Внешняя политика
 Скачать 0.6 Mb.
|
СОСТОЯНИЕ И ПРОГНОЗ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ ОСНОВНЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНЕвропа Уходящий год стал самым тяжелым в истории Европейского Союза с момента его создания. Состоявшийся в начале 2020 г. Брексит (официально Великобритания покинула ЕС 31 января в 23:00 по Гринвичу, хотя переговоры о будущем формате торгово-экономических отношений двух сторон продолжаются), пандемия коронавируса, беспрецедентная по своей глубине рецессия – все эти события уже оказали существенное влияние на социально- экономические процессы в объединенной Европе. И хотя нынешний привнесенный кризис будет преодолен достаточно быстро – совокупный ВВП ЕС-27, скорее всего, восстановится не позднее середины 2022 г., – связанные с ним структурные сдвиги в экономике, а также изменения в экономической политике, проводимой как в отдельных странах, так и на наднациональном уровне, будут носить долгосрочный характер. По оценкам осеннего прогноза Евростата, в 2020 г. спад в экономике ЕС-27 составит 7,3%, в еврозоне – 7,8%, в Великобритании – 10,3%. На наш взгляд, такие оценки представляются излишне пессимистическими. Однако то, что ЕС в целом оказался хуже готов к новому кризису, чем его главные конкуренты – США и Китай, – не вызывает сомнений. Тренд на затухание экономического роста обозначился еще в 2018 г., а в 2019 г. некоторые страны объединения, в том числе Германия, до недавнего времени бывшая локомотивом европейской экономики, оказались на грани рецессии. Причины утраты Евросоюзом хозяйственного динамизма разнообразны – это стагнация в мировой торговле, больно ударившая по странам, ориентированным на экспорт, не всегда благоприятные изменения на отраслевом уровне (например, спад в ключевой для ЕС отрасли автомобилестроения), сохранявшаяся в течение нескольких лет неопределенность с Брекситом. Негативную роль сыграли также традиционные противоречия между развитым Севером и отстающей южноевропейской периферией, которые не удавалось решить в рамках проводимого в ЕС неолиберального курса. С началом пандемии COVID-19 все перечисленные выше эффекты были усилены режимом самоизоляции, который привел к «выключению» из экономики целых секторов и дальнейшему сворачиванию внешнеэкономических связей, нарушил производственные связи между странами ЕС, ограничил трансграничную мобильность. Самыми тяжелыми для Европы стали весенние месяцы 2020 г., на протяжении которых карантинный режим был наиболее жестким. В первом квартале экономика ЕС-27 упала на 3,3%, еврозоны – на 3,7%. Во втором квартале спад ускорился соответственно до 11,3 и 11,7%. После снятия части ограничений в третьем квартале последовал закономерный отскок (на 11,5% в ЕС и на 12,5% в еврозоне), однако в последнем квартале экономическое восстановление было прервано «второй волной» коронавируса и новыми локдаунами. Прогнозные оценки на 2021 г. (см. табл.) содержат большую долю определенности. Решающее значение для экономики ЕС будут иметь дальнейшая динамика пандемии и успехи в области массового вакцинирования (нельзя исключать, что этот процесс займет большую часть следующего года). Главными рисками в 2021 г. будут: со стороны предложения – плохая конъюнктура в наиболее пострадавших отраслях и трудности с налаживанием цепочек поставок, со стороны спроса – торможение инвестиций и низкий уровень доверия потребителей. Для части малых и средних предприятий, которые во многих европейских странах служат опорной базой производственной структуры, сохраняется риск банкротства. Международный контекст также чреват неожиданностями (движение процентных ставок; цена нефти; вероятность, хотя и снизившаяся после избрания президентом Дж. Байдена, возобновления «торговых войн» между США и Китаем). Тем не менее мы ожидаем, что тренд на экономическое восстановление продолжится и в течение 2021 г. страны ЕС и Великобритания «отыграют» большую часть экономических потерь, понесенных в результате «коронакризиса». Таблица 18. Прогноз динамики ВВП и безработицы по странам ЕС
Источник: данные за 2019 и 2020 гг. (предварительная оценка) — Евростат, прогноз на 2021 г. — ИМЭМО РАН. Развитие кризиса в разных странах и регионах Европы имеет свою специфику. Самый сильный удар пришелся на южные страны – Испанию, Италию, Португалию и Грецию, а также Великобританию, Францию и Бельгию. Меньше всего им были затронуты страны Северной Европы (Финляндия, Швеция, Дания), Ирландия и Польша. Согласно некоторым исследованиям, эти различия на 60% объясняются строгостью ограничительных мер, вводимых государствами, ролью туризма в экономике и качеством управления42. Показательно, что из стран материковой Европы наименьший спад показала Швеция, которая сделала выбор в пользу «мягкой стратегии» борьбы с коронавирусом, отказавшись от запретов и предоставив предприятиям возможность самим определять формат работы в условиях пандемии. Следует, однако, отметить, что такой подход во многом был связан с тем, что Швеция изначально была неплохо подготовлена к эпидемиологическому вызову: здравоохранение здесь лучше, чем в большинстве стран ЕС, а плотность населения (а соответственно и скорость распространения инфекции) – одна из самых низких в Европе43. На другом полюсе находятся южноевропейские страны, где максимально жесткий карантин был введен в первую очередь для того, чтобы выиграть время для развертывания больничной инфраструктуры, закупки необходимого оборудования и медикаментов. Гипертрофированная роль туризма – отрасли, в наибольшей степени пострадавшей от локдауна – характерна, прежде всего, для стран, ориентированных на массовый пляжный отдых. Так, среди стран Центральной и Восточной Европы худшая динамика была зафиксирована в Хорватии, где доля туризма в ВВП достигает 20%, лучшая – в Польше, которая благодаря относительной закрытости своей экономики (низкая экспортная и импортная квоты, большой внутренний рынок) избежала сильного спада. Что касается третьего фактора – качества управления, то его влияние особенно заметно на примере трех крупнейших экономик ЕС. Лучше всего с экономическими последствиями пандемии справляется Германия, которая, по оценкам Всемирного банка, стабильно лидирует по таким индикаторам, как учет мнения населения и подотчетность государственных органов, эффективность работы правительства, верховенство закона и сдерживание коррупции. Аутсайдер – Италия, никогда не отличавшаяся высоким качеством государственного управления. Однако абсолютизировать этот фактор не следует. В случае с рядом стран (самый яркий пример – покинувшая Евросоюз Великобритания) ситуативные просчеты, допущенные правительствами на начальном этапе борьбы с пандемией, привели к драматическим последствиям для экономики, которых можно было избежать. На угрозу обвального падения ВВП европейские страны ответили масштабными программами стимулирования, включающими бюджетные выплаты и налоговые вычеты, отсрочки по платежам, обеспечение ликвидности и финансовые гарантии. При всем различии мер, реализуемых на национальном уровне44, общей их чертой стал акцент на поддержании занятости через недопущение массового банкротства компаний (так, в Германии по аналогии борьбы с последствиями кризиса 2008 г. правительство стало выплачивать 67% зарплаты работникам временно простаивающих предприятий).  42 Sapir A. Why has Covid-19 hit different European Union economies so differently? // Policy Contribution. 2020. No. 18. – P. 6. 43 Волков А.М. Стратегия борьбы с коронавирусом в Швеции. Актуальный комментарий ИМЭМО РАН. 20.04.2020. URL: https://www.imemo.ru/news/events/text/strategiya-borybi-s-koronavirusom-v-shvetsii. 44 Анализ восстановительных программ ведущих европейских стран (Германии, Франции, Италии и Испании), проведенный итальянским либеральным фондом Res Publica, показывает, что все они концентрируются на двух ключевых направлениях – экологическом переходе и цифровых инновациях. Каждая страна рассматривает исследования и разработки, а также внедрение инноваций как драйвер своего экономического развития. Наибольшие различия наблюдаются в приоритетах фискальной политики. Задача повышения конкурентоспособности будет решаться во Франции, прежде всего, путем снижения налогообложения предприятий (в Германии акцент делается на сокращение НДС). Италия и Испания намерены воспользоваться ситуацией для изменения структуры налогообложения доходов и пересмотра всех остальных налогов (на имущество, корпорации, потребление). Италия, Испания и в меньшей степени Франция делают ставку на государственные вложения в экономику и стимулирование совокупного спроса. У Франции и Италии имеются планы прямой государственной поддержки стратегических предприятий. Такая политика позволила большинству европейских стран сдерживать рост безработицы: по оценкам Евростата, в 2020 г. доля безработных среди экономически активного населения в ЕС-27 возрастет на 0,9 п.п., а в еврозоне – всего на 0,7 п.п. Однако этот успех был достигнут ценой перенапряжения государственных финансов и стремительного роста задолженности. Средневзвешенный дефицит бюджетов в 2020 г. в ЕС-27 составит 8,4% к уровню ВВП, в еврозоне – 8,8% (вместо предусмотренных Маастрихтскими критериями 3%). Уровень государственного долга по итогам года в ЕС-27 достигнет 94%, в еврозоне – 102%, и в среднесрочной перспективе продолжит расти. Другое негативное последствие – сохранение на рынке большого числа убыточных предприятий («компаний-зомби»), консервация неустойчивой докоронавирусной структуры экономики ради сохранения занятости. По мере выхода стран ЕС из рецессии, однако, меры поддержки бизнеса будут ослабевать и такие компании, не выдержав конкуренции, уйдут с рынка, что с большой вероятностью приведет к росту безработицы в следующем году, по нашим оценкам – до 8,8% в ЕС-27 и 9,5% в еврозоне. Как и все пережитые ЕС потрясения, «коронакризис» привел к усилению европейской интеграции и появлению новых механизмов поддержки экономики на наднациональном уровне. В условиях экономического спада Европейский ЦБ вновь расширил программу покупки активов на сумму, эквивалентную 12,3% ВВП еврозоны в ценах 2019 г. Основную ее часть составила новая временная Программа чрезвычайных закупок, призванная защитить экономику еврозоны от связанных с пандемией коронавируса опасностей. Ключевая роль в оживлении спроса, однако, в объединенной Европе отводится налогово- бюджетной политике, которая должна быть направлена на увеличение государственных инвестиций и модернизацию экономической инфраструктуры, а также на снижение ставок налогообложения корпораций и физических лиц, повышение пособий по безработице. На этом настаивают, прежде всего, страны Южной Европы, сильно пострадавшие от пандемии, для которых возвращение к докризисному уровню экономического развития потребует времени и может оказаться проблематичным с точки зрения величины необходимых затрат. Южноевропейский регион вместе с Францией, которая нередко выступает в роли его неформального лидера и своего рода лоббиста во взаимоотношениях с Брюсселем, демонстрирует усиливающуюся тенденцию к применению кейнсианских методов регулирования, в противоречии с принятым за основу и доминирующим в ЕС неолиберальным курсом. Это расхождение, которое на докризисном этапе акцентировало присущую Евросоюзу неоднородность и служило постоянным источником внутренних конфликтов, в условиях пандемии превратилось в мобилизующий фактор, заставив страны- члены ЕС во главе с франко-германским тандемом выработать компромиссный вариант бюджетной политики. В апреле 2020 г. министры финансов ЕС согласовали три программы на общую сумму 540 млрд евро для смягчения экономических последствий пандемии, снижения рисков безработицы и поддержания бизнеса. В июле лидерами Евросоюза был утвержден план восстановления экономики, представляющий собой широкий набор мер в рамках создания будущей многонациональной финансовой инфраструктуры, а также специального пакета стимулов, который получил название «Следующее поколение ЕС» (Next Generation EU). Содержание соглашения определено чрезвычайными обстоятельствами, вызванными пандемией коронавируса. В его тексте говорится, что «план [восстановления] в Европе призван инициировать масштабные государственные и частные инвестиции, которые создадут рабочие места и компенсируют непосредственный урон, нанесенный пандемией». Серьезность ситуации предопределила внушительный совокупный размер грантов и кредитов. Объем средств семилетнего бюджета и пакета восстановления экономики составляет 4,7% его суммарного ВВП. Бюджет на 2021–2027 гг. составит 1 трлн 74 млрд евро, а фонд восстановления — 750 млрд (фактически включает в себя набор из семи фондов и программ), в том числе 390 млрд грантов и 360 млрд кредитов. Общий объем утвержденного на саммите семилетнего бюджетного плана ЕС и фонда восстановления его экономики составит 1,8 трлн евро. Евросоюз фактически удваивает свои расходы на следующие семь лет по сравнению с предыдущим семилетним периодом 2014–2020 гг. Фонд восстановления – фискальный инструмент борьбы с рецессией, который дополняет инструменты денежно-кредитной политики ЕЦБ. Он призван также заполнить вакуум, образовавшийся в бюджете ЕС в результате выхода из объединения Великобритании. Значение формирования нового фонда возрастает в условиях низких, приближающихся к нулю процентных ставок, которые способствуют перемещению центра тяжести в экономической политике с денежно-кредитной к фискальной. Создание фонда будет профинансировано за счет размещения займов от лица ЕС до 2026 г., погашение которых растянется до конца 2058 г. Выпуск общих долговых обязательств осуществляется впервые в истории этого интеграционного объединения. Эксперты называют эмиссию коллективных суверенных облигаций историческим достижением для Европейского союза. Фактически Европа начнет выпускать новый безрисковый актив, способный составить конкуренцию казначейским облигациям США. При выделении финансов новый фонд будет руководствоваться такими критериями, как уровень безработицы и доход на душу населения. Большую часть средств получат наиболее пострадавшие страны, такие как Испания и Италия, а также Франция. Предоставление Еврокомиссией грантов и дешевых кредитов может оказаться полезным для обремененных большими долгами периферийных стран ЕС с ограниченными бюджетными возможностями. Для южноевропейских стран и Франции это достижение является критически важным. Оно открывает обновленную средне- и долгосрочную перспективу, создавая финансово обеспеченную возможность (и одновременно необходимость) проведения углубленных структурных преобразований, без которых повышение конкурентоспособности и переход на траекторию устойчивого роста представлялись маловероятными. Но успешное применение новой стратегии зависит от множества факторов внутреннего и внешнего порядка, включая, и не в последнюю очередь, преодоление характерной для всего южного фланга ЕС (включая Францию) политической неустойчивости. Согласно принятому саммитом ЕС итоговому документу, проекты для финансирования в рамках фонда восстановления должны предоставляться правительствами государств Евросоюза на утверждение Еврокомиссии и Совета ЕС. Получение средств будет зависеть от выполнения планов по восстановлению экономики – они должны учитывать рекомендации Еврокомиссии по проведению реформ, направленных на ускорение роста и появление новых рабочих мест. При этом не менее 30% от предоставленных каждой из стран грантов и кредитов должны идти на «позитивные климатические проекты», то есть нацеленные на внедрение зеленых технологий, альтернативной энергетики, энергосбережения. Их реализация будет способствовать выполнению задачи Еврокомиссии по переходу к 2050 г. экономики ЕС на нулевой уровень углеродных выбросов. Несомненно, новый план восстановления европейской экономики – важный шаг в направлении дальнейшего развития интеграционных процессов в регионе. Как считает профессор Йельского университета С. Роуч, его реализация помогает решить задачу частичного отказа от национального суверенитета ради общеевропейского механизма бюджетных трансфертов. В результате «у треножной конструкции Европейского валютного союза наконец-то, появились все три опоры: единая валюта, единый центральный банк, приверженность единой бюджетной политике»45. 45 Roach S. From American to European Exceptionalism // Project Syndicate. 22.07.2020. URL: https://www.project- syndicate.org/commentary/european-rescue-fund-weakens-dollar-hegemony-by-stephen-s-roach-2020- 07?barrier=accesspaylog. Однако было бы неверным переоценивать значение июльских решений Евросоюза. Создание фонда восстановления экономики вряд ли представляет собой прецедент для формирования в будущем постоянного механизма межбюджетных трансфертов, фискальной стабилизации. Фонд создан в связи с чрезвычайными обстоятельствами – пандемией. Положения, положенные в его основу, носят временный характер, а ресурсов недостаточно для осуществления инновационной повестки дня Евросоюза. Более того, компромисс, в значительной мере, достигнут за счет перераспределения секторальных приоритетов Европейской комиссии (например, сокращены субсидии на реализацию приоритетных программ ЕС в области зеленой экономики и новых исследований). Не предполагается перевода суверенных долгов, даже новых, в фонд, который будет гарантирован всеми членами еврозоны. Таким образом, вопрос о пределах и перспективах фискальной интеграции в ЕС и преобразовании чрезвычайных мер в более устойчивую политику остается открытым. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||