Экономика общественного сектора. Занятие 1 Общественный сектор в рыночной экономике 3 Провалы рынка и необходимость государственного вмешательства в 6
 Скачать 0.82 Mb.
|
|
Масштабы и характер социальной помощи определяются в основном укоренившимися в обществе представлениями о справедливости, и соответствующие расходы осуществляются в рамках перераспределительных программ. К этим программам примыкают также программы обязательного социального государственного страхования граждан. Вместе с тем, как с точки зрения справедливости, так и с точки зрения эффективности важна разница между ситуацией, когда нуждающийся получает помощь за счет других лиц, и той, когда человек, столкнувшись с определёнными трудностями, пользуется выплатами из общественного фонда, накопленного при его непосредственном участии. Социальное страхование призвано минимизировать влияние так называемых социальных рисков - вероятности материальной необеспеченности трудящихся при утрате ими возможности участвовать в экономическом процессе. В соответствии с классификацией основных причин потери заработка социальное страхование делится на несколько видов: от несчастных случаев, по болезни, старости, инвалидности, в связи с материнством, потерей кормильца и, наконец, безработицей. Помимо характера риска, при классификации видов социального страхования учитывается и способ его организации: на добровольных началах или в обязательном порядке. Между этими двумя основными формами возможен ряд переходных, объединяемых условно- обязательным страхованием. Также страхование может быть местным, т.е. распространяющимся лишь на определённую территорию, и общегосударственным. Наряду с социальным страхованием существует и другая форма социальной защиты - социальная помощь. В её основе иные принципы организации. Практика страхования строится на прочной статистической базе, учёте и анализе закономерностей того или иного вида риска, имеет своими важней- 130 шими задачами его профилактику и снижение и распространяется прежде всего на экономически активное, занятое население (так как финансируется главным образом за счет его доходов). Программы же социальной помощи носят компенсационный характер, нацелены на поддержку наиболее уязвимых слоёв населения и финансируются преимущественно из бюджетных средств. Кроме того, существенной особенностью страхования является самопомощь его участников, самоуправление страховой организации. Социальная помощь, напротив, несет на себе отпечаток попечительства со всеми вытекающими отсюда особенностями прямого государственного управления. Основную грань между социальным страхованием и социальной помощью, таким образом, можно свести к различию функции и роли государства в организации и деятельности этих институтов. Другие виды общественных расходов: оборона, технологии, экология Расходы на оборону являются необходимыми, но носят непроизводительный характер, поэтому их неоправданное увеличение является нежелательным для экономики. Предусмотренные бюджетом группы расходов на оборону включают в основном прямые военные расходы, проходящие через Министерство обороны. В их состав входят расходы на содержание армии и флота, расходы на закупку вооружений и военной техники, расходы на капитальное строительство, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, расходы на выплату пенсий и пособий военнослужащим и прочие затраты. Часть средств может направляться на покрытие доли в общих военных расходах военных блоков или союзов. В состав военных входят также расходы Министерства по атомной энергии, на реализацию международных договоров по ликвидации, сокращению, ограничению вооружения и др. Все эти расходы отражаются в специальной смете Министерства обороны, которая затем включается в состав федерального бюджета. При этом в первую очередь определяется общий объем расходов в целом по Министерству обороны, а затем уже составляются сметы военных округов и воинских частей. Это вызвано тем, что большая часть военных расходов финансируется Министерством централизованно. Часть прямых военных расходов финансируется по другим подразделениям расходов бюджета (“Расходы на содержание правоохранительных органов, судов и органов прокуратуры”, на содержание органов госуправления). Косвенные военные расходы в республиканском бюджете включает в основном выплаты пенсий ветеранам Вооружённых Сил и их семьям. Эти затраты финансируются по разделам «Расходы на оборону» и «Социальное обеспечение». Самостоятельной группой расходов бюджета является финансирование науки и технологического развития. Из бюджета средства направляются на работы по важнейшим перспективным теоретическим исследованиям и по общегосударственным целевым научно-техническим программам. Средства на эти цели выделяются непосредственно Российской академии наук, отраслевым академиям, высшим учебным заведениям, архивам и другим организациям, занимающимся осуществлением научно-исследовательских и опытноконструкторских работ. Финансирование научных учреждений осуществляется в сметном порядке с составлением смет расходов по каждой конкретной теме. Приоритетными направлениями финансирования научно-технических и инновационных программ являются: организация высокоэффективных процессов по производству продовольствия и для переработки продукции отраслей АПК; борьба с наиболее распространёнными болезнями; создание экологически чистых, ресурсосберегающих технологий в энергетике, строительстве, сельском хозяйстве и промышленности. 132 При этом предусмотрен программно-целевой подход к планированию и финансированию науки, бюджетные средства направляются непосредственно исполнителям проектов на конкурсной основе. Природоохранная деятельность является неотъемлемой частью общественного развития. При этом, чем выше уровень социально-экономического развития общества, тем определеннее стратегии общества в сфере природопользования, более четко выражены экологические потребности в отношении качества окружающей среды, осознанная необходимость платить за экологическое благополучие. Природоохранные затраты - общественно необходимые расходы на поддержание качества среды жизни, осуществление любых видов и форм хозяйственной деятельности и на общее поддержание природно-ресурсного потенциала, включая сохранение экологического равновесия на всех уровнях (от глобального до локального). Согласно классификатору видов природоохранной деятельности, к государственным расходам на экологию относятся: Текущие затраты предприятий, организаций и учреждений, в т.ч. государственных, на охрану окружающей среды. Затраты на капитальный ремонт основных фондов природоохранного назначения. Капитальные вложения на охрану окружающей среды (прямые и сопряженные). Содержание заповедников и иных особо охраняемых природных территорий, затраты на охрану ресурсов животного мира, охрану лесных ресурсов (частично), озеленение городов и промышленных центров. Затраты на научные исследования в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Операционные расходы бюджета на цели экологии: расходы на содержание и деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды, в том числе — оплата труда управленческих и контрольных органов по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Затраты на экологическое образование и просвещение (подготовку соответствующих специалистов). ^ Контрольные вопросы ^ В каких формах осуществляются общественные расходы? Что такое сфера действия программы общественных расходов? От чего зависит перемещение выгод от реципиентов общественных расходов к другим лицам? В силу каких причин круг действительных реципиентов программы может не совпадать с кругом её потенциальных реципиентов? Как проявляется искажающее действие общественных расходов при денежных выплатах реципиентам? Почему натуральные выдачи порождают более значительное искажающее действие по сравнению с денежными выплатами? Способны ли общественные расходы играть стимулирующую роль? Что представляет собой общественное страхование? Как достигается объединение рисков? Что такое социальные риски и каким образом государство реагирует на них? Какова взаимосвязь между общественным страхованием и социальной помощью? Какие нужды индивидов принято удовлетворять за счет общественного страхования? ^ Тестовые задания ^ Какая методика подразумевает совокупность аналитических приёмов, позволяющих определить расходы на достижение специфических целей и выбрать оптимальное решение? а) анализ производительности; б) анализ издержек и результативности; в) метод Калдора-Хикса; г) анализ осязаемых рыночных процессов. Деньги, поступающие в территориальный бюджет в виде грантов, избыточно поступают к общественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходами граждан и расходами бюджета отклоняется от оптимума. Какое это явление? а) принцип достижения Парето-оптимума; б) эффект «липучки»; в) эффект агрегирования прибыли; г) эринцип субсидиарности. Какие издержки несет государство при децентрализации? а) на национальную оборону; б) административного характера; в) информационного характера; г) мероприятия по пополнению государственных запасов и резервов. Под объединением рисков понимается: а) накопление платежей по схожим видам страхования в едином фонде; б) агрегирование объектов в группу, чтобы уровень риска для всей группы оказался меньше суммы рисков для индивидуальных объектов; в) совмещение имеющих риски событий в одном временном промежутке; г) форма сотрудничества страховых компаний. Способны ли частные страховщики эффективно и на регулярной основе страховать большинство социальных рисков? а) да; б) нет; в) способны при участии государства; г) способны, объединившись друг с другом. Основное отличие социального страхования от социальной помощи: а) охват различных слоёв населения; б) различие функции и роли государства в организации и деятельности этих институтов; в) финансирование из различных источников; г) различные политические последствия. Что не относится к природоохранным затратам? а) затраты на содержание заповедников; б) затраты на экологическое образование и просвещение; в) затраты на постройку водоочистных сооружений; г) относится всё вышеперечисленное. Социальное страхование, необходимость которого строго установлена законодательством, называется: а) добровольное; б) обязательное; в) условно-обязательное; г) частное. Чем обусловлена необходимость принудительного (налогового) финансирования общественного страхования? а) провалами рынка; б) доминированием государства в общественном секторе; в) перераспределительными требованиями; г) сочетанием вариантов А и В. Рациональному и гибкому выбору форм расходования общественных средств способствует: а) структурирование в разрезе конкретных целей и задач; б) структурирование в разрезе ведомств и их подразделений; в) составление жёсткого временного графика расходования; г) нет верного ответа. ^ Рефераты и доклады ^ Основные группы государственных расходов. Сущность лимитированных программ. Распределение расходов между уровнями бюджетной системы. ^ Для заметок ^ Занятие 13: Финансирование и производство товаров и услуг в общественном секторе Общественные расходы и государственные организации. Контрактация. Квази-рынки. Виды контрактов Ключевые понятия: контрактация, ваучерная система, квази-рынки, монопсония, контракты вида: "издержки в расчёте на услугу ", "издержки плюс прибыль", "издержки и объем". Общественные расходы и государственные организации Современная рыночная экономика - это экономика, в которой наряду с частным сектором и частным предпринимательством имеются государственный сектор и государственное предпринимательство. В XX веке государство стало полноправным субъектом экономических отношений и выступает как производитель, продавец, покупатель, инвестор и т.п. Г осударственные предприятия отличаются от частных тем, что они не ставят в качестве первоочередной задачи максимизацию прибыли, а подчиняют свои финансовые интересы политическим, общенародным, социальным целям. На первый план выдвигается максимизация социально-экономических выгод и содействие выполнению общенациональных задач. Государство в рыночной экономике является производителем общественных товаров и услуг (благ). Особенность общественных благ заключается в том, что их полезность распространяется больше чем на одного человека (национальная оборона, мосты, защита от наводнений и т.п.). Производство таких благ, как правило, не выгодно частному сектору, но они необходимы обществу в целом, и государство берет на себя их производство. Обеспечение чистыми общественными благами осуществляется только в рамках государственного сектора. Примерами чистых общественных благ являются национальная оборона, поддержка общественного порядка и законности. При этом правительство сталкивается с той же проблемой, что и частная компания, производящая частные блага, а именно с проблемой финансирования производства общественного блага. Если для покрытия своих расходов частная фирма назначает цену за благо, то правительство для покрытия расходов вводит налоги. Кроме проблемы финансирования встает вопрос об определении оптимального объема общественных благ. Для определения объема производства общественного блага требуются коллективные действия. Они необходимы для выявления общественных предпочтений и для решения проблемы безбилетника. С ростом объема и разнообразия общественных благ, повышением требований к качеству жизни и усилением тенденции к местному самоуправлению и корпоративности, а также к общественной самостоятельности и инициативе личности, институциональная организация общественной экономики стала более сложной, границы между общественным и рыночным секторами экономики стали более гибкими и подвижными, появились различные организационные формы их взаимодействия. Так, некоторые виды общественных благ обладают свойствами, чертами частных благ и могут быть платными, а также быть предоставлены частным образом. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, дающая возможность отделить функцию потребления от функции оплаты и организовать коллективное потребление независимо от организации производства общественных услуг. Частное и общественное финансирование нередко сочетаются. Это относится, например, к субсидированию коммунальных услуг, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие совместимо с оказанием услуги как 139 государственным (муниципальным), так и частным предприятием. В роли специфической формы участия государства в финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают также налоговые льготы. Подобно субсидиям льготы обычно увязываются с конкретными, социально приоритетными вариантами размещения ресурсов. Если организация выбирает именно такой вариант, государство, предоставляя льготу, отказывается в пользу этой организации от средств, которые при иных решениях подлежали бы зачислению в бюджет. Наличие разнообразных вариантов предполагает рациональный выбор наилучших из них. При этом оно свидетельствует, что основания для государственного финансирования не совпадают с причинами, по которым организуется производство в общественном секторе. Использование различных форм предоставления общественных товаров и услуг, вплоть до отказа от производства в сферах, привлекательных для частного бизнеса, получило широкое распространение в развитых странах в последние 15-20 лет. Это было связано с задачами повышения эффективности и результативности хозяйственной деятельности государства на основе внедрения рыночных стимулов и механизмов в управление общественными финансами, получивших название новой модели управления. Центральными направлениями этого реформирования являются сокращение прямого участия государства в производстве общественных товаров и услуг, передача их в частный сектор и создание конкурентной среды для производителей государственного сектора. Если материальные ресурсы для функционирования государственного сектора традиционно приобретались у негосударственных предприятий, то в последние два десятилетия в развитых странах все большую часть конечных общественных товаров и услуг государство на основе контрактов закупает в частном секторе. Стремясь повысить эффективность расходования бюджетных средств, государство передаёт часть своих функций по производству и поставке общественных благ частному сектору на контрактной основе. Контрактация - это форма взаимодействия государства и предпринимательства, построенная на хозяйственно-договорных отношениях между ними по поводу производства частным сектором товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Контрактная система базируется на передачу частным предпринимателям на основе тендера тех функций, которые ранее выполнялись государственными организациями. При контрактации наилучшим образом сочетается государственное финансирование с частной формой организации производства. В настоящее время в странах со сложившейся рыночной экономикой именно контрактация является наиболее распространённой формой разгосударствления. Причём, если раньше на основе контрактов в основном обеспечивалась деятельность предприятий общественного сектора, то теперь все более обычным становится использование контрактов для замещения общественного сектора частным в процессе обслуживания конечных потребителей. Стимулирование производства в частном секторе означает сокращение участия государства в производственном процессе, когда вместо финансирования государственных предприятий осуществляется государственное финансирование частных предприятий и общественных некоммерческих организаций в виде субсидий и налоговых льгот. Широкое распространение контрактации привело к формированию "полугосударственного" сектора, который образуют частные коммерческие и некоммерческие организации, производственные программы которых в значительной или даже преобладающей части ориентированы на государственные контракты. Рыночное поведение таких организаций определяется не столько непосредственными проявлениями спроса со стороны индивидов, сколько политикой государства, выраженной в спросе со стороны общественного сектора. Контрактация имеет смысл прежде всего потому, что предприниматель гораздо более бюрократа заинтересован в экономии. Однако, если, например, в контракте указан объем услуг, но недостаточно конкретно оговорены их качественные параметры, ближайшим резервом экономии может оказаться снижение качества. Когда услуги оказываются под прямым административным контролем правительственного агентства, существует политическая зависимость производителей от настроений конечных потребителей, пусть даже она зачастую слаба. Частный производитель, работающий по контракту, вправе строить свои отношения с конечными потребителями по собственному усмотрению, если он не нарушает закон и контракт. Если требования к качеству удаётся сформулировать достаточно чётко, то их выполнение можно контролировать с высокой степенью надёжности. Именно в тех областях и видах деятельности, где наличествуют операционально выражаемые требования к качеству, наблюдаются наибольшие достижения в использовании контрактации. Даже если требования к конечным результатам деятельности не поддаются формализованному описанию (например, в сферах народного образования и здравоохранения), существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа. Во-первых, на контрактной основе, как правило, целесообразно формировать отдельные факторы и условия достижения конечных результатов. Этот путь является, по сути, традиционным. Во-вторых, если речь идет не об общественных благах, а об услугах, потребляемых индивидуально, решению проблемы качества может способствовать вовлечение конечных потребителей в контрактные отношения. Для этого необходимо, чтобы не только правительственные агентства, но и сами потребители имели свободу выбора 142 услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Данная идея лежит в основе так называемых ваучерных систем. Среди них имеются два различных типа обязательств. К одному типу относятся унифицированные обязательства государства перед конечными потребителями. Именно эти обязательства называются ваучерами. Контракты другого типа заключаются без прямого участия государства, такие контракты представляют, по сути, частный случай добровольного рыночного взаимодействия на рынке с субсидируемым спросом. Они предполагают, в принципе, обычный рыночный механизм селекции качества: потребители, не удовлетворённые работой какой-либо организации, способны обратиться к ее конкурентам. Контрактация, при которой непосредственным покупателем услуг выступает государственный орган, как правило, предполагает монопсонию. Это делает рыночный механизм уязвимым, даже если на стороне поставщиков наличествует реальная конкуренция. Ваучерные системы, в принципе, позволяют ввести конкуренцию и на стороне покупателя (значение этого обстоятельства, разумеется, зависит от того, имеется ли конкуренция поставщиков). Однако эффективность использования ваучеров ограничивается влиянием информационной асимметрии. Важна способность конечных потребителей адекватно оценивать качество предлагаемых услуг; в противном случае интересы потребителя могут быть защищены менее, чем когда выбор возложен на государственный орган. Другой существенный фактор — административные издержки. Если характер приватизируемых функций предполагает сложные механизмы взаимодействия контрактора с государственными органами, то административные издержки способны приобретать решающее значение. В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим внутри самого государственного сектора в ряде случаев формируются квази-рынки на основе разделения покупателя и поставщика, в результате непосредственно в этом секторе возникает конкуренция рыночного типа. В условиях квази-рынка и заказчик (покупатель), и поставщик (продавец) принадлежат к общественному сектору, однако их интересы достаточно четко разведены. Территориальный орган (агентство), в принципе, действует так, как действовал бы потребитель, приобретающий услуги с помощью ваучера, но отличается от него значительно большей информированностью. Если же производство в общественном секторе организуется без использования квази-рынков, агентство вынуждено постоянно представлять интересы как потребителей, так и производителей, хотя они заведомо разнонаправле- ны. Вообще говоря, агентство призвано выступать в роли арбитра во взаимоотношениях потребителей и производителей. Однако, во-первых, в силу наличия провалов государства способность успешно выполнять эту роль, в принципе, не очевидна, а во-вторых, коль скоро агентство непосредственно организует производство, оно имеет тенденцию разделять интересы производителей (например, при всех обстоятельствах избегать снижения занятости в учреждениях). Идея квази-рынка состоит в том, чтобы побудить агентства сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам. Таким образом, в рамках государственного сектора конструируется некий аналог "невидимой руки", благодаря которой эффективная аллокация достигается за счет взаимодействия самостоятельных участников, имеющих противоположные интересы и находящихся в конкурентной среде. Возмож- 144 ности и результативность использования квази-рынков зависят от того, насколько выполняются названные условия. Виды контрактов Решающее значение при использовании контрактации имеет характер контрактов, особенно отражение в них интересов потребителей. При отсутствии конкуренции между потенциальными поставщиками вероятна фиксация в контракте неоптимального уровня издержек и велика опасность коррупционных сговоров. Однако даже если конкуренция достаточно интенсивна, многое зависит от способности покупателя (государственного органа) зафиксировать в контракте однозначные требования ко всем существенным аспектам предстоящей деятельности. Контракт с фиксированной ценой применяется, когда результаты и издержки в достаточной степени предсказуемы. Контракт типа "издержки плюс прибыль" предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из уровня фактических издержек, добавляя к ним прибыль на оговоренных контрактом условиях (например, пропорционально издержкам). Как бы ни увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, так что поставщик не несет никакого риска. Контракт с разделением затрат предполагает иную схему. Предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта. Иначе говоря, риск непредусмотренного повышения расходов разделяется между участниками контракта. Этот вид контрактов стимулирует производителя (поставщика) добиваться экономии, тогда как контракты типа "издержки плюс прибыль" создают заинтересованность скорее в увеличении за- 145 трат, чем в их сокращении. Поэтому контракты с разделением затрат нередко называют стимулирующими контрактами. Контракт "издержки плюс прибыль" приемлем только при очень высокой величине риска и невозможности найти надёжного поставщика, согласного разделить риск. Очень часто наилучшим вариантом оказывается стимулирующий контракт, предусматривающий разделение затрат, причём чем значительнее риск, тем, при прочих равных условиях, большую долю дополнительных издержек приходится брать на себя государству. Описанные виды контрактов применяются обычно, когда недостаточна информация о предстоящих издержках. В то же время существенным бывает и недостаток информации о составе конкретных услуг, которые предстоит оказать, откликаясь на нужды конечных потребителей. В подобной ситуации имеется несколько вариантов действий. Г осударственный орган может использовать контракт типа "издержки в расчете на услугу", который предусматривает установление расценок на отдельные услуги и оплату исходя из их фактического объема. Подобные контракты зачастую необходимы, но их недостаток состоит в том, что подобно контрактам типа "издержки плюс прибыль" они стимулируют рост затрат. Другим вариантом является блочный контракт. Он предусматривает фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг (плата иногда может изменяться при изменении численности лиц, пользующихся правом на обслуживание, и других параметров, на которые поставщик не способен влиять). Блочный контракт освобождает заказчика (государственный орган) от риска, возлагая его на поставщика услуг и заставляя последнего искать резервы экономии. Однако, если риск объективно велик, цена, которая обеспечила бы предложение со стороны конкурирующих между собой потенциальных поставщиков, может оказаться чрезмерно высокой. В ряде случаев удовлетворительное решение дает контракт типа "издержки и объем", который фактически представляет собой комбинацию 146 блочного контракта и контракта "издержки в расчете на услугу". Устанавливаются некоторые базовые количественные и качественные характеристики обслуживания, и пределах которых поставщик обязан оказывать услуги за счет фиксированных ассигнований, как при блочном контракте. В то же время, если возникает потребность выйти за рамки базовых характеристик (например, в силу резкого роста заболеваемости больнице приходится оказывать гораздо больше услуг, чем первоначально предполагалось), то дополнительные расходы возмещаются по типу контракта "издержки в расчете на услугу". Выбор формы и параметров контракта, наиболее подходящих для решения той или иной конкретной задачи, во многом зависит от состояния рынка, на котором заказчики взаимодействуют с поставщиками, в частности от особенностей провалов рынка, с которыми приходится сталкиваться. Однако, как бы то ни было, описанные выше основные типы контрактов дают довольно широкие возможности для воздействия государственных органов на своих потенциальных поставщиков в интересах избирателей- налогоплательщиков. ^ Контрольные вопросы ^ Что представляет из себя современная рыночная экономика? Чем отличаются государственные предприятия от частных предприятий? В чем проявляется особенность общественных благ? Какова особенность контрактных отношений между общественным сектором и частными поставщиками? Что такое контрактация? На чем базируется контрактация? Как происходит стимулирование производства в частном секторе? Что представляет собой «полугосударственный» сектор? Какие есть два пути эффективного использования отношений контрактного типа? Что такое ваучерные системы? В чем заключается монопсония? Что такое административные издержки? Что представляют из себя квази-рынки? В чем состоит идея квази-рынка? Что переставляет собой контракт «издержки плюс прибыль», "издержки в расчёте на услугу", "издержки и объем"? |