гарант прав и свобод граждан, Президент Российской Федера- ции обязан разрабатывать и предлагать законы, а в случае их отсут- ствия и впредь до принятия федеральных законов принимать указы в за- щиту прав и свобод отдельных категорий граждан (пенсионеров, военно- служащих и др.), по борьбе с организованной преступностью и т.д. Вторая функция Президента Российской Федерации – охрана суве- ренитета Российской Федерации, ее независимости и государственной це- лостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодей- ствия органов государственной власти. Внешний аспект данной функции состоит в том, что только сам Пре- зидент Российской Федерации должен определить состояние нарушения или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной це- лостности и предпринять действия, предусмотренные Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении», в 352 п.2 статьи 3 которого установлено, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права «...агрессией против Рос- сийской Федерации признается применение вооруженной силы иностран- ным государством (группой государств) против суверенитета, политиче- ской независимости и территориальной целостности Российской Федера- ции или каким-либо иным образом, не совместимым с Уставом ООН». В этом случае военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Российской Феде- рации, который незамедлительно сообщает о введении военного положе- ния Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Внутри страны деятельность Президента Российской Федерации направлена на преодоление возникающих противоречий во взаимоотноше- ниях между субъектами Российской Федерации, на сохранение единого правового пространства, четкого разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъек- тов Российской Федерации, соблюдения ими федеральных законов. Для решения возникающих проблем Президент Российской Федерации вправе принимать соответствующие указы, а также использовать согласитель- ные процедуры. Третья конституционная функция Президента Российской Федера- ции предоставляет ему право определять основные направления вну- тренней и внешней политики государства, оговаривая при этом, что эта функция осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Феде- рации и федеральными законами. Реализация данной функции находит свое проявление в ежегодных обращениях к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стра- не, об основных направлениях внутренней и внешней политики государ- ства. Федеральные органы государственной власти в соответствии с выска- занными Президентом Российской Федерации пожеланиями принимают конкретные меры, определяют пути и средства для их проведения в жизнь. Тем самым характер данной функции ставит Президента Российской Феде- рации в некое исключительное положение по отношению ко всем другим федеральным органам государственной власти. Представительская функция (это уже четвертая конституционная функция) Президента Российской Федерации осуществляется им едино- 353 лично. В данном случае Президент Российской Федерации вправе направ- лять своих полномочных представителей в федеральные округа или в субъекты Российской Федерации, что и является его правом представи- тельства внутри страны. Выступая в сфере международных отношений, Президент Российской Федерации ведет переговоры с главами других государств; подписывает от имени Российской Федерации международные договоры; назначает послов и полномочных представителей в другие государства и международные ор- ганизации. В соответствии с международным правом Президент Россий- ской Федерации пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Подтверждая особый статус Президента Российской Федерации как главы государства, следует также отметить, что, как и в других государ- ствах, Президент Российской Федерации выступает как своеобразный символ государства. Он обладает неприкосновенностью. В статус Пре- зидента Российской Федерации входит его право на штандарт (специаль- ный президентский флаг), оригинал которого находится в его служебном помещении, а дубликат поднимается над резиденцией Президента Россий- ской Федерации как в столице Российской Федерации, так и над другими резиденциями Президента Российской Федерации во время его пребыва- ния в них. Символом Президентской власти является также Знак Прези- дента Российской Федерации 1 3. Ответственность Президента Российской Федерации. Президент, в принципе, как мы уже отметили, не ответственен за свою деятельность, но его неответственность имеет границы. Конституции многих государств устанавливают ответственность президентов за строго определенные виды правонарушений. В части 2 статьи 93 Конституции Российской Федерации предусмот- рен единственный случай возможного принудительного отстранения Пре- зидента Российской Федерации от должности – отрешение от должности. Основаниями отрешения Президента Российской Федерации от должности 1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 1994 г. «О штандар- те (флаге) Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1994. – № 8. – Ст. 587; Указ Президента Российской Федерации от 27 июля 1999 г. «Об утверждении описания сим- вола президентской власти – Знака Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 31. – Ст. 3993, а также изменения в назначенные акты Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2000 г. // Российская газета. 7 мая 2000 г. 354 являются обвинение Президента Российской Федерации в государствен- ной измене или в совершении им тяжкого преступления, то есть в данном случае речь идет не о политической, а о юридической парламентской от- ветственности Президента Российской Федерации. В соответствии со ста- тьей 93 Конституции Российской Федерации конституционная санкция заключается лишь в смещении (отрешении) с должности, что влечет утрату иммунитета и открывает путь для дальнейшего судебного пре- следования в обычном порядке 1 Начало процедуры отрешения Президента Российской Федерации от должности связано с выполнением двух условий. Прежде всего, обвинение Государственной Думой Президента Рос- сийской Федерации в государственной измене или совершении им иного тяжкого преступления должно быть подтверждено: 1) заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления; 2) заключения Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Сама процедура отрешения от должности Президента Российской Фе- дерации определена статьей 93 Конституции Российской Федерации и де- тализируется в главе 22 (статьи 176-180) Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который был при- нят 23 января 1998 г. с последующими изменения, а также соответствую- щими статьями Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Эта процедура состоит из двух стадий: во-первых, Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов (то есть 300 депутатов) принимает решение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации. При этом инициати- ва должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государ- ственной Думы (то есть не менее чем 150 депутатами), и должно быть вы- несено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой большинством голосов (то есть 226 голосов); во-вторых, решение об отрешении Президента Российской Федера- ции от должности выносит уже другая палата, то есть Совет Федерации 1 См.: Якубов А.Е. Отрешение Президента от должности и уголовное право / А.Е. Якубов. – Вестник МГУ. Серия II. Право. – 1995. – № 5. – С. 51. 355 Федерального Собрания Российской Федерации двумя третями голосов от общего числа членов палаты (то есть не менее чем 132 голосами) не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Ду- мой обвинения против Президента Российской Федерации. Если в указан- ный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента Российской Федерации считается отмененным. Отрешение Президента от должности является основанием для пре- кращения им выполнения своих обязанностей в качестве Президента Рос- сийской Федерации. Бывший Президент Российской Федерации теряет конституционную неприкосновенность и может быть привлечен к уголов- ной ответственности как обычный гражданин. С момента прекращения полномочий Президента Российской Федера- ции по указанным основаниям и до избрания очередного главы государ- ства соответствующие государственные функции исполняет Председатель Правительства Российской Федерации (ч. 3 статьи 92 Конституции Россий- ской Федерации). В этой же статье установлено, что исполняющий обязан- ности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Го- сударственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложе- ния о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации. Выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения пол- номочий Президента Российской Федерации. Таким образом, в наиболее общем виде, глава государства – это должностное лицо и в то же время орган государственной власти, за- нимающий верховное положение в системе органов государственной власти Российской Федерации, деятельность которого направлена на реализацию только ему присущих функций в особых формах властво- вания и обусловлена особой формой государственно-правовой ответ- ственности. Можно сказать и так, |