Валентина Викторовна Комарова Конституционное право России Вопросы и ответы
 Скачать 0.98 Mb.
|
Законодательный процессЗаконодательный процесс ‑совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. В соответствии с Конституцией РФ по предметам ведения Российской Федерации (ст. 76) принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень. Это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно‑правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66 и 137); о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135). Законодательный процесс состоит из ряда последовательных действий (стадий), где одной стороной отношений выступает, как правило, законодательный орган в целом, одна из его палат, специально созданные палатами органы, а на второй стороне – другие субъекты – участники законодательного процесса. Законодательная инициатива – первая стадия законодательного процесса. Конституция в ст. 104 называет две группы субъектов права законодательной инициативы. Первая группа: Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации – обладают правом законодательной инициативы по любому вопросу ведения Российской Федерации. Вторая группа субъектов: Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд – обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения. Законопроект, внесенный указанными выше субъектами в Государственную Думу, должен быть принят к рассмотрению. Регламент Государственной Думы закрепляет, что внесенные законопроекты подлежат регистрации, контроль за которой осуществляет комитет Государственной Думы по организации работы. При этом Регламент закрепляет ряд обязательных требований к представляемым законопроектам. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, только при наличии Заключения Правительства. Предварительное рассмотрение законопроекта ‑ вторая стадия. Назначенный ответственным комитет Государственной Думы разрабатывает порядок подготовки и рассмотрения законопроекта. Если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, может быть образована совместная рабочая группа. Законопроект может направляться на научную, правовую, лингвистическую и другие экспертизы. Все материалы по работе над законопроектом рассматриваются на заседании ответственного комитета. По этому вопросу комитет принимает постановление, которое совместно с материалами к нему направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение всей палаты. Третья стадия ‑ рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если по конкретному законопроекту не принят другой порядок. Например, для принятия закона о бюджете предусмотрено четыре стадии. Материалы и текст законопроекта к рассмотрению в первом чтении направляются депутатам не позднее чем за три дня до заседания. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка законопроекта. По результатам первого чтения Государственная Дума может: – принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним; – отклонить законопроект; – принять закон в целом; – принять решение о проведении всенародного обсуждения по законопроекту, принятому в первом чтении. Постановление по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Закон, принятый в целом Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. Продолжение работы над законопроектом, принятом в первом чтении, происходит в виде внесения в соответствующий комитет предложений об изменении и дополнении конкретных статей, об исключении их полностью или частично. Ответственный комитет изучает эти поправки, может проводить независимую экспертизу новых предложений. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения Государственной Думой во втором чтении. При втором чтении и докладчик, и выступающие главное внимание уделяют отношению к поправкам – как принятым комитетом, так и рекомендованным к отклонению. Принятый во втором чтении законопроект отправляется в ответственный комитет для устранения внутренних противоречий и редакционных поправок; затем, по завершении этой работы, в течение семи дней он представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов. Совет Государственной Думы назначает день для третьего чтения, целью которого является голосование о принятии закона в целом. Возвращение к обсуждению проекта в целом или по отдельным статьям и внесение поправок при третьем чтении не допускаются. В исключительных случаях по требованию большинства депутатов, выраженному их объединениями, может быть поставлен вопрос на голосование о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта. Принятие закона ‑ четвертая стадия законодательного процесса. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов Государственной Думы от общего числа его членов. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции дал разъяснение понятия «общее число депутатов». В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции, – 450 депутатов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Пятая стадия законодательного процесса ‑ рассмотрение и одобрение Советом Федерации. Принятый федеральный закон с соответствующим постановлением в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 Конституции) вместе с сопроводительными документами. Все эти материалы регистрируются аппаратом Совета Федерации и направляются в течение 24 часов всем членам данной палаты. Комитет в своем заключении формулирует одно из следующих решений: принять закон или отклонить. В соответствии с Конституцией обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира (ст. 106), а также федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Всю эту работу Совет Федерации должен провести в течение четырнадцати дней, ибо, если в этот срок федеральный закон не будет рассмотрен Советом Федерации, он считается одобренным. Согласно ст. 108 Конституции, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Нерассмотренный Советом Федерации в срок закон направляется Президенту для подписания и обнародования Государственной Думой, а одобренный ‑Советом Федерации. Постановление об одобрении федерального конституционного закона принимается большинством, не менее трех четвертей, от общего числа депутатов Совета Федерации. Особая стадия законодательного процесса ‑ преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов. Если рассматриваемые законы не набрали установленной нормы голосов, они считаются не принятыми. Получив от Совета Федерации постановление об отклонении федерального закона, Совет Государственной Думы передает материалы в ответственный комитет, который представляет Думе свои предложения по преодолению возникших разногласий. По инициативе двух палат Федерального Собрания, Президента страны, субъекта, внесшего законопроект, может быть создана согласительная комиссия из числа депутатов Государственной Думы и Совета членов Федерации (ст. 105 Конституции). Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации, стремясь выработать единый текст федерального закона. Предложения согласительной комиссии могут быть приняты Государственной Думой простым большинством голосов. Федеральный закон в данной редакции вновь направляется в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации и согласительной комиссии федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование закона. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов устанавливается Конституцией и Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»102. В соответствии со ст. 107 Конституции Президент в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон, с которым он согласен. Федеральный закон, отклоненный Президентом и повторно принятый в старой редакции палатами, подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию. В соответствии со ст. 108 Конституции Президент в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный конституционный закон. Официальным считается его опубликование в «Собрании Законодательства Российской Федерации», в «Российской газете» и в «Парламентской газете». Особая стадия ‑ преодоление вето Президента. В отношении федерального закона Президент имеет право отлагательного вето в случае его несогласия со всем законом или с отдельными его частями. Тогда вопрос о подписании или опубликовании такого закона откладывается и проводится сложная процедура повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания закона, отклоненного Президентом страны, которая закреплена в Конституции и в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы. Отклоненный Президентом страны федеральный закон направляется Советом Государственной думы на заключение ответственного комитета или специально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение десяти дней и могут рекомендовать Государственной Думе: – оформить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом страны; – согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия подобного закона; – одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Прежде всего, ставится на голосование членов данной палаты предложение Президента страны о нецелесообразности принятия отклоненного им закона. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа депутатов Государственной Думы. Если же принято решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители фракций и депутатских групп. Первым ставится вопрос на голосование об одобрении федерального закона в редакции, предложенной Президентом. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов отобщего числа депутатов. Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если Государственной Думой одобрены лишь отдельные предложения Президента, то повторное рассмотрение федерального закона откладывается до следующего заседания палаты и закон рассматривается как новый. Соответствующему комитету и правовому управлению аппарата Государственной Думы поручается подготовить текст федерального закона с учетом предложений Президента. Затем на очередном заседании указанный закон представляется Государственной Думе для одобрения в целом и считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Такой закон в течение пяти дней передается Председателем Государственной Думы на рассмотрение Совету Федерации. Вместе с текстом федерального закона на имя председателя Совета Федерации направляются текст послания президента страны, стенограмма заседания и постановление Государственной Думы о повторном заседании и заключение комитета на послание Президента. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федеральный закон принят в новой редакции, Совет Федерации рассматривает его как вновь принятый. При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом страны и вновь принятого Государственной Думой в старой редакции, Совет Федерации может: – не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в старой редакции; – открыть обсуждение. Для повторного принятия федерального закона Советом Федерации в старой редакции требуется большинство голосов, не менее двух третей от общего числа депутатов палаты. Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с текстом постановления Совета Федерации об одобрении закона направляется в срок не более четырнадцати дней со дня поступления в Совет Федерации Президенту страны для подписания и обнародования. Правительство Российской Федерации ‑высший исполнительный орган государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляет, наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами, Правительство РФ. Статья 110 Конституции уточняет положение Правительства как органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Тем самым Конституция вверяет Правительству реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти и несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве в целом. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, Правительство возглавляет систему органов исполнительной власти. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо подведомственности Президенту. Поэтому правомерно обозначить статус Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство названо высшим исполнительным органом государственной власти РФ, коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство является органом общей компетенции, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально‑культурной и административной деятельностью. Таким образом, Правительство осуществляет государственное управление в непосредственном смысле этого слова. |