учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
ГЛАВА XVII. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Выборы в системе государственной власти: понятие, принципы, уровни и виды выборов в Российской Федерации В политической жизни современных государств, в том числе и в Рос- сийской Федерации, значительная роль принадлежит таким политико-пра- вовым институтам, как выборы, избирательное право, избирательная система, избирательный процесс. Эти понятия тесно связаны между со- бой, но каждое из них имеет свое самостоятельное значение, играющее значительную роль в ходе организации и проведения выборов. Что такое выборы? В государственном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования представительного государ- ственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования избирателей или управомо- ченных лиц при условии, что на каждый представляемый таким об- разом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата. Данное определение позволяет отличить выборы от дру- гих процедур формирования государственных органов. В пункте 9 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- рендуме граждан Российской Федерации» выборы определены как «фор- ма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конститу- циями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муници- пальных образований в целях формирования органа государственной вла- сти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями долж- ностного лица». Для того чтобы выборы были подлинными (этот термин использует- ся во Всеобщей декларации прав человека и в Международном Пакте о гражданских и политических правах), надлежащим образом выполняющи- ми свое социальное предназначение, они должны проводиться на основе принципов, которые отвечают обязательным требованиям международно- го права и признаваемых Российской Федерацией международных стан- дартов. 313 К таким принципам выборов следует отнести: во-первых, обязательность выборов. Обязательность выборов пред- полагает, что компетентные государственные органы должны: а) регла- ментировать время деятельности институтов публичной власти. Общий правовой режим обязательности проведения всех выборов установлен в статье 9 Федерального закона от 12 июня 2002 года; б) обеспечивать их воспроизводство (переизбрание, ротацию) на регулярной основе в законом определенные сроки через избирательный процесс. При этом главный ак- цент сделан на условия и процедуру назначения выборов. В связи с этим в статье 10 Федерального закона установлено, что выборы органов или де- путатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Во-вторых, периодичность выборов. Периодичность выборов опре- деляется сроком полномочий выборных органов, она позволяет избира- телям регулярно обновлять состав выборных органов. Продолжительность срока полномочий выборного органа имеет важ- ное значение, и определяется он в ч. 1 статьи 8 Федерального закона, где сказано, что срок, на который избираются федеральные органы государ- ственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Фе- дерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. В-третьих, свобода выборов. Принцип свободы выборов предполага- ет добровольность участия гражданина в избирательном процессе и, как следствие, недопустимость любых форм воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъ- явление (п. 3 статьи 3 Федерального закона). При свободных выборах должны быть, в частности, обеспечены: а) избрание хотя бы одной из палат законодательного органа путем свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов; б) для граждан и их объединений обязательна свобода собраний, мне- ний, слова, информации; в) возможность исключения при голосовании подкупа или других противозаконных действий, создания условий для безопасности и це- лостности избирательного процесса; 314 г) тайна голосования. Это означает, что ни один избиратель не может быть принужден судом или каким-либо иным путем объявить, как он голо- совал или как он намерен голосовать. Принцип свободных выборов иногда связан с юридически фиксиро- ванной квотой участия избирателей в выборах, которая является необхо- димой формой признания права выборных органов государственной вла- сти осуществлять свои функции власти в пределах и сроки, установлен- ные законами. Законом минимальный процент явки избирателей может быть повышен, понижен или вовсе отменен. В-четвертых, открытость и гласность выборов. Федеральное изби- рательное законодательство содержит ряд норм, обеспечивающих реализа- цию этого принципа в деятельности избирательных комиссий на всех ста- диях избирательного процесса, а также открытость и гласность избира- тельных кампаний для всех участников избирательного процесса. Так, в пункте 5 статьи 3 Федерального закона установлено, что деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определения результатов выбо- ров, референдума осуществляется открыто и гласно. Гласность, в частно- сти, обеспечивается введением в избирательный процесс института наблю- дателей, которые уполномочены осуществлять наблюдение за проведени- ем голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в пе- риод проведения голосования. В-пятых, альтернативность выборов. Принцип альтернативности со- ставляет исходную предпосылку организации и проведения демократиче- ского конкурентного избирательного процесса. Открытая юридическая фор- мула данного процесса изложена в пункте 33 статьи 38 Федерального зако- на, в которой установлено, что если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных канди- датов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему или если в едином избирательном округе будет зарегистриро- ван только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного за- регистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком из- бирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов, списка канди- датов и осуществления последующих избирательных действий. 315 Уровни и виды выборов. В Российской Федерации выборы прово- дятся на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации (региональные выборы) и муниципальные выборы (выборы в муниципаль- ных образованиях). Федеральные выборы – это выборы Президента Российской Федера- ции, выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Региональные выборы – это выборы в законодательный (представи- тельный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должност- ных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямо- го избирательного права при тайном голосовании. В избирательном законодательстве Российской Федерации юридиче- ски оформлены следующие основные виды выборов: очередные выборы; досрочные выборы; выборы в порядке ротации части депутатов либо депу- татов одной из палат представительного органа государственной власти в отдельных субъектах Российской Федерации; выборы вместо выбывшего депутата (дополнительные выборы); повторные выборы в случаях, преду- смотренных законодательством о выборах. Завершая рассмотрение этого вопроса, следует еще раз подчеркнуть, что властвование от имени народа носит политический характер. Оно (властвование) вручается особой категории лиц – депутатам и соответ- ствующим должностным лицам. Следовательно, акт выборов в юридиче- ском смысле есть вручение народом своим представителям права на осуществление суверенной государственной власти, принадлежащей народу как источнику и носителю этой суверенной государственной вла- сти. Именно поэтому выборы статей 3 Конституции Российской Федера- ции отнесены, наряду с референдумом, к основам конституционного строя в качестве высшего и непосредственного выражения власти народа. 316 § 2. Избирательное право и избирательная система в Российской Федерации Понятие и виды избирательного права. Широкий круг обществен- ных отношений, возникающих в связи с выборами представительных орга- нов, иных государственных органов и органов местного самоуправления, нуждается в урегулировании со стороны государства. Эти отношения од- нородны по своему внутреннему содержанию и потому регулируются определенной группой государственно-правовых норм, которые в своей совокупности составляют избирательное право. Однако само понятие «избирательное право» распадается на два самостоятельных понятия – из- бирательное право в объективном смысле и избирательное право в субъективном смысле. Избирательное право в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют порядок организа- ции и проведения выборов в представительные и иные выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также и по- рядок проведения референдума. Содержание избирательного права в объективном смысле представляет собой облеченные государством в форму правовых норм правила, принципы и гарантии, регламентирующие порядок осуществления избирательных действий и принятия компетент- ными органами решений по подведению итогов выборов. Такой правовой формой является соответствующие федеральные законы о выборах. Избирательное право в субъективном смысле – это гарантирован- ное государством право граждан участвовать в выборах. Различают активное и пассивное избирательное право. Активное избирательное право – право граждан обладать, при до- стижении установленного законом возраста, решающим голосом в избра- нии органов государственной власти и органов местного самоуправления. В статье 60 Конституции Российской Федерации установлено, что гражда- нин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Именно по достижении 18-лет- него возраста гражданин Российской Федерации получает право прини- мать участие в выборах, то есть реализовать принадлежащее ему ак- тивное избирательное право. 317 Пассивное избирательное право – право гражданина быть избран- ным в выборные органы государственной власти и органы местного само- управления. В отличие от активного избирательного права пассивное изби- рательное право реализуется, прежде всего, самим избирателем – канди- датом при поддержке установленного законодательством числа граждан и может заканчиваться избранием кандидата членом соответствующего вы- борного органа. В Российской Федерации пассивное избирательное право приобретают граждане Российской Федерации по достижении определенного возраста: быть депутатом представительного органа государственной власти Россий- ской Федерации (Государственной Думы Федерального Собрания), субъекта Российской Федерации и выборного органа местного самоуправления – 21 год; быть представленным Президентом Российской Федерации на долж- ность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – 30 лет; при выборах Президента Российской Федерации – 35 лет. Понятие избирательной системы и виды избирательных систем. В научной литературе термин «избирательная система» употребляется обычно в двух значениях – широком и узком. В широком смысле избирательная система – это система обществен- ных отношений, которые складываются в процессе организации и проведе- ния выборов. В основе своей эта система регулируется конституционными нормами, но не сводится только к конституционным правоотношениям. В широком смысле в избирательную систему входят вопросы и определения круга избирателей и избираемых, и инфраструктуры выборов (создание из- бирательных единиц, избирательных органов и др.), и отношений, склады- вающихся на каждой из стадий избирательного процесса вплоть до его за- вершения. Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляется в уз- ком смысле. В этом случае мы говорим уже о способе распределения де- путатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей. Таких способов, видов избирательных систем, существует несколько, и каждый из них, будучи применен к одним и тем же итогам голосования, может дать иной результат. Виды избирательных систем. Принято считать, что основными из- бирательными системами, действующими в современном мире, являются мажоритарная избирательная система и пропорциональная избира- 318 тельная система, для каждой из которых характерно довольно большое количество разновидностей 1 Мажоритарная система (от французского слова majorite – «большинство») – это система определения результатов голосования, при которой избранным считается тот кандидат или список кандидатов, который набрал установленное законом большинство голосов, а голо- са, поданные за остальных кандидатов, пропадают. Мажоритарная си- стема имеет несколько разновидностей, которые обусловлены различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голо- сов. В связи с этим различаются мажоритарная система относительного большинства, мажоритарная система абсолютного большинства и ма- жоритарная система квалифицированного большинства. Мажоритарная система относительного большинства – это самая простая разновидность мажоритарной системы. Избранным при этой си- стеме считается тот кандидат, который получил больше голосов, чем лю- бой из остальных кандидатов. Мажоритарная система относительного большинства может применяться как в одномандатных, так и в много- мандатных избирательных округах. Применяется эта система на парла- ментских выборах в США, Великобритании, Индии, частично – в Герма- нии. Несколько более справедливой выглядит мажоритарная система абсолютного большинства, при которой кандидат для избрания должен получить более половины общего числа голосов избирателей. Но это ис- ходное число может быть трояким: а) общее число зарегистрированных избирателей (это самое жесткое требование, которое практически не встре- чается); б) общее число поданных голосов; в) общее число поданных действительных голосов. Мажоритарная система квалифицированного большинства – это система, при которой избранным считается кандидат (список кандидатов), получивший квалифицированное большинство голосов – 2/3, 3/4 и др. Квалифицированное большинство устанавливается законом и, во всяком случае, превышает большинство абсолютное. Такая система чрезвычайно 1 Для углубленного изучения особенностей избирательных систем рекомендуем: Лейкман, Э., Ламберт, Дж.Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной изби- рательных систем / Э. Лейкман, Дж.Д. Ламберт. – М., 1958; Избирательное право и из- бирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов. – М., 1999. 319 редка, поскольку еще менее результативна, чем избирательная система аб- солютного большинства. Пропорциональная избирательная система. Это система пропор- ционального представительства политических партий, главная идея которой в том, чтобы каждая политическая партия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу поданных за нее голосов избирателей. Избиратель с этом случае вы- бирает не между персонами, как при мажоритарной системе, а между пар- тиями и голосует за список кандидатов, из которого ему известны в луч- шем случае несколько лидеров. Для определения результатов голосования в ряде стран устанавли- вается так называемый заградительный пункт, то есть минимальный про- цент голосов, которые должен собрать партийный список кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов, а также определя- ется избирательная квота, то есть то число голосов, которое необходимо для избрания одного депутата. Затем на квоту делится число голосов, со- бранных каждой из допущенных к распределению мандатов партий, и частное от этого деления дает число мандатов, полагающихся этой партии. Смешанные избирательные системы. В ряде стран с целью соеди- нить выгоды от различных избирательных систем и избежать их недостат- ков или хотя бы эти недостатки существенно смягчить создаются избира- тельные системы смешанного характера, в которых тем или иным образом сочетаются элементы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В Российской Федерации смешанная избирательная система при- менялась при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в 1995, 1999 и в 2003 гг. Половина ее де- путатов (225 человек) избиралась в одномандатных избирательных окру- гах, охватывающих территорию всей страны, по мажоритарной системе аб- солютного большинства; другая половина депутатов (опять же 225 депута- тов) избиралась по общефедеральному избирательному округу по партий- ным спискам. Смешанная избирательная система в Российской Федерации в настоя- щее время применяется при проведении выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации. В этом случае: одна половина депутатов законодатель- ного (представительного) органа государственной власти субъекта Россий- 320 ской Федерации избирается по единому территориальному избирательно- му округу, включающему всю территорию субъекта Российской Федера- ции; по партийным сноскам на основе принципов пропорциональной изби- рательной системы; вторая половина депутатов избирается по одно- мандатным избирательным округам, охватывающим всю территорию субъ- екта Российской Федерации, на основе принципов мажоритарной избира- тельной системы. Новый порядок избрания депутатов Государственной Думы уста- новлен Федеральным законом от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Го- сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в статье 3 которого определено: «Депутаты Государственной Думы избира- ются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государ- ственной Думы». Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвига- ются в составе федеральных списков кандидатов политическими партия- ми, имеющими право принимать участие в выборах, в том числе выдви- гать списки кандидатов. Правовое регулирование порядка выборов в Российской Федера- ции. Источниками избирательного права являются правовые акты, кото- рые содержат нормы, устанавливающие содержание конституционного права граждан Российской Федераций избирать и быть избранными в орга- ны государственной власти и в органы местного самоуправления и регули- рующие порядок осуществления этого права. Источники избирательного права имеют свою систему, в которой у каждого вида источников свое функциональное назначение. При этом различные юридические источники имеют разную юридическую силу. Конституция Российской Федерации как источник избирательного права является основой для развития всего избирательного законодатель- ства. Это проявляется в различных формах. Так в Конституции Российской Федерации: устанавливается, что граждане Российской Федерации имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федера- ции и органы местного самоуправлении; 321 определяются федеральные органы государственной власти, которые избираются гражданами Российской федерации и порядок их (выборов) нормативного правового регулирования; проводится разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере из- бирательного законодательства и устанавливаются общие принцип органи- зации органов государственной власти субъектов Российской Федерации; устанавливается самостоятельность населения соответствующих тер- риторий а формировании органов местного самоуправления. Федеральные законы как источники избирательного права. Феде- ральными законами регулируется порядок организации и проведения вы- боров в органы государственной власти Российской Федерации (избрание Президента Российской Федерации и выборы депутатов Государственной Думы); устанавливаются основные принципы порядка организации и про- ведения выборов государственных органов субъектов Российской Федера- ции и органов местного самоуправления; определяются гарантии избира- тельных прав граждан Российской Федерации; устанавливаются единые для всех видов выборов организационно-правовые формы их проведения. Ведущая роль среди федеральных законов, связанных с порядком ор- ганизации и проведения выборов в органы государственной власти Россий- ской Федерации, представительные органы государственной власти субъ- ектов Российской Федерации и выборные органы местного самоуправле- ния, принадлежит Федеральному закону от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- рендуме граждан Российской Федерации» (с последующими изменения- ми). Особое место Федерального закона «Об основных гарантиях избира- тельных права и права на участие в референдуме граждан Российской фе- дерации» среди источников избирательного права Российской Федерации определяется тем, что: во-первых, Федеральный закон от 12 июня 2002 года имеет универсальный характер, так как в нем определены основные принципы организации и проведения выборов любого уровня, устанавли- ваются гарантии избирательных прав граждан, которые являются общими для всех выборов независимо от их уровня; во-вторых, в федеральном за- коне сформулирован механизм реализации избирательных прав граждан применительно ко всем стадиям (этапам) избирательного процесса; в-тре- тьих, федеральный закон имеет более высокую юридическую силу, чем 322 другие избирательные законы; он практически выполняет роль основ изби- рательного законодательства, что предполагает обязательность содержа- щихся в нем правовых установлений при принятии как федеральных за- конов о выборах соответствующих органов государственной власти, так и избирательных законов субъектов Российской Федерации. Федеральными законами урегулирован, так же, порядок организации и проведения выборов: Главы государства – Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О вы- борах Президента Российской Федерации»; одной из палат Парламента Российской Федерации – «О выборах де- путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде- рации» от 18 мая 2005 г. К нормативным правовым актам субъектов Российской Федера- ции, которыми регулируются основополагающие для всей системы зако- нодательства субъектов Российской Федерации отношения, относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы иных субъектов Российской Федерации. Сама же система избирательных зако- нов каждого субъекта Российской Федерации состоит, как правило, из за- конов о выборах законодательных (представительных) органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации, о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и о выборах главы муниципального образования. Такие субъекты Российской Федерации, как Воронежская и Свердловская области, провели кодификацию своего изби- рательного права в форме кодексов избирательного права. Что касается актов местного самоуправления, то с их помощью может определяться содержание ряда избирательных процедур при прове- дении муниципальных выборов. При этом состав избирательных процедур, подлежащих регулированию актами местного самоуправления, устанавли- вается федеральными законами и законами субъектов Российской Федера- ции. В частности, актом органа местного самоуправления может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии, работающей на постоянной основе. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения того или иного избирательного закона; инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах го- 323 сударственных телерадиокомпаний политическим партиям, кандидатам в депутаты Государственной Думы, публикации агитационных предвы- борных материалов в периодических печатных изданиях с государствен- ным участием. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетен- ции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, орга- нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государ- ственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, из- бирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. |