Дергачев В. А., Вардомский Л. Б.. Введение актуальность изучения учебной дисциплины
 Скачать 8.82 Mb.
|
|
третий институциональный блок. Соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве приграничные территории России и соседних стран начали заключать с
ПР выделяются числом соглашений о межрегиональном сотрудничестве. Например, у Оренбургской области их в конце 2003 г. было 58, у Курганской области — 34, у Брянской области — 29. Причем соглашения заключены преимущественно с регионами соседних стран. Например, среди 23 соглашений Белгородской области 14 приходится на области Украины и 7 — на области Белоруссии. У Омской области из 33 соглашений 17 заключено с областями Казахстана, 4 — с областями Узбекистана, по 3 — с регионами Киргизии и Таджикистана. У Республики Дагестан из 6 соглашений по 2 пришлось на регионы Азербайджана, Грузии и Казахстана. Среди организаций межрегионального сотрудничества определенную роль играет учрежденный в 1994 г. Совет руководителей приграничных областей Белоруссии, России и Украины, объединяющий 19 административно-территориальных образований, в том числе 7 — российских, 9 — украинских и 4 — белорусских. Со второй половины 1990-х годов российские приграничные территории стали участвовать в учреждении и деятельности еврорегионов, которые являются комплексными региональными проектами, осуществляемыми на основе софинансирования из разных источников, включая фонды ЕС. В настоящее время в порубежных регионах России и стран СНГ появляются организации бизнеса, нацеленные на развитие сотрудничества с соседними странами — бизнес-клубы, ассоциации сотрудничества и т.д. Эти институты способствуют выходу на рынки друг друга новых производств, возникающих в изменившихся геополитических и экономических условиях. В 1998 г. был создан российско-китайский координационный совет по приграничному и межрегиональному торгово-экономическому сотрудничеству, в который вошли представители администраций приграничных с Китаем субъектов РФ и вторые лица администраций пяти приграничных регионов Китая и мэры крупных городов Северо-Восточного Китая. Среди названных трех институциональных блоков определяющую роль играет первый. Однако он не содержит конкретных правовых механизмов ПС. Действие федеральных законов, существенных для ПС, распространяется в равной степени на все субъекты РФ, за исключением Калининградской области. Действенность второго блока обусловлена тем, в какой мере национальное законодательство приводится в соответствие с нормами международных соглашений. А третий блок практически полностью зависит от первых двух. Возникшие региональные организации ПС в своей деятельности руководствуются федеральными законами и международными соглашениями. Вместе с тем третий институциональный блок зависит от инициативности региональных и местных властей и бизнес-сообществ, заключающих на своем уровне соглашения и создающих организационные структуры. Инициативы по ПС отражают уровень развития и инновационность отдельных приграничных территорий. С начала текущего десятилетия стали меняться институциональные условия ПС. Это объясняется несколькими факторами: ростом экономики России, доходов населения, адаптации экономики к новым геополитическим реалиям; изменением внутренней и внешней политики России в связи с появлением новых угроз для ее безопасности и появлением возможностей для активизации внешней политики. Рост российской экономики и доходов населения сделал российский рынок труда привлекательным для южных и восточных соседей России. В связи с этим обострились проблемы нелегальной трудовой миграции. С ними увязываются террористическая угроза и растущая наркоторговля и транзитный наркотрафик. В ряде регионов под влиянием неконтролируемой миграции происходило довольно быстрое экономическое и криминальное усиление отдельных этнических группировок. Это вызвало необходимость ужесточения паспортно-визового и миграционного контроля. В 2003 г. были введены миграционные карты и обязательная регистрация приезжающих. С 2005 г. трансграничное движение России со странами СНГ осуществляется только по зарубежным паспортам, если иное не определено соответствующими межгосударственными соглашениями. Необходимо подчеркнуть, что безвизовый режим и использование для трансграничных сообщений наряду с зарубежными также и внутренних документов, удостоверяющих личность, является главным инструментом межрегионального и приграничного сотрудничества. С целью ограничения незаконного проникновения иностранных граждан на территорию России в 2006 г. была существенно расширена пограничная зона (с 5 до в некоторых случаях 30 км) по всему периметру российских границ, в которой Федеральной службой безопасности жестко регламентируются поездки населения и хозяйственная деятельность. Произошедшая централизация власти и финансовых ресурсов в Федеральном центре и перераспределение полномочий между уровнями и ветвями власти, возросшее административное регулирование международной деятельности регионов непосредственно сказывается на трансграничном сотрудничестве российских регионов, хотя прямо его не ограничивает. В частности, углублению ПС препятствуют ограниченные финансовые возможности регионов, бюджетные расходы которых должны жестко соответствовать их властным полномочиям, что вытекает из Закона № 122-Ф3 от июля 2004 г. Это, в частности, сдерживает участие ПР России в проектах ПС вместе с регионами стран ЕС на основе софинансирования. Действующее налогово-бюджетное законодательство существенно уменьшило возможности по предоставлению налоговых льгот для инвесторов, в том числе и для иностранных, за счет региональных и муниципальных налогов. Прямые связи регионов России и соседних стран сегодня осуществляются под жестким контролем федеральных ведомств. Усиление контроля связано с опасением того, что слишком тесные экономические связи российского порубежья с соседними странами несут угрозу для целостности российского пространства. То же самое делают и некоторые соседи России. Все это существенно сдерживает местные инициативы по ПС. В ограничении челночной торговли, дававшей возможность выживать населению приграничных регионов в 1990-е и в начале 2000-х годов, просматриваются фискальные и протекционистские интересы федерального центра. С февраля 2006 г. вес беспошлинно ввозимого груза сокращен с 50 до 35 кг. Уменьшено разрешенное количество пересечений границы для челноков до одного раза в течение месяца. Борьба Федеральной таможенной службы с контрабандой, «серой растаможкой» и другими патологиями трансграничного движения товаров выражается, в частности, в специализации отдельных таможенных структур по направлениям и товарным группам. В результате этого региональные участники внешнеэкономической деятельности вынуждены декларировать ввозимые и вывозимые товары в небольшом числе специализированных, но удаленных таможен, что сопряжено для них с дополнительными весьма существенными издержками. В интересах региональных администраций существует достаточная плотность пограничных пунктов пропуска на принадлежащем региону участке границы с их специализацией, отражающей региональные особенности внешнеторговых связей. В интересах же федерального центра — ужесточение таможенного контроля за внешними товаропотоками при фиксированном бюджете таможенной службы, концентрация таможенной деятельности в небольшом числе хорошо оснащенных пунктов пропуска. Специально для обустройства государственной границы в составе МЭРТ в конце 2007 г. было создано профильное федеральное агентство, в ведении которого будет создание, развитие и обеспечение деятельности пограничных пунктов пропуска. Многие регионы считают необходимым скорейшее принятие закона «О приграничном сотрудничестве в РФ», предусматривающего льготы для приграничной торговли и закрепляющего определенные полномочия для ведения международной деятельности. Однако из-за противоречий между отдельными федеральными ведомствами в оценке этого закона, в частности из-за нежелания некоторых из них даже в минимальной степени ограничить свой контроль за ПР, делает принятие этого документа проблематичным. Таким образом, централизация власти и государственных финансов существенно понижают эффективность деятельности институтов, образующих третий (региональный) блок правового регулирования приграничных экономических связей. Большинство межрегиональных соглашений представляют собой не более чем протоколы о намерениях. Многие положения соглашений носят декларативный характер. В них наблюдается известный дефицит конкретных проектов. После эйфории конца 1990-х — начала 2000-х годов наступил период стагнации или даже регресса ПС, что затрудняет для России решение задач по укреплению своего экономического и политического влияния в соседних странах, формированию интеграционных пространств и созданию благоприятных внешних условий для развития ПР. Укрепление безопасности государства за счет ухудшения условий экономического развития порубежья в конечном итоге может обернуться для страны новыми угрозами. Типы приграничного сотрудничества При большом количестве стран-соседей, имеющих разные экономические и политические системы, на разных участках российского порубежья складываются специфические институциональные условия приграничного сотрудничества. Они подвержены изменениям, так как отражают динамику национальных правовых систем в условиях формирования национальной идентичности, глобализации экономики, существования внешних и внутренних угроз. Все многообразие условий ПС России и особенности его конкретного содержания можно представить в трех основных типах: европейском, постсоветском и китайском. Выделенные типы довольно сильно различаются по воздействию на развитие порубежных территорий. Приграничное сотрудничество со странами ЕС. Прямое соприкосновение с ЕС, хотя и с его периферийной частью, имеет значение для развития российских ПР. Россия выходит к ЕС своей наиболее развитой и инновационной частью. Российский Северо-Запад стоит перед задачей масштабной модернизации экономики, социальной сферы, пространственной организации хозяйства и населенных пунктов разного уровня. Для российских регионов трансграничное сотрудничество с ЕС важно с точки зрения получения новых технологий и финансовых ресурсов для решения своих социально-экономических проблем. Для ЕС трансграничное сотрудничество регионов необходимо с точки зрения преодоления перифе- рийности своих прибалтийской и северной окраин, создания для них благоприятных условий развития. Среди стран Европейского Севера наиболее активно за трансграничное сотрудничество с российскими регионами выступает Финляндия. С 1992 г., когда было подписано межправительственное Соглашение между Россией и Финляндией о сотрудничестве сопредельных регионов, по 2006 г. на четырех приграничных российских территориях в общей сложности было реализовано около 800 совместных проектов. Для ЕС также важно распространение своих норм и стандартов на сопредельные страны. Последнее, в представлении Брюсселя, имеет не только геополитическое, но и большое экономическое значение, поскольку действует в направлении формирования «широкой» Европы. Характерной чертой европейского типа ПС является широкое развитие институтов сотрудничества при жестком таможенном и визовом режиме трансграничного движения. Необходимо отметить, что в 2007 г. визовый режим для жителей регионов, приграничных с Польшей и странами Балтии, серьезно ужесточился в связи с присоединением последних к Шенгенскому соглашению. Жители Калининградской области до июля 2007 г. выезжали в соседние Польшу и Литву в упрощенном режиме — на основе бесплатных, многократных и долгосрочных виз. Новый порядок резко усложнил трансграничное движение, в котором заинтересовано и население соседних районов Польши и Литвы. Для этого типа ПС характерно широкое участие в нем органов власти субъектов РФ и местного самоуправления на основе договоров с аналогичными территориальными органами власти соседних стран. Сферой сотрудничества являются не только транспорт и торговля, но и экология, образование, культура, информация, новые технологии. Оно реализуется на основе совместно или согласованно разрабатываемых программ и проектов. Важной особенностью этого типа до 2007 г. было то, что экономически более сильные европейские партнеры через свой бюджет и бюджеты европейских организаций в рамках программ TASIS и INTERREG оказывали техническую и финансовую помощь российским партнерам. Правовую основу ПС со странами ЕС составляют «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией», Концепция общего экономического пространства от 2003 г. и принятые в 2005 г. для ее реализации четыре «Дорожные карты». Данные документы направлены на достижение более тесного сотрудничества России и ЕС и строятся на поэтапном подходе. При всей декларативности эти документы задают ориентиры экономического сотрудничества и пути их достижения. Большое значение для развития приграничных связей имеет реализация проекта ЕС «Северное измерение», нацеленного на активизацию экономических и культурных связей прилегающих стран ЕС и Северо-Запада России, а также деятельность Совета государств Балтийского моря и Евро-Арктического Баренц-региона. Особое место в приграничном и межрегиональном сотрудничестве России и ЕС занимает Балтийский регион. Здесь реализуются две крупные программы: «Программа соседства региона Балтийского моря» — INTERREG III B и «Видение и стратегия развития прибалтийских регионов» — VASAB 2010. Во втором проекте центральное место занимают города и городское хозяйство. Кроме этих программ в Балтийском регионе действуют такие институты, как Союз балтийских городов, комиссия Хельсинки, созданная с целью защиты и охраны окружающей среды Балтийского моря. Эти институты регионального и субрегионального сотрудничества составляют определенные уровни «Северного измерения». Заметным инструментом трансграничного сотрудничества на порубежье России и ЕС являются еврорегионы. С участием муниципальных и региональных властей Калининградской области в 1997 г. был учрежден еврорегион «Неман», в 1998 г. — «Балтика», в 1999 г. — «Сауле». В 2000 г. Республика Карелия и ряд прилегающих финских губерний учредили еврорегион «Карелия». Псковская область и соседние районы Эстонии и Латвии в 2004 г. учредили еврорегион «Псков—Ливония». Еврорегионы призваны расширять трансграничные связи, улучшать условия жизни населения соседних регионов, содействовать модернизации пограничных пунктов пропуска. Однако деятельность еврорегионов до 2007 г. в определяющей степени зависела от объемов финансирования со стороны ЕС, а они были весьма скромными. Поэтому многие цели, которые декларировались при создании этих трансграничных объединений, оказались лишь на бумаге. Схожая ситуация наблюдалась в «Северном измерении». Планы этого регионального проекта в основном оказались декларациями о намерениях. В ключевой области сотрудничества — энергетике проекты либо не были осуществлены вообще (как в случае с Североевропейским газопроводом), либо были реализованы без участия России (Балтийская электропередающая система), либо создавались вне рамок «Северного измерения» (Балтийская нефтепроводная система). В целом Россия в трансграничном сотрудничестве выступала как «слабое звено». Финансируя отдельные небольшие проекты, ЕС через сотрудничество пытался усилить свое влияние в соседних регионах России и одновременно обеспечить поставки из них топлива и сырья. В этом смысле сотрудничество России и ЕС не было равноправным. Разработанная в ЕС в 2003 г. стратегия отношений с соседними странами после кардинального расширения Союза в 2004 г. предполагала принятия для каждого нового соседа «Плана действий», частью которого стали программы «нового соседства». Реализация этих программ началась в 2004 г. и до 2006 г. финансировалась из фондов программ Tasis и INTERREG III. С 2007 г. начал действовать Инструмент европейского соседства и партнерства (European Neighbourhood and partnership instrument), который заменил эти программы. Для России было предусмотрено шесть программ соседства: 1) Север (Коларктик) с участием Мурманской и Архангельской областей и Ненецкого автономного округа; 2) Республика Карелия; 3) Юго-восточная Финляндия — Россия (Ленинградская область, город Санкт-Петербург); 4) Балтийское море — Республика Карелия, город Санкт-Петербург, Мурманская, Ленинградская, Псковская, Новгородская, Калининградская и Архангельская области, Ненецкий автономный округ; 5) Эстония — Латвия — Россия (Ленинградская и Псковская области, город Санкт-Петербург); 6) Литва — Польша — Россия (Калининград). В рамках проекта «Программа соседства региона Балтийского моря» — INTERREG III B в 2005 г. был выделен проект Developing Excellence — DEX, направленный на расширение сотрудничества между региональными органами власти Центральной Финляндии и Северо-Запада России по разработке и реализации региональных стратегий и программ поддержки предпринимательства. Главная идея этого проекта — создание сети опорных центров (Centers of Excellence), оказывающих содействие органам власти в разработке и продвижении проектов сотрудничества по программам соседства в пяти регионах: Ленинградской, Мурманской, Псковской областях, Республике Карелия, Санкт-Петербурге. Россия не восприняла эти инновации ЕС, усмотрев ущемление своих интересов. Она не рассматривала себя как объект политики нового соседства и отказалась разрабатывать свой план действий. Россия настаивает на особом характере стратегического партнерства с ЕС вне рамок политики соседства. В силу этого МИД РФ не утвердил предложенные программы соседства. Таким образом, в 2003—
Выход из возникшего тупика появился в результате реформирования в конце 2006 г. деятельности «Северного измерения». Ключевым моментом новой политики «Северного измерения» является то, что в ее рамках будут воплощаться «дорожные карты» по четырем Общим пространствам Россия—ЕС. Российская Федерация, ЕС, Норвегия и Исландия обретают статус партнеров обновленного «Северного измерения». Партнеры имеют равные права при принятии и реализации решений и участвуют в проектах на основе софи- нансирования. В настоящее время в рамках «Северного измерения» действуют два партнерства: Природоохранное партнерство и Партнерство в области здравоохранения и социального обеспечения. За четыре года функционирования Природоохранное партнерство зарекомендовало себя как действенный многосторонний механизм сотрудничества, имеющий прочную финансовую базу и менеджера проектов — Европейский банк реконструкции и развития. Общий объем средств Партнерства — 1,8 млрд евро. В рамках Партнерства осуществляются 15 проектов, которые в основном финансируются на возвратной основе, а часть средств предоставляется в форме грантов в качестве софинансирования из так называемого Специального фонда Природоохранного партнерства, в котором на сегодняшний день аккумулировано около 204,7 млн евро донорских средств (148,7 млн — проекты в сфере ядерной безопасности, 56 млн евро — неядерные природоохранные проекты). Одобрено финансирование восьми проектов на российском Северо-Западе. Так как Россия является основным получателем средств на программы Природоохранного партнерства, то Правительство РФ приняло решение о выделении в Специальный фонд дополнительного взноса в размере 10 млн евро в период с 2006 по 2010 г. Обновление «Северного измерения» позволило запустить проекты трансграничного сотрудничества. До 2013 г. Россия в порядке софинансирования намерена выделить на развитие ПС со странами ЕС около 25 млн евро. Это около 10% общего финансирования программ, предусмотренных Европейским инструментом соседства и партнерства (ЕИСП), для России составляющего 255 млн евро. Необходимо отметить, что приграничные с Россией регионы стран ЕС получают несравненно большие гранты от структурных фондов Союза, призванные компенсировать экономические издержки их окраинного положения в Союзе. За счет структурных фондов восточные районы ЕС могут подтянуться к среднему по этим странам уровню и в связи с этим вполне возможно усиление контрастов со смежными районами России. Тем не менее, нельзя не отметить сравнительно высокую эффективность межрегиональных и приграничных связей России со странами ЕС. Региональные программы сотрудничества ЕС и России реализуются по следующим направлениям.
Позитивное воздействие ПС на региональную экономику и социальную сферу можно проиллюстрировать на примере Республики Карелия. В 2006 г. на территории РК реализовывалось 87 проектов на общую сумму годового внешнего финансирования 6,5 млн евро. В октябре 2005 г. был введен в эксплуатацию международный пункт пропуска «Суоперя». На его строительство из фондов ЕС по программе ТАСИС было выделено 5,6 млн евро, а из федерального бюджета — 70 млн руб. Был завершен крупный проект ТАСИС «Электронная Карелия» с финансированием из фондов ЕС 2 млн евро, направленный на развитие информатизации малого и среднего бизнеса. В рамках еврорегиона «Карелия» в 2001—2006 гг. было реализовано около 40 совместных проектов на общую сумму внешнего финансирования около 62 млн евро, в том числе 22 млн евро за счет финансирования по линии двустороннего сотрудничества в рамках рабочей подгруппы межправительственной российско-финляндской группы сотрудничества приграничных регионов и программы ТАСИС. В 2006 г. началась работа по новой региональной программе ЕС «Добрососедство Еврорегион Карелия». В состав сформированных руководящих и рабочих органов программы вошли и представители Правительства РК. В 2006 г. из рассмотренных 46 проектных заявок утверждено к финансированию 16 проектов на общую сумму 3,6 млн евро. При этом 70% проектов имеют экономическую направленность (логистика, новые технологии, создание предпосылок организации новых предприятий, развитие туризма, энергетика и др.). Одновременно велась подготовка документов для новой семилетней программы ЕИСП, стартующей в 2008 г. и предусматривающей общий объем европейского финансирования для Карелии в размере 23,2 млн евро. С МИД Финляндии в рамках Межправительственной российско-финляндской рабочей группы по ПС на 2007 г. были согласованы 24 проекта на общую сумму 1 млн евро. Реализовано более 30 проектов и мероприятий, предусмотренных Меморандумом о двустороннем сотрудничестве между РК и губернией Оулу (Финляндия) на 2005—2006 гг. В ноябре 2006 г. подписан новый Меморандум на 2007—2008 гг. Республика Карелия с 2006 г. председательствовала в Региональном Совете Евро-Арктического Баренц-региона (БАЕР). В Петрозаводске проведена заключительная конференция по проекту «Баренц-2010» и открыт Карельский Баренцев информационный центр, основными задачами которого являются установление контактов между карельскими и норвежскими организациями, предоставление информации о проектах и оказание практической помощи. В рамках двустороннего сотрудничества Республики Карелия и губернии Трумс (Норвегия) в 2006 г. в Карелии осуществлялось более 10 проектов (БАЕР-проекты и двусторонние в областях культуры, здравоохранения и научно-исследовательской деятельности). Такие как, например, «Каменная книга Беломорья», «Подготовка приемных родителей», «Новые методики социальной реабилитации детей и семей», «Молодежный литературный лагерь Баренцева региона», «Комплексные гуманитарные исследования в бассейне Белого моря». В 2006 г. в рамках проекта «Промышленное партнерство шведской губернии Вестерботтен и Республики Карелия», а также через работающий более десяти лет Шведско-Карельский информационный бизнес-центр продолжалась работа по подбору деловых партнеров в экономической сфере. В 2007 г. подписан новый протокол о сотрудничестве с губернией Вестерботтен на 2007—2013 гг. В 2006 г. продолжилась реализация на территории Республики Карелия проектов, финансируемых по линии СИДА (Шведское агентство поддержки международного развития). Наиболее значимые проекты — «Обучение работников лесной отрасли» и «Развитие сельских территорий. Фаза 3». Проект охватывает множество сфер деятельности, содействуя экономическому, культурному и социальному развитию Пряжинского, Олонецкого, Питкярантского, Суоярвского и Медвежьегорского районов. В будущем планируется распространение проекта на территории Лахденпохского и Сортавальского районов. Таким образом, Карелия осуществляет трансграничное сотрудничество в реализации разных проектов в рамках ЕС, Северного измерения, на уровне стран и их регионов. На каждый отобранный проект Карелия получает от европейских партнеров небольшие суммы и, учитывая принцип софинансирования, должна изыскивать со своей стороны необходимые финансовые ресурсы. Но все принятые к реализации проекты нацелены на решение вполне конкретных проблем республики, что в конечном итоге улучшает ее социально-экономическое положение и повышает привлекательность для инвестиций. Сложившаяся система многоуровневого трансграничного сотрудничества Карелии не может обеспечить широкую модернизацию ее экономики, но она создает для этого определенные институциональные и инфраструктурные предпосылки, а также помогает вырабатывать представления о путях обновления регионального хозяйства. Перспективы ПС российских регионов и регионов стран ЕС в решающей степени зависят от уровня сотрудничества России и ЕС и от того, в каком направлении и как оно будет развиваться. Определенным сигналом в этом отношении может стать Соглашение с Советом Европы о создании в России Европейского центра по межрегиональному и приграничному сотрудничеству. Приграничное сотрудничество с постсоветскими странами. Главными факторами ПС России и стран СНГ являются безвизовый режим и внешнеторговые преференции, определяемые двусторонними соглашениями о свободной торговле и соглашениями о многостороннем сотрудничестве. Основной задачей ПС со странами СНГ до последнего времени было снижение экономических и социальных потерь от появления новых пограничных барьеров. Появление новых границ вызвало у приграничных территорий сильный шок, обусловленный существенным усложнением сложившихся в советский период связей между регионами. Большая часть экономических связей в новых условиях оказалась неэффективной. Спад производства и переориентация связей предприятий в ПР в основном связаны с появлением таможенных и транзитных барьеров, введением собственных валют и высокими финансовыми и таможенными рисками взаимных экономических связей. Новые границы заметно затруднили общение граждан приграничных районов. В Белгородской области 40% семей имеют на Украине родственников или близких друзей. Значительная часть населения приграничных районов работала по другую сторону границы, в изменившихся условиях эта трудовая деятельность на легальной основе стала либо невозможна, либо сильно затруднена. Населенные пункты новых приграничных регионов в условиях СССР развивались как единые системы. Например, на востоке Украины сформировались такие крупные промышленные, научные и культурные центры, как Харьков и Донецк, к которым тяготели значительные территории РСФСР. К Новосибирску, Омску, Барнаулу тяготели значительные пространства Казахстана. Ослабление этих связей сильно ударило по градообразующим функциям городов, сузило экономическую базу развития. В 1993 г. руководители приграничных регионов России и Украины выступили с инициативой создания Совета приграничных областей, который и был учрежден в 1994 г. Этот орган призван содействовать развитию торгово-экономического и культурного сотрудничества России и Украины, сократить издержки возникших пограничных барьеров, лоббировать особый таможенный и налоговый режим для технологически тесно связанных предприятий, разделенных границами. С этого момента началось создание институтов ПС России и ее соседей из ННГ. Их важной составной частью с 1996 г. стали соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве приграничных территорий России и соседних стран СНГ. Необходимость договоров была обусловлена прогрессирующим расстройством традиционных производственно-технологических связей по причине неплатежей, вызванных дефицитом оборотных средств у предприятий, валютными конвертациями, слабостью банковских систем. Соглашения между регионами были призваны обойти неразрешимые в середине 1990-х годов расчетно-платежные проблемы посредством использования бартера. Разрыв многих экономических связей, сложившихся в советское время, развитие импортозамещения сделали проблему сбыта продукции одной из центральных проблем регионов нового порубежья. Страны продвигают на рынки друг друга разнообразные товары, используя выставки, ярмарки, торговые дома, специализированные торговые предприятия. Прямые связи между регионами стран СНГ способствуют выходу малого и среднего бизнеса на рынки друг друга. Договора между регионами снижают риски взаимных торговоэкономических связей в части представляющей интерес для исполнительной власти регионов. Это весьма важно, когда слабы другие механизмы гарантий для субъектов межрегиональных экономических отношений. В ПС России и стран Содружества пока преобладает традиционная торговая модель. Для этапа восстановительного роста преобладание традиционной модели было вполне оправдано. Однако сегодня этого недостаточно. Постсоветский тип ПС пока не оказывает заметного влияния на структуру экономики порубежья. Более того, в настоящее время наблюдается замедление динамики приграничного сотрудничества стран Содружества, что объясняется рядом причин. Одна из них связана с тем, что потенциал традиционной модели сотрудничества, в основе которой лежит существенная разница цен на товары и услуги по обе стороны границы, а экономический эффект связан с расширением рынка сбыта для одной стороны и получением более дешевых товаров и услуг для другой стороны, в значительной мере выработан. Цены на товары в странах Содружества с учетом транспортных издержек в значительной мере выровнялись. Сейчас на первый план при традиционной модели выходят различия в уровнях зарплаты, безработицы и в условиях ведения бизнеса. Однако эффективность этой модели сильно зависит от правил пограничного, миграционного и таможенного контроля, тарифных ограничений, налогообложения экспортируемых и импортируемых товаров или, иными словами, от уровня либерализованное™ трансграничного движения. А здесь, как уже упоминалось, наблюдается ужесточение мер контроля и ограничений. При этом не происходит развития институтов ПС, которые могли бы компенсировать возникающие ограничения. Межгосударственные отношения России со своими соседями из СНГ сильно различаются, что отражается на ПС. В условиях разрыва дипломатических отношений между Россией и Грузией приграничное сотрудничество между этими странами просто невозможно. Абхазия и Южная Осетия находятся на этапе становления государственности, и приграничное сотрудничество для них выступает как элемент помощи России. На российско-грузинской, российско- абхазской и российско-южноосетинской границах не урегулированы пограничные вопросы и слабо развиты пограничные пункты пропуска. Также весьма слабы приграничные связи между смежными районами России и Азербайджана. Они осложнены бедностью смежных районов, а также угрозами нарастания этнополитических противоречий, периодически возникающими проблемами в использовании вод пограничной реки Самур. Наиболее контактны границы у России с Белоруссией. Страны существенно продвинулись в создании таможенного союза. Ими используется унифицированный режим миграционного контроля. Однако ПС сдерживается разными экономическими системами, практикуемыми в Белоруссии и России. Полномочия по ведению международной деятельности у регионов Белоруссии уже, чем у субъектов РФ. Для белорусских областей межрегиональное сотрудничество — важный инструмент выхода на российский рынок. Достаточно развиты контакты границы России и Украины. Приграничными регионами стран созданы Совет глав приграничных областей и еврорегионы «Слобожанщина», «Ярославна», «Днепр». Однако эти хорошо зарекомендовавшие себя в ЕС формы межрегионального и приграничного сотрудничества в конкретных условиях России и Украины пока не дают конкретных результатов. Приграничное сотрудничество остановилось в своем развитии по политическим причинам и из-за отсутствия интересных, эффективных проектов и механизмов их финансирования. На постсоветском приграничном периметре наиболее динамично ПС развивается между Россией и Казахстаном. Оно имеет комплексный характер и базируется на довольно широкой институциональной основе, которую составляют межгосударственные и межправительственные документы, двусторонние соглашения между регионами и Форум руководителей приграничных регионов России и Казахстана. В рамках ПС регулярно проводятся ярмарки и выставки. Развитию трансграничного сотрудничества способствует то, что Россия и Казахстан обращены друг к другу наиболее развитыми промышленными регионами. Страны близки по характеру осуществляемых реформ в политической системе и экономике и сегодня выделяются масштабами и разносторонностью межгосударственного взаимодействия. Вместе с тем финансирование пограничных проектов идет раздельно из бюджетов стран и областей, причем далеко не всегда синхронно. Только сейчас к финансированию проектов трансграничного сотрудничества начинают подключаться банки России и Казахстана. Казахстан вышел с инициативой создания межгосударственных центров приграничного сотрудничества. Первый такой центр предлагается создать в районе пограничного пункта пропуска Таскала (Западно-Казахстанская область) — Озин- ки (Саратовская область). Постсоветский тип ПС пока не оказывает заметного влияния на модернизацию экономики ПР. В нем не так заметен элемент взаимного инвестирования и передачи технологий, но весьма важен фактор социальных контактов. Многие российские ПР испытывают дефицит постоянной и сезонной рабочей силы, который может покрываться за счет трудовых миграций из соседних стран. Однако существующий излишне централизованный порядок выдачи разрешений на трудовую деятельность для нерезидентов требует большого времени для исполнения всех формальностей и затратен с точки зрения консервации финансовых средств в качестве гарантийного фонда на депортацию в случае нарушения иностранными работниками российского законодательства. Внесение изменений в конце
Помимо ужесточения паспортного режима и миграционного контроля приграничное сотрудничество серьезно сдерживает отсутствие прогресса в гармонизации национальных законодательств стран СНГ. В частности, заметный ущерб взаимным торговым связям наносит несоответствие белорусского и российского законодательства в вопросах тарифного и нетарифного регулирования, а также лицензирования при экспорте и импорте. На этой основе обе стороны периодически вводят количественные ограничения для некоторых товаров, поставляемых друг другу. Серьезно затрудняет развитие торговых связей ПР различия в требованиях России и стран- соседей к сертификации товаров взаимной торговли. Получение сертификатов требует значительных издержек и времени и подчас представляет собой непреодолимое препятствие для малого и среднего бизнеса. Другое противоречие связано с необходимостью улучшения дорог, подходящих к пограничным пунктам пропуска. Конфликт интересов здесь заключается в ограниченных финансовых возможностях регионов поддерживать дороги, находящиеся в их ведении, в надлежащем состоянии и стремлении регионов передать часть из них на баланс Минтранса РФ, а, значит, функции по их содержанию на федеральный уровень. Минтранс, полагая, что расширение числа пунктов пропуска и дорожных подходов к ним в интересах регионов, не стремится к расширению своих обязанностей по строительству дорог к пограничным пунктам пропуска. Такую же природу имеет противоречие, обусловленное стремлением региональных властей увеличить число пунктов пропуска, в том числе с упрощенным таможенным и пограничным контролем для местных жителей. Помимо бюджетных ограничений, сложности организации упрощенных пунктов пропуска, прежде всего на границах России и стран СНГ, связаны с необходимостью нормативного ведения учета и контроля трансграничного движения людей, товаров и транспортных средств и согласования с соседними странами перечней таких пунктов и порядка их деятельности. Перспективы ПС России со странами СНГ во многом зависят от того, как быстро и каким образом будет уравновешен рост в последние годы барьерных функций новых границ. Фактор безопасности новых границ пока имеет приоритет над фактором ПС. Безусловно, необходим переход к новым, более глубоким формам сотрудничества, соответствующим современному этапу экономического развития России и ее соседей из стран СНГ. Деятельность Таможенного союза позволит существенно ослабить барьеры на границах России и Белоруссии, России и Казахстана. Российско-китайское приграничное сотрудничество. Для китайского типа характерно преобладание в общем объеме ПС торговых операций. Для российских регионов ПС с китайскими регионами весьма важно в отношении компенсации разрыва хозяйственных связей с регионами Европейской России, Урала, Западной и Восточной Сибири из-за резкого роста транспортных тарифов. Для Китая ПС выступает важным каналом реализации стремительно растущих объемов производства потребительских товаров и получения необходимого сырья. Кроме того, для обеих стран приграничная торговля является важным фактором занятости населения На первом этапе бурному развитию приграничной торговли способствовали большие различия в соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения, а также безвизовый режим. В результате введения в 1993 г. визового режима трансграничного движения, а впоследствии ужесточения бартерной и челночной торговли объемы приграничной торговли стали сокращаться. С 1993 г. активно развивается однодневный приграничный туризм на безвизовой основе, причем поток туристов из России в Китай значительно превышает обратный поток. В результате активизации приграничной (челночной) торговли в приграничных городах наблюдался бурный рост деловой активности. Ускоренными темпами развивалась инфраструктура, строились дороги и т.д. Благодаря безвизовой форме приграничного туризма резко (в десятки раз) возросло количество гостиниц. К настоящему времени эта торговля приобрела более цивилизованный вид. На российско-китайской границе вблизи крупных приграничных пунктов пропуска в основном по инициативе китайской стороны за последние годы были созданы приграничные торговые комплексы, через которые осуществляется мелкооптовая приграничная торговля. В 1998 и 1999 гг. были подписаны межправительственные Соглашения о взаимном упрощенном пропуске граждан РФ и Китая в торговые комплексы, создаваемые по обе стороны границы. Приграничное сотрудничество России и Китая строится в основном по традиционной модели. Китай в отличие от России проводит активную политику по использованию потенциала ПС, которая выражается в предоставлении приграничным территориям налоговых и таможенных преференций, дополнительных прав местным властям по ведению ПС. Зона действия преференциального режима приграничной торговли ограничена округами и территориями, выделенными из приграничных уездов. В 1992 г. на основе решений Госсовета во Внутренней Монголии (Манчжоули), в провинциях Хэйлунцзян (Хэйхэ и Суй- фынхэ) и Гирин (Хуньчунь) стали создаваться большие СЭЗ и ряд мелких субзон провинциального уровня. В свою очередь правительство приграничной провинции Хэйлунцзян приняло ряд решений, расширяющих сферу открытости районов вдоль границы, путем предоставления им преференций в рамках провинциальных полномочий. С 1 января 1999 г. была введена так называемая нулевая импортная пошлина на круглый лес и пиломатериалы. Любое предприятие, имеющее право на осуществление экспортно-импортных операций, получило возможность импортировать лесопродукцию. В результате этого доля российских поставок в китайском импорте древесины за нескольких лет выросла с 14% в конце 1990-х годов до 50% в настоящее время. Российские приграничные регионы превратились в поставщиков лесного сырья с угрозой подрыва своей лесозаготовительной базы, а в приграничных китайских регионах стала бурно развиваться лесопереработка. Важным элементом ПС стали трудовые миграции. Китай использует российский фактор для решения проблем безработицы в своих приграничных районах. Китайская трудовая миграция, в свою очередь, способствует решению проблем нехватки рабочей силы в сибирских и дальневосточных регионах России. В последние годы эффективность приграничной торговли для Китая несколько понизилась в связи с переходом к единому таможенному тарифу и отменой 50%-ной налоговой скидки для приграничной торговли. Возможности применять механизм региональных внешнеэкономических преференций сильно снизились в связи с вступлением Китая в ВТО. Сегодня очевидно, что подъемная сила приграничной и челночной торговли уже выработана, а новые стимулы и направления развития приграничной кооперации пока не заработали. Поэтому Китаем прилагаются серьезные усилия по поиску новых направлений и инструментов сотрудничества, адекватных современным условиям. Одним из направлений является создание финансовой инфраструктуры сотрудничества. Наряду с соглашениями между крупнейшими банками России и КНР, используемыми для обслуживания межправительственных соглашений, важной задачей стала организация прямых расчетов с дальневосточными банками для обслуживания растущего приграничного бизнеса. Активизации межбанковского сотрудничества способствовала договоренности между Центральным банком РФ и Народным банком Китая об использовании национальных валют (рубля и юаня) в расчетах по торговым операциям в приграничных регионах, которая начала реализовываться осенью 2003 г. Китайская сторона разработала концепцию приграничных зон свободной торговли (ПЗСТ), которые могут вырастать из приграничных торгово-экономических комплексов (ПТЭК). Это один из возможных инструментов активизации приграничного сотрудничества при сохраняющихся больших различиях в институциональных условиях трансграничного сотрудничества регионов России и Китая. ПЗСТ — своего рода восточная альтернатива еврорегионам, которые возникают на основе сближения институциональных условий трансграничного сотрудничества регионов, что имеет место в странах — членах ЕС и странах, стремящихся к членству в этой организации. У Федерального центра пока не сложилось четкого видения развития ПТЭК и ПЗСТ. В частности, созданный по инициативе администрации Приморского края и администрации провинции Хэйлунцзян ПТЭК «Пограничный-Суйфынхэ» не мог нормально функционировать из-за ограничения в него доступа российских и китайских граждан, поскольку российская часть комплекса оказалась в пограничной зоне за линией инженерно-технических сооружений. Китай активизирует инвестиционное сотрудничество, с одной стороны, вкладывая инвестиции в объекты, создаваемые на территории России, с другой — создавая привлекательные условия для российских инвестиций в своих приграничных районах. По количеству создаваемых на российском Дальнем Востоке предприятий с иностранным капиталом КНР занимает одно из ведущих мест, но доля накопленных китайских инвестиций — лишь около 5% от всего объема иностранных инвестиций в регион. Поскольку в приграничных районах КНР созданы более привлекательные условия для иностранного капитала, чем в российских, здесь размещается значительно больше инвестиций. Объем российских инвестиций в провинции Хэйлунцзян в четыре раза выше, чем объем накопленных китайских инвестиций на Дальнем Востоке. Китай в наибольшей степени заинтересован в создании предприятий в приграничных районах в таких отраслях, как торговля, гостиничный, ресторанный и игорный бизнес, лесная и деревообрабатывающая промышленность, строительство. Таким образом, китайская модель ПС, построенная в основном на торговле и экспорте трудовых ресурсов в Россию, способствует консервации сырьевой направленности экономики прилежащих российских регионов, причем на тех стадиях, на которых создается минимальная добавленная стоимость. В начале 2008 г. Россия и Китай подписали межправительственное соглашение о рациональном использовании и охране трансграничных вод. Это Соглашение дополняет повестку дня ПС экологической тематикой, что является важным шагом для его последующего развития. У российской стороны никаких новых идей по поводу использования ПС в целях развития соответствующих сибирских и дальневосточных регионов, отстающих от среднероссийских экономических показателей, пока нет. Отсутствие соответствующих правовых основ фактически заморозило развитие приграничных торговых комплексов на российско-китайском порубежье. Экономическое оживление связывают со строительством предприятий и инфраструктуры ТЭК. Наиболее крупными проектами здесь являются сооружение Бурейской ГЭС, ЛЭП от Богучанской ГЭС и газопроводов в Западный и Северный Китай, нефтепровода ВСТО с ответвлением от Сковородино в Амурской области на Китай. Определенный импульс развитию российского порубежья может дать также строительство новых транспортных коммуникаций и современных пунктов пропуска, финансирование которых многократно увеличено новой федеральной целевой программой развития Дальнего Востока и Забайкалья. Главная проблема развития приграничного сотрудничества России с соседями сегодня заключается в том, что пока не понятно его место в стратегии экономического развития страны и ее включения в процессы глобального и регионального сотрудничества. Отсутствуют представления об экономических эффектах, возникающих в результате ПС. В то же время вполне очевидна роль порубежья в укреплении безопасности России. Акцент на безопасность в определенной степени сокращает ресурсы экономического развития ПР. Нельзя не согласиться с выводом Б. Волхонского, содержащемся в его статье «Особенности национальной границы» (журн. «Власть». 2007. № 28) в том, что « ... наличие границы по определению — мощный стимул развития приграничных регионов. Но если китайские торговые города, финские порты и норвежские доки используют этот потенциал по полной программе, то для россиян соседство с заграницей становится в лучшем случае лазейкой, позволяющей обойти многочисленные бюрократические процедуры, таможенные и прочие поборы». Резюме
Подходы России к международному экономическому сотрудничеству в ближайшие десятилетия должны определяться задачами модернизации и колонизации российского пространства. Необходимосоздание институциональных условий сотрудничества на глобальном, региональном, национальном и приграничном уровнях, способствующих решению этих задач.
Контрольные вопросы
Почему не работают еврорегионы на взаимных границах стран СНГ?Глава |