Дергачев В. А., Вардомский Л. Б.. Введение актуальность изучения учебной дисциплины
 Скачать 8.82 Mb.
|
|
Сибирский федеральный округ Сибирский федеральный округ (СФО) включает в себя республики Алтай, Бурятия, Тыва и Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Иркутскую, Кемеровскую, Новосибирскую, Омскую, Томскую и Читинскую области. До последнего времени в СФО в качестве самостоятельных субъектов РФ входили Агинский Бурятский, Усть-Ордынский, Таймырский и Эвенкийский АО. Однако в 2006—2008 гг. в результате проведенных референдумов первые два АО стали частями соответственно Читинской и Иркутской областей, а Таймырский и Эвенкийский АО — Красноярского края. Федеральный округ занимает 30% территории России, соседствуя на западе с УФО, а на востоке с Дальневосточным федеральным округом. На севере округ выходит к Карскому морю и морю Лаптевых. На юге граница округа совпадает с государственной границей России с Казахстаном, Китаем и Монголией. Округ занимает серединное положение на пространстве России. В Иркутской области находится географический центр страны. Семь регионов округа являются приграничными. Запад СФО лежит на Западно-Сибирской равнине, большая же часть его территории располагается на Среднесибирском плоскогорье. На юге округа находятся Алтай, Саяны, горы Прибайкалья и Забайкалья, в которых берут начало великие сибирские реки Амур, Енисей, Лена, Обь. На севере округа располагается плато Путорана и Северо-Сибирская низменность. На территории округа находится Байкал — крупнейшее по объему пресной воды озеро в мире. Разнообразие горно-геологических условий округа определяет наличие в его регионах различных полезных ископаемых. Наиболее важными являются крупнейшие мировые залежи медно-никелевых руд с содержанием кобальта, платины и других металлов на Таймыре. Высокой концентрацией эксплуатируемых полезных ископаемых выделяется Кемеровская область (каменный уголь, руды цветных металлов), Хакасия (железная руда и руды цветных металлов), Иркутская область (уголь, золото, слюда, железная руда, поваренная и калийная соли). В Томской области располагается восточное крыло Западно-сибирской нефтегазовой провинции. Регионы округа богаты гидроэнергоресурсами. В Эвенкии открыты крупные запасы нефти, а в Иркутской области — природного газа (Ковыктинское месторождение). В Бурятии ждет своего часа одно из крупнейших в мире месторождений меди Удокан. Большая протяженность округа с севера на юг на 3000 км предопределяет наличие на территории большого разнообразия природно-климатических условий — от арктических пустынь до зоны степей. Большая часть территории округа покрыта таежными лесами. В целом же округ характеризуется некомфортными для проживания населения условиями резко континентального климата. В городах округа проживает 71% населения — показатель близкий к среднему по России. Средняя плотность населения составляет около 4 чел. на 1 км2. Она сильно колеблется: от 30 чел. на 1 км2 в Кемеровской области до 0,02 чел. на 1 км2 в Эвенкийском АО. Население СФО концентрируется в южных регионах в полосе Транссибирской железнодорожной магистрали. На четыре наиболее густо населенных региона — Алтайский край, Кемеровскую, Новосибирскую и Омскую области приходится более половины населения округа, но только 13% его площади. Входящие в состав СФО субъекты РФ очень сильно различаются по площади и численности населения. В этом отношении напоминает ЮФО. Например, Республика Алтай по численности населения в 14 раз уступает Кемеровской области, а Красноярский край с округами по площади в 25 раз превосходит Кемеровскую область. История освоения регионов округа восходит к началу XVII в. Оно шло вверх по течению северных рек. Резкое ускорение колонизационного процесса наступило в связи со строительством Транссибирской железной дороги, которая на участке Тюмень — Чита была построена в 1891—1900 гг. Строительство железной дороги позволило осваивать не только минеральные, но и земельные ресурсы Сибири. Столыпинская реформа вызвала большой миграционный поток в степные и лесостепные районы Сибири из Европейской России. Население Сибири, составлявшее в начале XIX в. всего около 1 млн чел., к 1916 г. достигло 11 млн чел. Вторая волна колонизации произошла в ходе социалистической индустриализации и создания сибирской металлургической базы в Кузбассе и на Таймыре (Норильск). В годы Великой Отечественной войны в Сибири, как и на Урале, разместились эвакуированные предприятия, преимущественно оборонные. В 1960-е годы начался новый этап развития Сибири, связанный с освоением гидроэнергоресурсов Ангары и Енисея и созданием энергоемких производств. Этнокультурную специфику СФО определяет наличие центров буддизма в Бурятии и Тыве и зоны проживания коренных народов — алтайцев, тывинцев, хакасов, шорцев и бурятов, протянувшейся по границе России с Казахстаном, Монголией и Китаем. Размещаясь по соседству с этим культурными мирами, коренные жители оказали сильное влияние на русских переселенцев и их региональное самосознание. На севере округа большие площади занимают крайне малочисленные коренные народы Севера с их традиционными хозяйственно-культурными укладами. Большинство из них находится на грани вымирания. Функции СФО в России определяются имеющимися в макрорегионе природными ресурсами, геоэкономическим положением и крупным научно-техническим потенциалом. На долю округа приходится более 11% промышленной и 13% сельскохозяйственной продукции России. В регионах округа производится 1/5 электроэнергии, 2/3 каменного угля, 1/3 деловой древесины страны. Регионы округа занимают выдающееся место в производстве цветных металлов. Среди них выделяется Красноярский край, в котором сосредоточены такие предприятия, как «Норильский никель», «Сибэнергоцветмет», Красноярский завод цветных металлов, Красноярский алюминиевый завод и Ачинский глиноземный завод. В СФО добывается около половины российского золота. Производимые в регионе сырье и материалы определяют международную специализацию России. В условиях внешнеэкономической открытости этот некогда самый закрытый макрорегион играет важную роль во внешнеэкономических связях России. В 2007 г. доля округа в экспорте страны составила 9%, а в импорте — 3,5%. В округе работают многочисленные предприятия ВПК, производящие ракетно-космическую и авиационную технику. Значительное место округ занимает в атомной промышленности России. Размещение этих предприятий определялось глубинным положением в пространстве СССР, вдали от границ. Благодаря развитию ВПК в округе сложился крупный научно-технический и образовательный потенциал, который концентрируется в Красноярске, Новосибирске, Омске, Томске. СФО играет важную роль в сообщении с Дальним Востоком. В Иркутской области начинается БАМ, который идет по северу Бурятии и Читинской области. Через Бурятию и Читинскую область проходят главные транспортные коммуникации, связующие Россию с Китаем и Монголией. За годы реформ произошло ухудшение социальных условий жизни сибирского населения по сравнению со среднероссийскими показателями. В советское время сибиряки жили лучше жителей Центральной России. Снижение доли в ВРП связано, с одной стороны, с высокой долей в экономике оборонной промышленности, которая потеряла значительную часть бюджетных заказов. С другой стороны, резкое повышение транспортных тарифов сделало неэффективными многие производственно-экономические связи, сложившиеся в советский период. Третьей причиной следует назвать ограниченность региональных рынков и четвертой — появление новой государственной границы с Казахстаном, рассекшей единое в прошлом экономическое пространство. Необходимо также подчеркнуть, что доля СФО в общероссийских инвестициях в основной капитал 8—10% до последнего времени была ниже, чем в ВРП и промышленном производстве, что сдерживало его экономическое развитие. Экономическая жизнь концентрируется в крупных городах: Новосибирск — 1,4 млн чел., третий по численности населения город страны, Омск — 1,1 млн чел., Красноярск около 1 млн чел., Барнаул, Иркутск, Новокузнецк, Томск и Кемерово. По мере движения на восток объемы и динамика экономики постепенно падают. Особо следует выделить экономическую роль в Заполярье Норильского промышленного района. Наиболее крупный по объемам производства регион округа — Красноярский край. На него приходится четверть ВРП вырабатываемого в округе при 15% населения. Красноярский край занимает центральное положение в СФО, располагает диверсифицированной экономикой, крупной энергетической и экспортной базой, развитым НИОКР. Это экономический стержень Сибири. На четыре других наиболее крупных региона округа — Кемеровскую, Иркутскую Новосибирскую и Омскую области приходится половина населения и создаваемого ВРП. Наиболее динамичным регионом округа является Томская область. Томская область опирается на нефтедобычу и нефтехимию, атомную промышленность и сильное университетское образование. В Томске создается особая экономическая зона технико-внедренческого типа. Развитию всех упомянутых регионов способствует и оживление, наблюдающееся в оборонных производствах. В этих регионах доходы населения находятся на уровне близком к среднероссийскому. Другой полюс экономики округа составляют республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский и Забайкальский края, которые по объемам ВРП на душу в 2—4 раза уступают ведущим регионам. Причины экономического отставания связаны с удаленностью от центра, общей экономической отсталостью, структурными причинами (преобладанием в экономике сельского или лесного хозяйства, оборонных производств, ограниченность экспортного сектора), весьма ограниченными региональными рынками, невысоким уровнем регионального управления. Экономическое оживление в республике Горный Алтай и Алтайском крае, а также прибайкальских регионах связывается с развитием туризма. В СФО наблюдаются те же экономические, социальные и экологические проблемы, что и в других округах. Специфическая и весьма острая проблема макрорегиона обусловлена его удаленностью от российского рынка и повышенным в сравнении с другими федеральными округами значением для экономики транспортного фактора. При сырьевом характере экономики это означает высокую долю транспортной составляющей, которая понижает конкурентоспособность многих производимых в округе товаров. В этом отношении для округа весьма важна деятельность Северного морского пути, БАМа и открытие сквозного движения по автодороге Чита—Хабаровск. Транспортный фактор определяет рост значения Китая во внешнеэкономических связях округа, поскольку это ближайший к макрорегиону крупный зарубежный рынок. По мере роста экономики этой соседней страны существует возможность растущего замыкания на нее экономических связей регионов СФО. Необходимый уровень диверсификации связей зависит от тарифной политики федерального центра и структурных изменений в хозяйстве в пользу производств, выпускающих более дорогую транспортабельную продукцию. Это предполагает привлечение в округ крупных инвестиций, что требует совместных усилий федеральных и региональных органов власти и бизнеса. Дальневосточный федеральный округ В состав Дальневосточного федерального округа (ДФО) входят Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская области, Еврейская автономная область, Корякский и Чукотский автономные округа. С 2007 г. Камчатская область и Корякский АО составляют единый субъект РФ. ДФО имеет самый широкий среди федеральных округов выход к океану (18 тыс. км), протяженную границу с Китаем (4,5 тыс. км). На западе он граничит только с СФО. Это самый большой по площади — 6,2 млн км2, или 36% территории страны, и в то же время самый редко населенный федеральный округ. Средняя плотность его населения составляет около 1,1 чел. на 1 км2. Освоение Дальнего Востока идет уже более 350 лет. Русские вышли к Охотскому морю в 1639 г. В тот период их интересовал в основном промысел пушного зверя. Продвигаясь на юг, русские столкнулись с Китайской империей. Первая граница между двумя державами была определена Нерчинским договором от 1689 г. Одновременно продолжалась экспансия на восток, в результате которой к России была присоединена Аляска. Но удержать ее Россия не смогла. В 1867 г. Аляска была продана США. Незадолго до этого Россия, воспользовавшись политической слабостью Китая, присоединила Приамурье и Приморье, в результате чего российско- китайская граница приобрела современный вид. В 1875 г. России отошел остров Сахалин. Планы дальнейшего продвижения в Манчжурию натолкнулись на жесткое сопротивление Японии и потерпели неудачу. Волна колонизации, идущая с запада в начале XX в., остановилась у океанических берегов и цивилизационного рубежа, проходящего по Амуру. Процесс экономического освоения Дальнего Востока резко активизировался с открытием прямого железнодорожного сообщения до Владивостока. С 1902 г. оно осуществлялось от Сретенска по Китайской восточной железной дороге, а с 1915 г. полностью по территории России. Открытие железной дороги дало мощный толчок развитию золото- и угледобычи, сельскому хозяйству и торговле. В советский период в условиях непрерывных вооруженных конфликтов и противостояний вплоть до середины 1980-х годов на Дальнем Востоке развивались преимущественно военно-стратегические функции и обслуживающие их отрасли экономики. Экономическое освоение территории округа затруднено не только удаленностью, но и суровыми природно-климатическими условиями, а также довольно сложным рельефом, затрудняющим прокладку коммуникаций. Большая часть территории округа занята средневысотными горами (хребты Черкского, Становой, Верхоянский, Сихотэ-Алинь и нагорья Алданское, Колымское, Корякское, Чукотское), между которыми располагаются сравнительно небольшие по площади низменности (Вилюйская, Колымская, Прихан- кайская и др.). С разнообразной геологией федерального округа связано его богатство различными полезными ископаемыми, среди которых выделяются алмазы, золото, олово, полиметаллические руды, каменный уголь, нефть. Южная часть ДФО богата лесными ресурсами, особенно районы, примыкающие к российско-китайской границе. Среди биологических ресурсов выдающееся место занимают морские ресурсы. К территории округа примыкает 1,5 млн км2 морских акваторий в пределах 200-мильной морской экономической зоны России. В целом на регионы Дальнего Востока, включая морской шельф, приходится 40% подтвержденных запасов полезных ископаемых, свыше 30% древесины и 85% морских биоресурсов России. Удаленность от Европейского центра компенсируется непосредственным соседством ДФО с крупнейшими экономическими державами мира — США, Японией, Китаем, Южной Кореей. Геоэконо- мическое положение в условиях открытой экономики России является одним из главных ресурсов экономического развития округа. В 305 городах округа проживает около 76% населения. Это самая низкая плотность сети городов в России: 1 город на 20,3 тыс. км2. В среднем по России на один город приходится 5,8 тыс. км2 территории. В округе мало крупных городов. Их всего два, практически равные по численности населения — Владивосток и Хабаровск, в каждом проживает около 600 тыс. чел. Хабаровск является главным городом ДФО. В 1990-е годы экономическое освоение территории ДФО фактически прекратилось. Более того, обозначились признаки разрушения созданного экономического потенциала и депопуляции. Причины этого связаны с разрывом межрегиональных связей в связи с большими транспортными издержками. Многие производства, ориентированные на российский рынок, оказались убыточными и резко свернули деятельность. Глубокий спад затронул оборонные производства, которые потеряли большую часть бюджетного финансирования. Емкость региональных рынков невелика, кроме того, они разделены большими расстояниями. В этих условиях резко возросло значение внешнеэкономических факторов деятельности дальневосточного хозяйства. Приграничная торговля стала одним из главных факторов выживания населения. В настоящее время структура экономики регионов ДФО формируется под определяющим воздействием внешнеэкономических факторов. В 2008 г. на долю ДФО пришлось 3,3% промышленной и 3,0% сельскохозяйственной продукции, около 4% экспорта и импорта России. Реальная доля округа во внешней торговле выше, поскольку велики теневой экспорт морских биоресурсов и оборот челночной торговли. Высокую долю в создаваемом ВРП имеют международные транспортные перевозки. Владивосток, Ванино, Восточный и Находка — крупнейшие морские порты России и ее ворота на Тихом океане. В ДФО добываются почти все российские алмазы (Республика Саха), около половины золота (Магаданская и Амурская области, Xабаровский край, Республика Саха, Чукотский АО), добывается более половины всех морепродуктов. Субъекты РФ, входящие в округ, так же как и в других округах, сильно различаются по размерам территории, численности населения, объемам экономики и ее структурой. Республика Саха самый большой по площади регион не только ДФО, но и России в целом — 3,1 млн км2. По численности населения на первом месте Приморский край — 2,0 млн чел., самый освоенный регион округа. Чукотский АО характеризуется самым разреженным населением в округе —
Население округа, так же как в Сибири, концентрируется в полосе Транссиба. Более половины населения ДФО проживает в Приморском и Xабаровском краях. В целом же для округа характерно очаговое размещение населения и хозяйственной деятельности. Наиболее динамичные регионы округа — Амурская, Сахалинская области, Республика Саха и Хабаровский край. В Сахалинской области, на которую в последние годы приходится более 30% инвестиций в основной капитал и более половины иностранных инвестиций, сравнительное быстрое развитие экономики связано с реализацией проектов добычи нефти и газа на шельфе Охотского моря. В 2007 г. на Сахалине было добыто около 15 млн т нефти и 7 млрд м3 природного газа. В феврале 2009 г. в области в рамках проекта «Сахалин-2» был пущен первый в России завод по производству сжиженного газа мощностью 9,6 млн т в год. Начато создание газопровода Сахалин—Xабаровск—Владивосток, который резко улучшит энергоснабжение Приморья. В Республике Саха экономическая динамика связана с развитием производств по огранке алмазов, освоением Талаканского нефтяного месторождения, развитием добычи алмазов и каменного угля. Развитию республики будет содействовать завершение строительства железной дороги до Якутска. Республика занимает второе место среди регионов округа по объемам инвестиций. Хабаровский край — единственный регион в ДФО, в структуре промышленности которого более 1/5 приходится на машиностроение. В отрасли ведущую роль играет оборонная промышленность. Долгосрочные заказы Китая на поставки боевых самолетов и другой техники обеспечивают устойчивое развитие краевого машиностроения. Наиболее депрессивный регион округа Еврейская автономная область. В области самые низкие доходы населения и самый низкий ВРП на душу населения среди всех дальневосточных регионов. Область не имеет значительных экспортных ресурсов, а производимая в ней сельскохозяйственная продукция не выдерживает конкуренции с импортным китайским продовольствием. То же самое касается промышленности строительных материалов, которая занимает ведущее место в промышленном производстве. ДФО сталкивается со всеми проблемами, которые характерны для других федеральных округов. Характерной же для него проблемой является транспортная. Большая удаленность от российского рынка, транспортные трудности в сообщении отдельных регионов округа, преобладание в экспорте и вывозе в другие регионы России низко обработанной продукции ставит транспортный фактор на одно из первых мест по силе влияния на экономику дальневосточных регионов. Завершение строительств БАМа и автомагистрали Хабаровск — Чита заметно улучшает транспортное положение южной части округа. Другая проблема макрорегиона имеет геополитический характер, поскольку связана с соседством с крупнейшими мировыми державами. Экономическая мощь соседей неизбежно сказывается на экономике регионов ДФО. Их гигантские рынки фактически определяют развитие структур экономики дальневосточных регионов, в которых возрастает доля топливно-сырьевых товаров. Деятельность специальных экономических зон в Находке и Магадане ничего не смогла изменить. Сохраняются не урегулированными пограничные споры России с Японией, что препятствует использованию японского технологического потенциала для развития Дальнего Востока. Определенные проблемы для южных приграничных регионов ДФО создают трудовая миграция и связанная с ней нелегальная миграция из Китая. Все это требует проведения целенаправленной политики федерального центра в отношении Дальнего Востока и формирования здесь тихоокеанского полюса экономического развития России. Определенную роль в этом могут сыграть прокладка нефтепровода Восточная Сибирь — Тихий океан и новая федеральная программа развития Дальнего Востока. 8.6. Федеральная региональная политика В формировании политики Федерального центра в отношении регионов выделяются три качественно разных периода: первый с 1992 по 1998 г., второй — с 1999 до 2004 г. и третий — с 2005 г. по начало финансово-экономического кризиса. Эти периоды различаются по характеру взаимодействия центральной и региональной власти, применяемым инструментам воздействия государства на региональные процессы, их эффективности и нацеленности. При этом региональная политика является составной частью политики в отношении регионов. Политика в отношении регионов на первом этапе в 1992—1998 гг. сводилась к децентрализации в рамках формирования новых федеративных отношений (так называемая либеральная федерализация), которая рассматривалась как часть процесса экономической и политической либерализации, а также предоставлению избранным регионам налоговых и бюджетных льгот. Крен на децентрализацию объяснялся доминированием в тот период в исполнительной власти страны либерально-демократической идеологии. На основе Союзного Договора (март 1992 г.) и новой Конституции в России (декабрь 1993 г.) произошла децентрализация государственного управления и расширение полномочий органов власти субъектов. Это одно из проявлений российского регионализма, связанное с развитием федеративных отношений и передачей на уровень субъектов Федерации значительной части государственных функций. В результате субъекты Федерации превратились в своего рода квазигосударства. По определению ведущего российского регионалиста академика А.Г. Гранберга, регион как квазигосударство представляет собой относительно обособленную подсистему государства и национальной экономики. Исходя из западного опыта предполагалось, что создание полноценной федерации разбудит местную инициативу, позволит более эффективно использовать потенциал развития субъектов Федерации и в конечном итоге укрепит страну в период перехода к рынку. Действительно, в условиях федерации на уровне ее субъектов стало формироваться самосознание и интересы, именуемые идентичностью. Однако в конкретных условиях России того периода, для которых был характерен глубокий экономический спад и слабый Федеральный центр, российский федерализм обернулся широкой практикой регионального протекционизма. Это явление выражалось в стремлении региональных властей обеспечить привилегированные условия деятельности для местных компаний и банков, защитить их от внешних конкурентов при приватизации государственной собственности, сократить налоговые платежи в федеральный бюджет и одновременно увеличить федеральные бюджетные трансферты, жестко контролировать региональный рынок товаров широкого потребления и особенно алкогольной продукции. К региональному протекционизму подталкивали растущая социально-экономическая дифференциация страны, распад сложившихся в советский период межрегиональных торгово-экономических и производственно-технологических связей из-за их убыточности в условиях рынка, а также неисполнение Федеральным центром своих бюджетных обязательств перед регионами. Фактически государство в тот период не могло обеспечить записанные в Конституции гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ). Словом, для России 1990-х годов были весьма реальны угрозы регионального сепаратизма и нарушения экономической и политической целостности страны. Это стало причиной принятия в 1996 г. руководством страны «Основных положений региональной политики в Российской Федерации». Однако этот документ не имел правовых последствий для ведомств, так или иначе влияющих на региональные процессы в стране. Но его принятие дало толчок к расширению использования в качестве инструмента региональной политики федеральных целевых программ развития отдельных регионов и расширения практики заключения индивидуальных договоров между Федеральным центром и субъектами РФ о разграничении полномочий и предметов ведения. Неизбежный в результате рыночной трансформации спад производства обусловил в 1992—1998 гг. устойчивое сокращение бюджетных доходов. Доходы консолидированного бюджета в процентах к ВВП сократились с 30,6% в 1993 г. до 24,5% в 1998 г. В долларовом выражении доходы бюджета за 1992—1998 гг. сократились примерно вдвое. При беспорядочной раздаче индивидуальных льгот и преференций Федеральный центр терял контроль за сокращавшимися доходами предприятий и населения. Собираемость налогов в 1996 г. опустилась до 65%. Все федеральные бюджеты вплоть до 1999 г. были дефицитными. Доходные и расходные части не исполнялись в соответствии с принятыми законами о бюджете. Федеральный бюджет не выполнял своих обязательств перед регионами, однако требовал от них своевременного перечисления налогов. При этом из-за правовой асимметрии субъекты РФ перечисляли в федеральный бюджет разные доли собираемых налогов. В частности, доли налогов, фактически перечисленных в федеральный бюджет от общей суммы собранных налогов, у Татарстана и Башкортостана были существенно меньше, чем у других субъектов Федерации. Тем самым нарушалось положение Конституции РФ о равноправии субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В условиях дефицита федерального бюджета Центр стремился передать на региональный уровень все большую часть социальных расходов, в том числе в рамках заключаемых с регионами договоров. Но одновременно задерживались переводы из центрального бюджета выравнивающих трансфертов, выплаты федеральным организациям, предприятиям ВПК, не финансировались принятые федеральные программы. Субъекты РФ были вынуждены брать на себя все большую ответственность за социальное и экономическое положение на своих территориях. Федеральный центр не мог противодействовать требованиям регионов увеличить свою долю в бюджетных ресурсах страны. За 1992—1997 гг. их доля в расходной части консолидированного бюджета РФ увеличилась с 38,6 до 58,1%. Передача управленческих функций и бюджетных полномочий на уровень субъектов Федерации выявила серьезное противоречие. Оно было связано с тем, что составляющие Федерацию субъекты сильно различались по демографическому и экономическому потенциалу, размерам территории, структуре экономики, доходам предприятий и населения. А это означало, что они имели разную финансовую базу для осуществления своих полномочий. Децентрализация бюджетных ресурсов в 1992—1998 гг. сочеталась с общим ростом концентрации финансовых ресурсов страны в столице. Доля Московского региона (Москва и область) в активах банковской системы РФ увеличилась с 65% в начале 1993 г. до 85% в начале 1998 г. Большая часть первых 200 банков, около 3/4, и практически все крупнейшие банки, концентрировалась в столице. Вплоть до августовского кризиса 1998 г. крупнейшие банки осуществляли финансовый дренаж провинции и использовали аккумулируемый капитал для инвестиций в ГКО, в иностранные ценные бумаги и для приобретения предприятий, производящих экспортную продукцию. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления само по себе не было в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, децентрализация их усилила, поскольку от нее выиграли прежде всего сильные территории. Усиление властных полномочий субъектов РФ и при этом асимметричность их отношения с Федеральным центром в условиях экономического спада вызвало фрагментацию российского пространства, нарушение его экономического единства, создало угрозу распада России. Важным элементом экономической политики субъектов РФ в 1990-е годы стала борьба за получение тех или иных сравнительных преимуществ (льготы, полномочия, федеральные трансферты и программы, инвестиции). Победа в этой борьбе означала перераспределение национального продукта, создаваемого в стране, в пользу регионов, во главе которых находились влиятельные на федеральном уровне политики, эффективно отстаивавшие интересы своей территории. Усилившаяся региональная власть подмяла под себя местное самоуправление. Федеральные органы пытались использовать местное самоуправление в качестве противовеса усилившейся власти губернаторов и президентов. Его полномочия были определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. В 1998 г. были созданы институты лоббирования интересов местного самоуправления (Совет по местному самоуправлению, Конгресс муниципальных образований). Но это не дало ощутимых результатов, поскольку в реальности финансовая основа самостоятельности органов местного самоуправления оказалась весьма слабой. Региональная власть в нарушение Конституции РФ и закона о местном самоуправлении стремилась рассматривать органы местного самоуправления как свои филиалы на местах. Такая позиция не предусматривала наличия четко очерченной компетенции и ответственности органов местного самоуправления, а следовательно, и самостоятельных финансовых и иных ресурсов на их выполнение. Такие инструменты региональной политики, как бюджетные трансферты и федеральные целевые программы, нацеленные на смягчение стихийно растущих межрегиональных различий, при ограниченных финансовых возможностях государства оказались мало эффективными. Рост межрегиональных различий в России и их громадный по мировым меркам масштаб был неизбежен в ходе рыночной трансформации и либерализации внешнеэкономических связей. Децентрализация экономики и власти в 1990-е годы в стране с громадной периферией не могла привести к иному результату. В 1998 г. федеральные власти попытались внести перелом в отношениях с регионами. Началась борьба с региональными льготами. Было прекращено заключение договоров о разделении полномочий и предметов ведения между Федеральным центром и субъектами РФ. В парламент был внесен ряд законов, регулирующих разделение функций между федеральными и региональными органами власти. С приходом во власть в 1999 г. В. Путина в России начался второй этап формирования политики в отношении регионов. Для него характерно разделение проблем федерации и региональной политики, несмотря на их тесную взаимосвязь. В конце 90-х годов началась коррекция федеративных отношений в сторону ограничения децентрализации, восстановления властной вертикали, расширения финансовых ресурсов федерального бюджета для противодействия усиливающимся межрегиональным различиям и дезинтеграции российского пространства. На основе концепции «регулируемой федерализации» было восстановлено единое правовое поле страны и существенно ограничена практика регионального протекционизма, ужесточен контроль за деятельностью региональных властей и ослаблен их политический вес. Для этой цели после президентских выборов 2000 г. был изменен порядок формирования Совета Федерации, создан механизм федерального вмешательства в случае нарушения региональной властью федерального законодательства и институт представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Представители Президента РФ в округах призваны обеспечивать соблюдение федеральных законов в субъектах Федерации, координировать действие органов федеральной исполнительной власти в округах, обеспечивать эффективное использование государственной собственности. Образованные федеральные округа решили задачу укрепления центральной власти и постепенного устранения унаследованной от первой половины 1990-х годов асимметричности Российской Федерации. Состав округов из числа субъектов РФ определялся, в первую очередь, интересами укрепления властной вертикали и контроля российского пространства Федеральным центром. В 2003 г. были внесении изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые сделали более четким разграничение властных полномочий между Федеральным центром и субъектами РФ и их бюджетное обеспечение. Наиболее существенные полномочия (в частности, использование природных ресурсов) остались за Федеральным центром. В августе 2004 г. был принят закон № 122, который запустил в 2005 г. новые правила разделения полномочий между Федеральным центром и регионами и их бюджетного финансирования. В декабре 2004 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который изменил порядок избрания руководителей субъектов РФ. С февраля 2005 г. это происходит путем утверждения предложенной Президентом РФ кандидатуры регионального руководителя местным органом представительной власти. Эти законы восстановили властную вертикаль и централизацию управления в стране, а также установили новое разделение компетенций центральной и региональной властей, по которому значительная часть имевшихся у регионов властных полномочий в сфере экономики была передана в центр. С восстановлением властной вертикали была тесно связана централизация государственных финансов, на которую в основном опиралась региональная политика этого периода. В 1999 г. была начата реформа межбюджетных отношений. Ее главными направлениями стали:
В результате ее осуществления доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России в 1999 г. возросла до 50,6% против 44,9% в 1998 г. В 2000 г. федеральная доля достигла 56,5% и такой оставалась вплоть до 2003 г. В последующий период она выросла еще на 10%, достигнув 65—66% (2007—2008 гг.). С вычетом доходов федерального бюджета, направляемых в виде трансфертов в субъекты РФ, у федерального бюджета в 2007 г. осталось почти 59% консолидированного бюджета. Наиболее собираемые и значимые налоги были замкнуты на федеральный бюджет. В связи с этим более 80% налоговых поступлений в бюджеты регионов составляют отчисления от федеральных налогов. Централизация государственных финансов сочеталась с созданием ряда бюджетных фондов поддержки слабых субъектов РФ. Основная часть финансовой помощи региональным бюджетам осуществляется через выделенный в расходной части федерального бюджета Фонд финансовой поддержки субъектов РФ по статье «Дотации на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности», по которой оплачиваются текущие бюджетные расходы субъектов РФ. Через этот фонд расходуется почти 90% федеральных средств на поддержку регионов. Борьба с растущим диспаритетом регионов в этот период свелась к политике выравнивания бюджетной обеспеченности (под ней понимается объем бюджетных расходов на одного жителя региона), которая осуществляется путем межбюджетного перераспределения государственных финансов. Привлекательность этого инструмента борьбы с межрегиональными различиями в его простоте и однозначности при определении сумм, положенных к трансферту в отстающие субъекты РФ. Поддержка развития в регионах осуществляется через Фонд регионального развития, из которого финансируются федеральные региональные программы, включая программу «Сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002—2010 гг. и до 2015 г.». Однако это финансирование было невелико и распределялось между программами крайне неравномерно. В целом в результате реализации первого этапа реформирования межбюджетных отношений за счет централизации финансов увеличились объемы финансовой помощи слабым субъектам. Тем не менее бюджетная обеспеченность десяти самых богатых регионов до начала кризиса превышала бюджетную обеспеченность десяти самых бедных почти в 20 раз. Проведенная бюджетно-налоговая реформа лишь в малой степени затронула местные бюджеты. Ситуация существенно не изменилась со вступлением в силу в 2009 г. новой редакции закона о местном самоуправлении (2006 г.), в котором увязываются его функции и финансовое обеспечение (бюджетные мандаты). В 1999—2004 гг. не удалось остановить рост межрегиональных диспропорций. В условиях экономического роста они стали еще больше. Бюджетные трансферты в региональные бюджеты идут в основном на текущее потребление и непосредственно не участвуют в развитии экономики регионов. Перекачка финансовых ресурсов в неблагополучные регионы через межбюджетные трансферты не давала видимой экономической отдачи. Бюджетные трансферты не увлекали за собой частные капиталы. Сами объемы помощи регионам были невелики в сопоставлении с размерами страны и наблюдающимися диспропорциями. При громадных различиях между регионами по экспортному и инновационному потенциалу, емкости региональных рынков, инвестиционной привлекательности и предпринимательскому климату происходит естественное движение капиталов в места менее рискованного и более доходного помещения. Важное место в политике правительства РФ в этот период занимало снижение налоговой нагрузки, что, безусловно, стимулировало экономический рост. Однако в основном это способствует развитию сильных регионов, в которых высока плотность предпринимательской деятельности. В частности, упразднение дорожного налога вызвало сокращение объемов строительства автодорог в стране и косвенно способствовало концентрации экономической жизни в наиболее освоенной в инфраструктурном отношении части российского пространства. При этом динамично растущая Москва находится на грани транспортного кризиса. В 1999—2004 гг. выявилась слабость в России институтов регионального развития. В этот период фактически единственным реальным институтом региональной политики в России было Министерство финансов, формулирующее правила межбюджетных отношений (перераспределения финансовых ресурсов через федеральный бюджет от наиболее сильных регионов к слабым регионам) и их исполняющее. До сентября 2004 г. формально за региональное развитие России было ответственно Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ). Но его возможности в этом отношении были значительно меньше, чем непрофильного Минфина. По сути, МЭРТ разрабатывал идеологию и инструменты экономического развития страны, от которых выигрывали в основном сильные регионы и усиливались региональные диспропорции, а Минфин через межбюджетные трансферты частично их смягчал. Созданное в сентябре 2004 г. Министерство регионального развития Российской Федерации в основном курировало деятельность жилищно-коммунального хозяйства, сферу, как известно, запущенную и трудно реформируемую. По главному же профилю деятельности министерство выполняет преимущественно контрольно-информационные функции. Третий этап характеризуется кардинальным улучшением финансового положения России в связи с ростом мировых цен на углеводороды. Политическая и финансово-бюджетная централизация была дополнена энергичными действиями по укреплению контроля федерального центра над энергетическим сектором страны, обеспечивающим основную часть бюджетных поступлений и более половины доходной части платежного баланса России. В результате этого Федеральный центр смог существенно увеличить государственные расходы, начать инвестировать в крупные проекты и тем самым активно влиять на региональное развитие страны. С 2005 г. российское руководство делает акцент уже не только на повышение управляемости российским пространством, снижение рисков этнического сепаратизма и социальных контрастов, но и на адаптацию региональной структуры экономики к условиям глобальной конкуренции. В этом процессе важное место отводится так называемым институтам развития. Среди них важное место занял Инвестиционный фонд РФ, созданный в конце 2005 г. Из этого фонда финансируются проекты стоимостью более 5 млрд руб. на началах софинансирования с регионами и частными инвесторами. В частности из фонда в 2006 г. были выделены средства на достройку Богучанской ГЭС и развитие региона Нижнего Приангарья в Красноярском крае. В июле 2005 г. вступил в силу Федеральный закон «Об особых экономических зонах в РФ» (ОЭЗ), предусматривающий учреждение технико-внедренческих и промышленных зон, который в 2006 г. был дополнен пунктом о туристско-рекреационных зонах. В 2005 г. на основе конкурса были учреждены четыре технико-внедренческие зоны в Дубне, Зеленограде, Томске, Санкт-Петербурге и две промышленные — в Татарстане и Липецкой области. В начале 2007 г. Правительство РФ одобрило создание семи туристских зон — в Алтайском крае, Республике Алтай, Иркутской области, Республике Бурятия, Краснодарском и Ставропольском краях, Калининградской области. Из федерального бюджета на основе софинансирования создается необходимая инфраструктура. Согласно нормам закона, резиденты ОЭЗ в течение первых пяти лет освобождены от уплаты налога на имущество и земельного налога, имеют 4%-ную льготу по налогу на прибыль. Для резидентов ОЭЗ вводится режим свободной таможенной зоны. Кроме того, для резидентов техниковнедренческих зон предусмотрена пониженная ставка единого социального налога — 14%. В марте 2006 г. Правительством РФ была утверждена Программа развития технопарков в сфере информационных технологий. Первые технопарки будут созданы в Московской, Нижегородской, Новосибирской, Тюменской областях, Республике Татарстан и Санкт-Петербурге. Для финансирования инновационной сферы создана Российская венчурная компания. В 2007 г. в России учрежден Банк развития, который сыграет роль координатора деятельности всех вновь созданных институтов развития — Инвестиционного фонда, особых экономических зон, венчурной компании. Банк развития будет финансировать инфраструктурные проекты, экспорт, высокотехнологичные производства, а также развитие малого и среднего бизнеса. Важную роль в развитии регионов страны в 2005—2008 гг. сыграли национальные проекты по развитию медицины, образования, жилищного строительства и аграрно-промышленного комплекса. Национальные проекты дали импульс модернизации социальной инфраструктуры России. Большая часть мероприятий проектов подлежит софинансированию из региональных и местных бюджетов. В этот период началось создание под государственным контролем крупных компаний в оборонно-промышленном комплексе, энергомашиностроении, авто- и авиастроении, большинство из которых в 2007 г. вошли в государственную корпорацию «Ростехнологии». Этим решается как минимум две задачи — контроль за крупными финансовыми потоками и возможность конструирования крупных компаний, которые, как полагается, могут быть конкурентоспособны на мировом рынке. Посредством этих компаний можно решать геополитические и внутренние проблемы и, в частности, продолжить процесс освоения российского пространства и начать процесс его модернизации. Новые институты развития с широким участием государства призваны ускорить процессы модернизации экономики и социальной сферы и не могут рассматриваться как инструменты региональной политики. Но их влияние на региональное развитие России будет весьма значительным, поскольку через них осуществляется большая часть осуществляемых в стране инвестиций. Их деятельность направлена, прежде всего, на развитие экономически сильных регионов, что соответствует основным положениям разработанной в Министерстве регионального развития «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов России». В ней предлагается развивать экономическое пространство страны на основе принципа поляризованного, или сфокусированного, развития. Речь идет о концентрации ресурсов государства в опорных регионах, которые способны стимулировать развитие. При этом слабые регионы продолжают получать помощь из федерального бюджета. В 2005—2008 гг. применялись индивидуальные меры укрепления финансово-экономического положения избранных регионов. К таковым, в частности, относится регистрация крупных компаний, подконтрольных государству в тех или иных городах. Так, смена «Внешторгбанка» в октябре 2005 г. в Санкт-Петербурге дала прибавку в бюджет северной столицы около в объеме 1 млрд руб. в 2006 г. В конце
Одной из знаменательных черт регионального развития в 2005— 2008 гг. России является изменение административно-территориального деления путем укрупнения субъектов Федерации. Укрупнение рассматривается как один из инструментов борьбы с региональным диспаритетом. Иными словами, речь идет о присоединении экономически слабых, неспособных к саморазвитию регионов к сильным субъектам РФ, которые смогут выступить в качестве двигателя роста. Но, как показывает опыт образования Пермского края и объединения Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов, это весьма затратный для федерального бюджета процесс. Восстановление административно-территориального деления, существовавшего до распада СССР, фактически является исправлением ошибок, совершенных в ходе суверенизации на начальном этапе формирования новой российской государственности. Однако объединение регионов в качестве универсального средства оздоровления российского пространства по меньшей мере спорно, поскольку проблема диспропорций перейдет с федерального уровня на уровень региональный. В современных условиях существенным фактором регионального развития, которым, правда, могут воспользоваться немногие регионы, становится перенос некоторых федеральных функций из Москвы в другие города, например переезд Конституционного Суда в Санкт-Петербург. Необходимо отметить, что в собственно региональной политике России мало что изменилось. До сих пор отсутствует правовая база проведения региональной политики. В ее идеологии преобладают акценты на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не на выравнивание условий предпринимательской деятельности. Назначаемые в рамках властной вертикали руководители регионов стремятся в основном выполнять директивы из центра, а не генерировать идеи развития региона. В связи с этим Министерством финансов РФ проводится линия на ужесточение требований при предоставлении помощи регионам из федерального бюджета. В связи с этим с 2007 г. введено бюджетирование по результатам, т.е. увязка бюджетных расходов с конкретными результатами социально-экономического развития регионов станет правилом бюджетного планирования на региональном и местном уровнях. Данными мерами Федеральный центр пытается активизировать деятельность по развитию регионов снизу. В современных условиях повышается значение федеральных целевых программ развития отдельных регионов. Ближайшие годы пройдут под знаком активизации инвестиционной деятельности государства в Сибири, на Дальнем Востоке и юге России, которые превратились за годы рыночной трансформации в громадную депрессивную зону. Проблемы развития этих регионов сегодня приобрели геополитический характер. В результате реорганизации Правительства страны осенью 2007 г. были серьезно расширены полномочия Министерства регионального развития, в том числе в разработке реализации федеральных программ. Особенность проводимой политики в отношении регионов заключается в том, что формально соблюдается равенство регионов в отношениях с Федеральным центром. Но, по существу, эта политика достаточно дифференцирована, исходя из геополитической значимости того или иного региона, этно-политической и социально-политической ситуации в субъектах РФ. В ближайшие годы характер политики Федерального центра в отношении регионов неизбежно будет пересматриваться. Это связано со значительным экономическим спадом в результате финансовоэкономического кризиса, ожидаемой длительной стагнацией экономики и, как следствие этого, сокращением бюджетных доходов. Значительно меньшие финансовые возможности государства потребуют более эффективного использования имеющихся бюджетных средств, а также расширения экономической инициативы региональных властей и бизнеса. Созданная вертикаль власти сдерживает региональные и местные инициативы развития, ограничивает экономическое соперничество регионов, подменяя его конкуренцией за получение финансовых ресурсов и преференций от федерального центра. Слабая и зависимая судебная система и проблемы с защитой права собственности сдерживают инновационную деятельность бизнеса. Концентрация власти и финансов в центре предполагает необходимость принятия высококвалифицированных решений, единства оценок и действий исполнительных органов власти, что на практике далеко не всегда имеет место. Централизация власти существенно ограничивает возможности партнерства между уровнями власти, между властью и бизнесом. Одним из направлений изменения политики Федерального центра в отношении регионов может быть расширение экономических полномочий региональных и муниципальных властей, сокращение административного давления на бизнес, ши- роке привлечение иностранного капитала. Резюме В российском регионализме отчетливо просматривается тесная связь между свойствами пространства и системой власти. Либеральнофедеративная система поставила страну на грань распада. Осуществленная централизация управления российским пространством остановила этот процесс. Сильный центр призван обеспечивать единст во пространства в условиях, когда рыночные силы и глобальные воздействия раскалывают его на отдельные фрагменты.
Контрольные вопросы
|