1. Разграничение понятий конституционного права как системы правовых норм, как науки и как учебной дисциплины
 Скачать 0.49 Mb.
|
|
36. Однопалатные и двухпалатные системы Структура парламентов в современном мире бывает однопалатной и двухпалатной. Редко встречаются трехпалатные парламенты. Преимущество двухпалатности (верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений). Социалистическая доктрина (однопалатный верховный представительный орган – большая демократичность; двухпалатность допускалась только для федеративных государств). Двухпалатная структура Парламента именуется бикамерализмом В настоящее время в большинстве развитых стран вопрос о количестве палат в парламенте решается исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы: 1) федеративные государства обычно имеют двухпалатный парламент (верхняя палата представляет субъектов федерации) (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия); 2) унитарные государства с двухпалатным парламентом (верхняя палата формируется по политико-административным территориальным единицам) (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония); 3) в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания, Хорватия); 4) в Америке однопалатные парламенты характерны для малых государств (Коста-Рика, Сальвадор), но в некоторых из них – двухпалатные (Тринидад и Тобаго, Ямайка); 5) в большинстве стран Тропической Африки парламенты однопалатные; 6) в Азии однопалатные парламенты характерны для стран с авторитарными и тоталитарными политическими режимами (Китай, Вьетнам), в странах с либеральными режимами парламенты двухпалатные (Индия, Филиппины, Малайзия). Нижние палаты и однопалатные парламенты именуются как Национальное собрание (Франция, Вьетнам), Национальный совет (Австрия, Швейцария), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Чехия), Палата представителей (Бельгия, США, Япония). Верхние палаты называются сенат, но нередко имеют и другие наименования, например: Федеральный совет (Австрия), бундесрат (Германия), Совет штатов (Индия). Разновидности двухпалатной парламентской системы: 1) Система слабой верхней палаты (слабая верхняя палата может только отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему – чаще всего это относится к законодательному процессу (Польский Сенат, Германский бундесрат)). 2) Система сильной верхней палаты (без согласия сильной верхней палаты решение парламента не может быть принято (Сенат США)). Смешанные случаи (Франция – законопроект может без конца ходить между Национальным собранием и Сенатом, если не вмешается Правительство, по требованию которого окончательное решение принимает Национальное собрание). Чем менее демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она слабее (есть примеры слабых верхних палат, формируемых демократично – Польский Сенат). Когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью или в подавляющей части, при этом специальные полномочия верхней палаты более значительны, чем у нижней (при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены, причем нижняя палата обычно имеет преимущества). 37. Формирование и роспуск, внутренняя организация палат в парламентах Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов (исключений немного). Порядок формирования верхних палат различен: 1) пожизненное назначение Королем (Палата лордов британского Парламента); 2) назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства (Барабадос, Белиз, Гренада, Иордания, Ямайка); 3) члены правительств субъектов федерации (германский Бундесрат – члены правительств земель); 4) прямые выборы (Сенат США, Совет кантонов Швейцарии); 5) косвенные выборы (французские сенаторы избираются по департаментам, в каждом из которых формируется избирательная коллегия); 6) смешанная система (Бельгия – часть сенаторов избирается прямые выборы, другая часть избирается провинциальными советами). Представительство в верхних палатах субъектов федерации или территориальных единиц высшего уровня унитарных государств организуется на паритетной основе (США, Швейцария, Бразилия) или пропорционально численности населения с гарантией представительства малонаселенных единиц (Австрия, Италия, Франция, Индия). Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат (нижние палаты обновляются полностью, верхние нередко – по частям). Роспуск парламентов (палат) (один из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью – досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов) (часто это относится только к нижней палате). Во многих странах, где возможность роспуска существует, она ограничивается определенными условиями (Германия – Федеральный президент может распустить бундестаг, если он не смог в течение 21 дня выбрать Федерального канцлера или если в течение 48 часов не выразил доверия Федеральному канцлеру, несмотря на его требования и не выбрал нового канцлера). Ограничения времени, когда роспуск недопустим (окончание полномочий парламента (палаты) или главы государства). Руководство палат (палаты обычно возглавляются председателями (избираются палатами после выборов на весь срок полномочий; иногда на определенный срок без права немедленного переизбрания); в некоторых палатах нет председателя (Китай – президиум ВСНП)). Председатели палат часто играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты (спикер Палаты общин британского Парламента – определение порядка обсуждения вопросов в палате; решение о порядке выступлений депутатов; отклонение предложений о прекращении прений; определение характера законопроекта; выбор комитета, который будет заниматься законопроектом; выбор поправок, которые будут обсуждаться в палате; определение допустимости депутатского запроса к члену правительства; назначение председателей постоянных комитетов). В верхних палатах иногда председательствуют другие должностные лица (Вице-президент в Сенате США; представители земель в Федеральном совете Австрии). Комитеты (комиссии) парламентов и палат (вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий). Виды комитетов (комиссий): 1) Постоянные (создаются на весь период созыва, иногда на период сессии; в них могут создаваться подкомитеты (подкомиссии)). В большинстве случаев они имеют предметно-определенную компетенцию (финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности, решающие внутренние дела палаты (мандатно-иммунитетные, регламентные)). 2) Временные (создаются для выполнения определенной задачи) (следственные, специальные, комитет всей палаты (участвует вся палата, можно только обсуждать вопросы, но не принимать решения)). Формирование комитетов (комиссий) (в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции). В интересах деятельности комитетов (комиссий) они наделяются правами (уполномочены требовать информацию; могут вызывать на свои заседания и заслушивать должностных лиц; устраивать парламентские слушания по важным проблемам). Конституции некоторых стран наделили комиссии палат правом принимать в ряде случаев законы вместо палат (Испания, Италия, Бразилия). 38. Юридическая природа парламентского мандата Главными характеристиками статуса депутата выступают основания получения и срок мандата, наличие комплекса прав и обязанностей, гарантии их реализации, а также ответственность и основания прекращения полномочий. В демократических государствах депутаты работают на профессиональной основе и обладают свободным мандатом, согласно которому депутат представляет весь народ, не связан волей избравших его избирателей (не обязан выполнять наказы избирателей) и не может быть отозван ими. Тем не менее свободный мандат не предполагает абсолютной свободы депутата, поскольку депутат должен считаться с мнением своих избирателей (судьба депутатского мандата зависит от выбора избирателей) и подчиняться партийной (фракционной) дисциплине. Полной противоположностью свободного мандата является императивный мандат депутата. Императивный мандат предполагает, что депутат подчинен избирателям округа, непосредственно его избравшим, в своей деятельности связан волей избирателей (обязан периодически отчитываться перед ними о своей деятельности) и может быть отозван ими. Императивный мандат сохраняет свое действие в социалистических странах. Депутаты зарубежных парламентов обладают рядом привилегий. Прежде всего, это парламентский иммунитет и индемнитет. Парламентский иммунитет (неприкосновенность парламентария – одна из важных гарантий его статуса) (цель – оградить парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под ложными предлогами). В большинстве стран распространяется на весь срок полномочий парламентариев (парламентарии могут привлекаться к ответственности только с согласия парламента). Ограничение иммунитета по объему и сроку (США – сенаторы и представители во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения общественного порядка, гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно) (Япония – не могут быть арестованы в период сессии) (Великобритания – члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением спикера). Индемнитет: 1) Неответственность за высказывания и иные действия при осуществлении мандата (в палате, в комитете (комиссии), в иных случаях, когда высказывание носит публичный характер, а также за содержание вносимых проектов законов и иных решений, за голосование, вопросы и запросы, поправки) (отсутствует в социалистических государствах). Дополнительная гарантия для парламентариев, близкая к индемнитету, – право отказываться от дачи свидетельских показаний. 2) Вознаграждение парламентария (может складываться из разных выплат: жалованья, компенсаций расходов на содержание вспомогательного персонала, проезд, использование средств связи). Лоббизм (парламентарий подвергается воздействию различных сил (групп давления), заинтересованных в определенном решении экономических и социальных проблем (а политических – постольку, поскольку их решением определяется решение экономических социальных проблем). Лоббизм – деятельность системы неформального воздействия групп давления на парламентариев (лоббисты – агенты корпораций, фирм, банков, профсоюзов, организаций предпринимателей и работодателей, которые стремятся установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате). В некоторых государствах данная деятельность законодательно урегулирована (США – Закон о регулировании лоббизма (1946), Закон о раскрытии лоббистской деятельности (1995)). 39. Общая парламентская процедура Деятельность парламента выражается в принятии решений и осуществляется по правилам, совокупность которых образует парламентскую процедуру. Парламент проводит свою работу в различных формах. Главной из них является сессия. Сессия парламента состоит из серии заседаний, проводимых в течение определенного периода. Время проведения сессии может быть установлено как определенный срок. Но часто это время является ориентировочным, и сессия завершается по мере исчерпания программы бюджетных и законодательных работ. Сессия может быть также прервана досрочно в случаях, когда глава государства распускает парламент. Сессии могут быть очередными и чрезвычайными. Очередные сессии проводятся в установленные законом сроки — парламент собирается по "праву" или на основании акта главы государства, который придерживается правил о периодичности созыва парламента. На очередной сессии парламент свободен в формировании своей повестки, может определять перечень вопросов, подлежащих обсуждению, а также изменять повестку. В чрезвычайную сессию парламент работает в течение срока, какой займет решение вопросов, ради которых он экстренно собирается. Таким вопросом может быть утверждение акта об объявлении войны, о введении чрезвычайного положения, привлечение высших должностных лиц к ответственности и прочие неотложные дела. Внеочередная сессия имеет повестку, за пределы которой парламент выходить не вправе. Если обстоятельства, вызвавшие чрезвычайную сессию, имеют длительный характер, она может оказаться весьма продолжительной. Главам государств обычно запрещено пользоваться правом роспуска парламента, если законодатели собрались на чрезвычайную сессию. Открытие сессии и затем каждое заседание парламента могут состояться при наличии кворума. Требования по поводу кворума различаются. Обычно кворумом считается не менее чем половина от общего состава депутатов. Но, например, по конституции Японии палаты парламента правомочны принимать решения при наличии всего одной трети от общего числа депутатов, а в Великобритании для кворума в Палате общин достаточно присутствия сорока из более чем шестисот депутатов. Сессия, образующие ее заседания не являются единственной формой работы парламента. Встречаются упрощенные формы деятельности законодательного собрания, Работая по упрощенной форме, парламент проводит слушания или принимает решения без кворума и соблюдения обычных процедурных правил. Например, в странах , воспринявших британскую парламентскую традицию, используется такая форма работы, как "комитет всей палаты" - полуформальное заседание палаты парламента. В ФРГ образуется общий комитет. В межсессионное время он принимает вместо парламента отдельные решения, которые в последующем должны быть утверждены. Общий комитет состоит из представителей обеих палат парламента и образуется пропорционально численности партийных фракций. В Италии президиум Палаты депутатов выполняет ее некоторые функции в период между сессиями. Кроме того, комитетам может быть поручено принятие решений от имени парламента. Главное в парламентской процедуре — законодательный процесс. Законодательный парламентский процесс складывается из нескольких этапов (стадий), в каждом из которых участвует определенный круг субъектов. На начальном этапе законодательного процесса осуществляется инициатива, то есть вносится предложение о принятии закона, бюджета или иного акта. Не всякое предложение имеет статус законодательной инициативы, а лишь то, которое поступит от специально управомоченных лиц, государственных, муниципальных учреждений. Их называют субъектами права законодательной инициативы. Субъектом этого права могут быть представительные группы граждан, поддержавших своими подписями предложение об издании закона. Так, в Румынии с законодательной инициативой могут выступить граждане в количестве не менее 250 000 человек, а в Латвии — для этого нужно 126 000 или более подписей избирателей. Право законодательной инициативы не всегда гарантировано. В британской Палате общин депутат в установленный срок (после пятой среды сессии) вправе внести свой законопроект. Но его предложение будет рассмотрено парламентом при условии и, если депутату выпадет- жребий — в буквальном смысле слова проводится жеребьевка поданных законопроектов380. Право законодательной инициативы чем более сделается условным, если оно зависит oт усмотрения парламентских учреждений спикера, бюро палаты, комиссии. Например, если председатель палаты в бельгийском парламенте посчитает целесообразным, законопроект, предложенный депутатом, не будет принят к рассмотрению. 40. Законодательный процесс Законодательный процесс (порядок деятельности по созданию законов и сама эта деятельность) (осуществляется законодательным органом (парламентом) и главой государства при возможном участии правительства или посредством референдума). Законотворчество – более широкое понятие (не исчерпывается созданием законов, включает оценку их эффективности и возможную последующую корректировку). Стадии законодательного процесса: 1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива); 2) обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); 3) принятие закона; 4) санкционирование, промульгация и опубликование закона. Законодательная инициатива – официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение уполномоченным на то субъектом в соответствии с установленной процедурой и обязанность парламента рассмотреть внесенный законопроект и принять по нему решение (законопроект – текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм), законопредложение – идея или концепция будущего закона). Наличие у субъекта права законодательной инициативы (парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект). Круг субъектов права законодательной инициативы различен и определяется конституциями (в большинстве стран – правительство, парламентарии (в США – только парламентарии), в некоторых странах иные субъекты (государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения. Иногда религиозные и общественные формирования, внутрипарламентские органы, группы избирателей)). В двухпалатных парламентах субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо в нижнюю палату. Требование коллективной законодательной инициативы парламентариев (отсеивает легкомысленные законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, получившим поддержку в среде законодателей; отражает роль фракций). В подавляющем большинстве стран главный поставщик законопроектов – правительство (постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, располагает самыми большими возможностями для разработки качественных законопроектов и для их проведения через парламент) (некоторые конституции предусматривают особые условия для правительственной инициативы). Народная инициатива (конституции часто ограничивают круг ее возможных предметов – обычно не могут быть ее предметом (налогообложение, иностранные дела, амнистия, помилование)). Обсуждение законопроекта (предполагает работу над законопроектом на пленарных заседаниях палат и в комитетах (комиссиях)). Обсуждение на пленарных заседаниях палат – чтение законопроекта: 1) Первое чтение (смысл – решить, нужен ли вообще данный закон) (парламентарии должны определиться, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, есть ли в законодательном регулировании данного предмета дефекты, влекущие отрицательные последствия). 2) Второе чтение (обсуждение проекта по существу, включая его детали) (часто проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом) (на данной стадии обсуждаются и голосуются внесенные заранее поправки к тексту – обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней). 3) Третье чтение (законопроект обсуждается в целом, со всеми принятыми ранее поправками, новые поправки не допускаются). Подготовка проекта к каждому чтению осуществляется в комитетах (комиссиях) палаты (в некоторых странах комиссии могут выносить решение по законопроекту вместо палаты (Бразилия, Испания)) (в некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии) (работа комитета (комиссии) завершается составлением письменного доклада). Прекращение обсуждения подлежит оформлению. В случаях, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституции и регламенты предусматривают срочные процедуры (внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления). Принятие закона (в однопалатных парламентах – завершение последнего чтения (последнее голосование) (может производиться по проекту в целом или сначала по статьям и главам, а затем по проекту в целом (может быть обычным и поименным)). Закон считается принятым, если за него проголосовало: для принятия обычного закона — простое большинство; для принятия конституционных и финансовых законов — квалифицированное большинство. При равенстве голосов проект либо считается отклоненным, либо проводится жеребьевка, либо решающим признается голос председателя палаты (в сенате конгресса США). В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами (встречаются исключения) (в парламентах с сильными верхними палатами законопроект должен пройти одну и ту же процедуру в каждой из палат; в парламентах со слабыми верхними палатами процедура рассмотрения в ней упрощенная). При расхождении между палатами конституции предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру (если палаты равноправны, закон не принимается; если нижняя палата сильнее, закон принимается в ее редакции; редки случаи принятия закона только верхней палатой; закон принимается на совместном заседании палат). Санкционирование, промульгация и опубликование закона (прерогатива главы государства) (осуществляется внутри парламента только в Великобритании и ее бывших колониях). Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста (в большинстве стран на этой стадии возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение, глава государства сообщает парламенту свои возражения или замечания по содержанию закона). Промульгация – особый акт органа исполнительной власти (обычно главы государства), постановляющий об опубликовании принятого парламентом законодательного акта и предлагающий органам исполнительной власти соблюдать предписания этого акта (издание специального акта, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона) (осуществляется обычно актом главы государства – указом, приказом, текст которого в официальных изданиях предшествует тексту промульгируемого закона). Опубликование закона – напечатание его текста в установленном официальном периодическом или продолжаемом издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона (от даты опубликования ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие)). 41. Бюджетно-финансовый процесс в парламентах Финансы – один из рычагов, с помощью которого государство воздействует на все стороны общественных отношений. В некоторых странах понятие финансового законопроекта охватывает и бюджетный законопроект (США), в других – не охватывает (Германия). Внесение в парламент проекта бюджета – прерогатива исполнительной власти (США – Президент, Китай, Италия – Правительство, Великобритания – министр финансов). Бюджет обсуждается, как правило, в одном чтении (прения ограничиваются во времени) (в большинстве парламентов при рассмотрении бюджета головным является единый бюджетный комитет (в палате представителей США расходная часть бюджета рассматривается комитетом по ассигнованиям, доходная – комитетом путей и средств, бюджет целиком может обсуждаться в комитете всей палаты)). Только в некоторых странах право депутатов предлагать поправки к законопроекту о бюджете не ограничено (в большинстве парламентов – ограничения). Бюджет утверждается (Великобритания – простым большинством голосов, Франция – абсолютным) (по расходам голосуется каждая статья и смета в целом, по доходам – только смета в целом). Государственный бюджет должен утверждаться до начала очередного финансового года (иначе государственные расходы производятся без законного основания). Конституции некоторых государств предусматривают различные варианты выхода из ситуации, при которой принять бюджет к началу финансового года не удалось: 1) правительство может своим актом временно ввести в действие проект бюджета (Франция); 2) парламент может принять специальный закон о временном исполнении бюджета (Польша); 3) конституция предусматривает продление действия бюджета предыдущего года (Германия). В странах с англо-саксонской системой права финансовые (денежные) законопроекты вносятся только в нижнюю палату парламента (это также имеет место в странах, где нижняя палата сильнее верхней). Парламент не может увеличивать ассигнования, рекомендованные Президентом в проекте бюджета, никакое положение не может включаться в общий билль об ассигнованиях, если оно прямо не относится к конкретному ассигнованию (Филиппины). Все доходы и расходы Федерации включаются в бюджет, который должен быть сбалансирован, внебюджетные фонды не допускаются (Германия). Бюджетные законопроекты – проекты закона о бюджете и самого бюджета, предложения об изменении этих проектов, проекты изменений указанного закона (проекты дополнений к бюджету), прочие проекты, касающиеся бюджета (они передаются в бюджетный комитет, который обязан заслушивать заключения постоянных комитетов и доложить их мнения) (второе чтение по бюджету проводится не ранее чем через 6 недель, заключительное чтение – не ранее чем через 3 недели после их поступления) (регламент Бундестага). Финансовые законопроекты – все проекты, которые вследствие своего принципиального значения или объема финансового регулирования существенно влияют на финансы Федерации или земель и не являются бюджетными законопроектами (после первого чтения передаются в бюджетный комитет и специальный комитет; бюджетный комитет проверяет возможность согласования законопроекта с текущим и будущим бюджетами (если обнаруживается влияние законопроекта на бюджет, вносит предложение о покрытии недостатка поступлений или увеличении расходов)) (регламент Бундестага). Если законопроект увеличивает предложенные правительством бюджетные расходы, включает новые расходы или допускает их в будущем, уменьшает доходы или влечет их уменьшение в будущем, он нуждается в одобрении правительством (правительство может потребовать, чтобы парламент отложил принятие решения по такому законопроекту). 42. Контрольные процедуры в парламентах Контрольные процедуры — элемент деятельности парламента любого современного демократического государства, независимо от формы правления. Контрольные процедуры: отчеты правительства и его членов (подотчетность правительства и министров парламенту не всегда означает их ответственность перед ним, но ответственность если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность). Система отношений между парламентом и правительством подробно регламентируется. Комитетам (комиссиям) нередко предоставляется право проводить парламентские слушания с отчетами должностных лиц исполнительной власти, включая министров. Процедура контроля за делегированным законодательством (устанавливается в странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, для контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации). В Испании обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (правительственный акт) проводятся на пленарном заседании после 30 дней со дня промульгации декрета-закона. После сообщения члена правительства об основаниях для издания декрета-закона проводятся обсуждение в целом и голосование за утверждение акта или его отмену. В случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законодательства и конкретный депутат в течение месяца после издания акта в письменном обращении возразил против положений этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна предоставить заключение в установленный срок (оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса). Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы , контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам. Контрольные процедуры: запросы и вопросы парламентариев (обращения палат, отдельных парламентариев к правительству, его отдельным членам, к иным государственным органам с требованием информации или отчетов по конкретной проблеме, относящейся к их компетенции). Запрос – обращение палаты или группы парламентариев по крупной политической проблеме, которое включается в повестку дня палаты (по нему могут идти прения с возможным голосованием по оценке ответа; в странах с парламентарными и смешанными формами это может быть голосование по вопросу о доверии правительству или его члену; возможно создание следственного комитета) (такой запрос – интерпелляция). Интерпелляция должна посвящаться политике исполнительной власти по вопросам, представляющим общий интерес (правительство может обратиться с мотивированной просьбой об отсрочке ответа на интерпелляцию) (Испания). Вопрос – просьба парламентария об информации по конкретному факту, обращенная к правительству или его члену (может быть устным или письменным) (должны быть краткими, не должны содержать обвинений; представляются за один-два дня до заседания, регистрируются в специальном реестре). Если ответ требуется в устной форме на заседании палаты, вопрос должен быть единственным, формулироваться просто и точно (не допускаются вопросы, содержащие личный интерес или требующие консультации юридического характера) (при отсутствии конкретных пожеланий ответ должен быть письменным) (Испания). На каждом пленарном заседании ответам на вопросы отводится конкретное время (оставшиеся вопросы переносятся на следующее заседание) (председатель может объединять дебаты по ответам на близкие по содержанию вопросы) (Испания). 43. Счетные суды (палаты) в зарубежных странах Счетные палаты помогают парламенту контролировать исполнение государственного бюджета и других финансовых законов, а также следить за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций и предприятий, иных единиц публичного сектора. Счетные палаты (Верховная палата контроля (Польша), Бюджетное управление Конгресса и Генеральное счетное управление (США), Национальное аудитное ведомство (Великобритания), генеральный контроль республики (Колумбия, Аудитная комиссия (Филиппины)). В некоторых странах, обычно принадлежащих к романской правовой системе, они считаются специфическими судебными органами и соответственно именуются: Счетный трибунал в Бразилии и Испании В ряде стран конституции содержат определения счетных палат, устанавливают их задачи и функции. Не все конституции привязывают счетные палаты к парламентам (даже тогда, когда они описываются как независимые органы, их функциональная связь с парламентом существует – именно парламент пользуется плодами их труда). Порядок формирования счетных палат различен (Испания – обе палаты Генеральных кортесов избирают большинством 3/5 своего состава по шесть счетных советников Счетного трибунала; Филиппины – Председателя и двух комиссаров Аудитной комиссии назначает на 7 лет Президент с согласия комиссии по назначениям, которая состоит из равного числа членов обеих палат; председатель и вице-председатель Счетной палаты Австрии избираются Национальным советом по предложению его главного комитета). Процедура работы счетных палат регулируется законодательно (часто имеет определенные черты судебного процесса) (во всех странах, где существуют такие органы, гарантируется их независимость). В социалистических странах таких органов обычно не бывает (исключение – Польша) (государственный финансово-экономический контроль устанавливается под руководством правительства). 44. Омбудсманы Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) – должностные лица, обязанные следить за тем, чтобы государственные органы (прежде всего исполнительная власть) не нарушали права человека и гражданина (этот институт появился в Швеции в XIII веке). Наименование этого института в разных странах (Уполномоченный по гражданским правам и Уполномоченный по правам ребенка – Польша; Уполномоченный Государственного собрания по правам граждан и Уполномоченный Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств – Венгрия; Народная правозащита – Австрия; Адвокат народа – Румыния; Парламентский комиссар по делам администрации – Великобритания; Посредник – Франция; Защитник народа – Испания; Комиссия по правам человека – Филиппины; Уполномоченный Бундестага по обороне – Германия). Это орган рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав нередко после того, как исчерпаны все законные пути для их разрешения (если сочтет необходимым – вновь возбуждает производство в соответствующих государственных органах, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры (сам он разрешить дело обычно не может) (реальные его возможности зависят от того, насколько он как личность авторитетен в обществе). Образуется, как правило, парламентом (существуют и иные способы – Посредник назначается на 6 лет декретом Совета министров, с парламентом он никак не связан (Франция); Парламентский комиссар по делам администрации назначается Правительством, тесно связан с парламентом, может быть смещен по требованию обеих палат (Великобритания)). Швеция (Риксдаг может избрать одного или нескольких омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов согласно изданным Риксдагом регламентам (предусматривают право омбудсмана возбуждать в определенных случаях уголовное судопроизводство); он может присутствовать на заседаниях любого судебного или административного органа, знакомиться с его протоколами и другими документами, получать от судебных и административных органов, иных поднадзорных субъектов информацию и заключения, обращаясь при необходимости к помощи прокурора). Омбудсманов должно быть четверо (Главный юридический омбудсман и три юридических омбудсмана, которые избираются на 4 года). Риксдаг может избрать для каждого из омбудсманов заместителей. Главный юридический омбудсман (определяет направления деятельности остальных юридических омбудсманов). 45. Принцип разделения властей Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционированияправового государства. Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль и т. п. Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий между высшими и местными органами власти и управления. Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов, это так называемая «система сдержек и противовесов». Элементы системы сдержек и противовесов: o срочность полномочий должностных лиц разных уровней; o несовместимость депутатского мандата с занятием ответственной должности в аппарате управления; o право вето на законопроекты; o право роспуска парламента; контроль за законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; o конструктивный вотум недоверия правительству со стороны парламента; o независимость судейского корпуса и т.д. Набор данных элементов в разных государствах может быть различным. Тем не менее, наличие в конституции принципа разделения властей и реализация его на практике - важное качество правового государства. Характерно, что в государствах с тоталитарным и авторитарным режимом, как правило, не признаётся принцип разделения властей или же разделение властей в них закреплено лишь формально. Идеи, положенные в основу современного принципа разделения властей, высказывались еще Аристотелем. В четвертой книге своего трактата «Политика» он формулирует идею разделения властей в государстве на три части: законодательную, должностную, судебную. Каждую из властей представляет отдельный орган. Дальнейшее развитие теории разделения властей связано с именами Джона Локка и французских просветителей, особенно Шарля Луи Монтескьё, который осуществил наиболее основательную разработку этого принципа. Именно, начиная с этого времени (то есть с конца XVIII — начала XIX вв.), принцип разделения властей получает признание во многих государствах. Наиболее последовательно принцип разделения властей был проведён в Конституции США 1787 года. При этом «отцы-основатели» (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили классическую модель. Они дополнили её моделью «вертикального» разделения властей, то есть способами разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов. Кроме того, в содержание классической модели была включена известная система «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances). Практическое воплощение этой системы получила мощный импульс в связи с решением Верховного Суда США Марбери против Мэдисона (1803), в результате которого судебная власть США реально реализовала свою прерогативу контроля над конституционностью тех или иных законодательных актов. Дальнейшее развитие принципа разделения властей связано с попытками расширить список ветвей власти, отразив современные тенденции.[ Так, наряду с законодательной властью выделяется учредительная власть. Нередко самостоятельный статус придается контрольной и избирательной власти. Наряду с описанным разделением властей по горизонтали в федеративных и децентрализованных (регионализованных) унитарных государствах действует разделение властей по вертикали, то есть разграничение предметов ведения и полномочий государственной власти между центральной властью и регионами, а также между государством и самоуправляющимися местными территориальными коллективами (подробно см. ниже гл. XI). Например, ст. 117–120 итальянской Конституции определяют предметы ведения и полномочия областей, а согласно ст. 128 общие законы Республики определяют функции и пределы автономии провинций и коммун. 46. Монархи и их статус Монарх — это единоличный глава государства, осуществляющий власть по собственному праву, получающий свои полномочия по наследству и осуществляющий их бессрочно (пожизненно). Монархи носят особый титул: король (Великобритания, Испания, Дания, Швеция, Бельгия), император (Япония), султан (Малайзия, Бруней, Оман) и др. Одним из основных составляющих элементов статуса монарха является престолонаследие, т. е. переход власти монарха от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке преемственности власти. В настоящее время выделяют следующие системы престолонаследования. Салическая система сводится к тому, что наследование осуществляется только по мужской линии (наследует престол, прежде всего, старший прямой нисходящий потомок царствующего монарха). Салическая система престолонаследия применяется ныне в основном в странах Востока. Кастильская система не исключает женщин из престолонаследников, но отдает предпочтения мужчинам: младший брат исключает старшую сестру. Кастильская система престолонаследования характерна для Великобритании, Испании, Нидерландов и др. Шведская система работает по принципу первородства: наследником престола является старший потомок независимо от пола. Данный способ престолонаследия введен в Швеции, Норвегии, Дании. Австрийский или габсбургский способ престолонаследия существовал в прошлом (например, в Российской империи с 1797 по 1917 г.). Его суть в том, что женщины наследуют престол при полном отсутствии мужчин во всех поколениях данной династии. Мусульманская или клановая система престолонаследия предполагает, что наследует трон не конкретное лицо, а правящая семья. Она и решает, кто из ближайших родственников короля (необязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт). Племенная система престолонаследия характерна для отдельных монархических стран Африки (например, Свазиленда). Наследника умершего монарха определяет и избирает племенной совет из числа зачастую многочисленных сыновей покойного. Выборная монархия (Малайзия – Верховный правитель избирается на пять лет Советом правителей, в состав которого входят девять наследственных султанов штатов-монархий, из числа которых избирается Верховный правитель, и четыре губернатора штатов-республик) (ОАЭ – Президент выбирается на пять лет Высшим федеральным советом из числа образующих Совет семи эмиров – монархов субъектов федерации, среди которых правители двух крупнейших эмиратов имеют преимущество (один из них – правитель Абу-Даби – бессменно переизбирается на должность Президента ОАЭ)). В случае вакансии престола, малолетства наследника, продолжительной болезни или временного отсутствия монарха полномочия главы государства осуществляются временным коллегиальным органом — регентским советом или единолично регентом. Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного конституцией (либо болен или отсутствует), на соответствующий период устанавливается регентство (парламент обычно назначает одного или нескольких регентов, которые единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха). Монарх имеет исключительное право на особый титул (короля, императора, шаха) и государственные регалии (символы верховной власти – трон, корону, скипетр) (за ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание – цивильный лист). Супруга царствующего монарха обычно носит тот же титул, что и он, но полномочий главы государства не осуществляет (супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул). Встречаются случаи, когда одно и то же лицо является монархическим главой нескольких государств (личная уния) (Королева Великобритании считается одновременно главой государств в ряде стран, бывших британскими колониями и сохраняющих статус доминиона). Монарх обладает определенными государственными регалиями. Это такие символы власти, как корона, трон, скипетр, держава, мантия. Встречаются и уникальные символы. Особой привилегией монарха является право на содержание королевского двора. Для этого в конституционных монархиях парламент ежегодно выделяет денежные средства, именуемые цивильным листом. Размер суммы устанавливается законом в начале каждого царствования и в дальнейшем может быть увеличен, но не уменьшен. В монархических странах особа монарха является по закону неприкосновенной, а в некоторых даже священной. Монархи не подлежат никакой ответственности. За действия монарха по управлению государственными делами ответственность несут его министры. Возможно отречение монарха от престола. Официальное отречение монарха от престола получило название абдикации. Монарх является верховным представителем нации, символом ее единства, гарантом постоянства и непрерывности существования государства. Монарх обеспечивает права и свободы граждан, а также независимость и территориальную целостность страны. В исламских монархических государствах монарх сочетает светскую власть с сильной религиозной властью, на монарха возложен верховный контроль за соблюдением ислама. 47. Президенты и их статус Президент — высшее должностное лицо государства, избираемое на определенный срок в соответствии с требованиями и в порядке, установленном конституцией и законами. Статус президента обусловлен его предназначением. Могут быть следующие основные варианты 1) президент — глава государства; 2) президент — глава исполнительной власти; 3) президент — глава государства и глава исполнительной власти; 4) президент — глава государства — арбитр. Способы избрания президента. Президент избирается путем прямых выборов (Франция, Польша, Румыния, большинство стран Латинской Америки и Африки). Всеобщие и прямые президентские выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе, как правило, абсолютного большинства, чаще всего в два тура, с возможной перебаллотировкой кандидатов, получивших наибольшее число голосов или не менее установленного минимума голосов. Избрание президента парламентом государства. Парламенты на совместном заседании палат (если парламент двухпалатен) избирают президентов в Греции, Венгрии, Чехии, Израиле и других странах. При этом в первых двух турах обычно для избрания президента требуется квалифицированное большинство голосов всех членов парламента. Если таким образом президент не избран, необходимо получить лишь абсолютное большинство голосов. В случае отсутствия такого большинства в ряде стран предусмотрен роспуск парламента и проведение выборов президента новым его составом. Избрание президента специальной избирательной коллегией (собранием), состоящей наряду с членами парламента также из представителей территорий, на которые делится государство, делегируемых их законодательными собраниями или органами управления. Избрание президента возможно путем референдума. В таких странах, как Сирия, Египет (до 2005 г.), проводятся не выборы, а голосование избирателей только по одной кандидатуре на пост президента, предложенной парламентом. При любой системе выборов к кандидату на пост президента предъявляются определенные требования: — гражданство; — достижение определенного возраста. Наиболее распространенной является норма, согласно которой президентом можно стать по достижении 35-летнего возраста. Такой возрастной ценз установлен в США, России, Австрии, Ирландии, Исландии, Индии, Венгрии, Мексике, Португалии и других странах. Для президентов ФРГ, Греции, Албании, Болгарии, Словакии, Македонии, Турции этот возрастной порог составляет 40 лет. В Китае, Монголии — 45 лет, в Италии — 50 лет. В конституциях ряда стран возрастной ценз не устанавливается (например, Франция); — постоянное проживание в стране в течение определенного срока, предшествующего выборам; — обладание гражданскими и политическими правами — одно из основных требований во всех странах. В некоторых странах предъявляются дополнительные требования: — принадлежность к определенной религии. Это требование является одним из основных в мусульманских странах; — принадлежность к коренной национальности (Туркменистан); — быть гражданским лицом и не состоять на действительной военной службе; — иметь высшее образование (п. 1 ст. 101 Конституции Турции); и иные требования. Важнейшим элементом статуса президента республики является срок полномочий, на который он избирается. Сроком на четыре года избираются президенты в таких странах, как Румыния, Исландия, Чили, Коста-Рика и др. Срок полномочий президента может составлять пять лет — ФРГ, Франция, Португалия, Греция, Израиль, Болгария, Чехия, Словакия, Польша, Азербайджан, Пакистан, Индия и другие страны; шесть лет — Австрия, Финляндия, Мек-сика и др.; семь лет — Италия, Турция, Сирия. Повторное переизбрание президента в одних странах (Италия, Индонезия) допускается без каких-либо ограничений. В других повторное избрание на должность президента вообще не предусмотрено конституциями (например, в Аргентине, Мексике, Боливии). В Португалии согласно Конституции 1976 г. одно и то же лицо может быть переизбрано президентом страны на третий срок, по окончании второго срока только через пять лет (ч. 1 ст. 123). Конституции многих стран запрещают совмещение с президентским мандатом любой другой государственной, общественной и политической должности или депутатского мандата. Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий: правом на штандарт, резиденции, специальное вознаграждение, охрану и др. Президент обладает правом утверждать или санкционировать законы. Он обладает правом относительного (отлагательного) вето (отказа в подписи), которое парламент может преодолеть. Вопрос о замещении должности президента в случае его досрочного выбытия конституции решают различным образом. В ряде стран предусмотрен пост вице-президента (США, Индия, Бразилия, Болгария, Коста-Рика, Сирия). Обязанности главы государства в период вакансии поста президента может исполнять либо председатель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), либо председатель парламента, если парламент однопалатный (Венгрия), либо глава правительства (Финляндия, Австрия). Основаниями привлечения президента к ответственности являются умышленное нарушение конституции государства, государственная измена, взяточничество, совершение иных тяжких преступлений. 48. Главы правительств и их статус Данный институт рассматривается только при парламентарных и смешанных формах правления (в президентских республиках функции этого института выполняет глава государства). |