ирина жилина диплом ЖКХ. 1. Теоретические основы повышения эффективности реформы жкх
 Скачать 0.71 Mb.
|
Услуги по жилищному комфорту(социально-частное жилье) Тбаз + Т2 оптимум (объем, качество)   Стандартные услуги для социального (муниципального жилья)Тбаз min (цена, объем)   Рис. 1.1 Классификация ЖКУ по уровню обслуживания и тарифные схемы оплаты услуг Реализация стандартных услуг и услуг по жилищному комфорту одной организацией позволит сделать обслуживание населения комплексным, обеспечит контролируемость внутриквартирных ремонтов, перепланировок, а значит и эксплуатационные характеристик зданий, сбережет для клиента время, силы и нервы. Для формирования механизма эффективной эксплуатации жилищного фонда, упорядочения расчетов между заказчиком и подрядчиком необходимо четко сформулировать требования и стандарты эксплуатации жилищного фонда, особенно нового, в соответствии с уровнем комфортности и формой собственности на жилье. Эти требования и стандарты должны быть четко увязаны с понятием жизненного цикла объекта жилой недвижимости и обеспечивать эффективное функционирование на протяжении этого периода. В жилищном хозяйстве можно использовать рассмотренный выше, принцип формирования двухставочных тарифов. Используя этот принцип, ставку за оплату жилищных услуг необходимо разделить на постоянную и переменную части. Этот процесс должен осуществляться на стадии заключения договоров: рассчитать ставку на содержание в соответствии с нормативами, зафиксировать ее постоянной величиной над срок действия договора, оставшуюся часть тарифа оплачивать в зависимости от фактически выполненных работ (в физическом и стоимостном выражении) по текущему ремонту жилья, которые должны подтверждаться подрядными организациями. Разделение тарифа можно сделать на базе финансового плана обслуживающей организации с учетом особенностей подрядчика, что является необходимым условием для разделения бизнеса на рынке обслуживания жилья (разделение затрат – цены – структуры организации работ – управления). Данная схема тарифа позволит заказчику оплачивать только реально выполненные работы, т.е. будет способствовать формированию нормальных экономических взаимоотношений с предприятиями. Таким образом, муниципальная власть, производитель и потребитель жилищных услуг путем предлагаемых компромиссных решений смогут решить проблему сохранности и качественного обслуживания жилищного фонда, экономии ресурсов и бесперебойного снабжения ими. Сформулированные предложения можно рассматривать как начальный этап перехода от административных к рыночным методам управления в жилищной сфере путем внедрения новых систем тарифообразования. 1.2 Экономическая модель реформы жилищно-коммунального хозяйства Сегодняшняя организация экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве характеризуется рядом системных недостатков, без устранения которых невозможна нормализация функционирования отрасли. Основой экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве до сих пор является система бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Основной получатель жилищно-коммунальных услуг – население непосредственно оплачивает часть расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы, действующая система дотирования жилищно-коммунальных предприятий не позволяет обеспечить адресность выделяемых субсидий. Это, во – первых, приводит к ситуации, которой получателями льгот выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами, причем большая часть дотаций приходится на последние группы. Во – вторых, не гарантирует доведение средств бюджетов до граждан – конечных получателей субсидий, а в третьих, расчет необходимого размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг носит субъективный, непрозрачный характер (сумма дотаций является не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями). Продолжает действовать неэффективная финансовая и ценовая политика. Крайне ограничены правовые и финансовые возможности предприятий в обеспечении надежности обслуживания и развития основных фондов. В отрасли преобладают муниципальные унитарные предприятия, непривлекательные для инвесторов и не несущие достаточной финансовой ответственности за качество предоставляемых ими услуг. В связи с изложенным, предложено провести эксперимент по внедрению новой системы экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, что должно принципиально изменить как функции участников, так и механизмы их взаимодействия, переориентировать финансовые потоки. Предполагается коренным образом изменить систему текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической модели реформы ЖКХ является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование сектора, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам – субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном использовании этих средств, путем открытия персонифицированных социальных счетов. В результате, главными участниками экономических отношений в ЖКХ, станут предприятия ЖКХ и непосредственные потребители этих услуг – граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам. Потребители услуг – граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. В рамках внедрения данной экономической модели необходим комплекс мер по реформированию действующей системы льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, включая пересмотр и отмену ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различных категорий работающих граждан в форму денежных выплат. 1.3 Совершенствование системы управления в ЖКХ В соответствии с действующим законодательством собственниками жилищного фонда являются: - органы государственной власти и местного самоуправления, которым принадлежат жилые и нежилые помещения в жилищном фонде, расположенном на территории муниципальных образований; - физические лица, приватизировавшие жилье или получившие жилые помещения в собственность по иным законным основаниям; - юридические лица, имеющие жилые помещения в собственности и сдающие их в наем или в аренду юридическим лицам; - юридические лица, имеющие встроенные и пристроенные к жилым домам нежилые помещения в собственности. Следует отметить, что в соответствии с Гражданским и Жилищным кодексами РФ собственник жилого или нежилого помещения в многоквартирном доме является сособственником всего общего имущества многоквартирного дома. Права собственников на общее имущество одинаковы и не зависят от размера доли в общем имуществе. Органы самоуправления – наиболее крупные и активные собственники, но их права на общее имущество такие же, как у любого гражданина, имеющего жилое помещение в собственности. Пассивность граждан – собственников позволяет органам местного самоуправления самостоятельно формировать политику управления жилищным фондом. Управление жилищным фондом должно отвечать определенным принципам, обеспечивающим построение понятной эффективной системы управления. Принцип эффективности управления заключается в достижении установленной цели управления с оптимальными издержками. Это достигается: - замещением административных отношений в жилищно-коммунальном секторе экономическими; - достижением рыночных договорных отношений между собственниками общего имущества в кондоминиуме и жилищной управляющей организацией; - формированием равных прав субъектов хозяйствования всех форм собственности, отказом от использования институтов хозяйственного ведения и оперативного управления жилищным фондом, создающих особые условия хозяйствования для государственных и муниципальных организаций; - формированием конкурентных отношений в тех подотраслях ЖКХ, где это возможно; - регулированием тарифов предприятий – естественных монополистов и проведением мониторинга их деятельности. Для оценки эффективности использования финансов в ЖКХ следует применять современные методы бюджетного менеджмента: планирование и анализ затрат в привязке к конкретным видам услуг; анализ эффективности деятельности органов управления с точки зрения реализации поставленных целей; сравнительный анализ эффективности расходования средств различными организациями. В многоквартирных домах собственники делегируют часть функций по управлению объектом недвижимости управляющей организации, которая обязана обеспечить исполнение целей управления. Способ достижения цели (стратегия, программа управления объектом недвижимости) должен быть предложен управляющей организацией, привлекаемой для управления жилищным фондом. Программа управления должна разрабатываться на период действия договора на управление жилищным фондом, заключенного между собственниками и управляющей организацией. Она должна быть рассмотрена и утверждена собственниками объекта недвижимости. При этом ответственность перед собственниками за реализацию утвержденной программы возлагается на управляющую организацию. Необходимы периодическая отчетность управляющей организации о принятых управленческих решениях и результатах их исполнения перед собственниками, оценка результативности принятых управленческих решений по результатам контрольных проверок и предоставляемой отчетности ( №7,С.46). Уровень квалификации и деловые качества кадров - решающий фактор для повышения эффективности управления. В настоящее время цели деятельности муниципальных коммунальных предприятий определяются в их уставах, либо в рамках договоров о передаче имущества в хозяйственное ведение. Оба эти способа имеют ряд недостатков с точки зрения их приемлемости для осуществления собственником эффективного управления муниципальным имуществом коммунальных предприятий. В то же время, согласно ст.29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципалитет вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, сдавать его в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых объектов, то есть муниципалитет имеет право обособить имущество, находящееся в хозяйственном ведении и отдать его в управление. 2. АНАЛИЗ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО – КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА в РФ и РБ 2.1 Анализ реформы жилищно-коммунального хозяйства в России Реформа жилищно - коммунального хозяйства, начатая в Российской Федерации в начале 90-х годов, является на сегодня одним из приоритетных направлений социальной и экономической политики государства в данной сфере. Сформированная законодательная, правовая и нормативно-методическая база определила основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования, усиления мер социальной поддержки низкодоходных категорий граждан при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания. Решающим шагом в этом направлении явилось принятие Законов Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и «Об основах федеральной жилищной политики». В результате проводимой политики бесплатной приватизации жилья гражданами произошли изменения в структуре собственности жилищного фонда, сформировался рынок жилья. Доля частного жилищного фонда с 30% в 1991 году увеличилась до 75% в 2006 году. Реформа сопровождалась активной передачей объектов жилищно-коммунального назначения в муниципальную собственность. Новая идеология хозяйствования изменила роль органов управления. Вместо управления непосредственно производственной деятельностью федеральные, региональные и местные органы ориентированы на контроль и косвенное регулирование самостоятельных хозяйствующих субъектов. Главной задачей государственного регулирования деятельности ЖКХ в этих условиях является разработка и реализация мер по демонополизации процесса предоставления услуг, обеспечение достижения комплекса социальных нормативов. Именно в выборе концепции антимонопольного регулирования и проявляется специфика рыночных отношений в коммунальном обслуживании: невозможность конкуренции на этапе реализации услуг требует обеспечения реальной конкуренции на стадии заключения договоров на обслуживание. Кратко идею реформы в ЖКХ можно сформулировать следующим образом: вывод отрасли на самофинансирование, включая ее развитие, за счет полной оплаты стоимости потребляемых услуг потребителем при адекватном росте доходов населения и учете этих расходов в прожиточном минимуме; создание конкурентной среды в сфере коммунального обслуживания населения с целью повышения его качества и снижения стоимости за счет перехода на договорные отношения между собственником объектов ЖКХ (заказчика), производителем и потребителем жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время численность работников занятых в жилищно-коммунальной сфере составляет более 2,1 млн. человек. В ней сосредоточена почти четвертая часть основных фондов страны. Жилищно-коммунальное хозяйство Российской Федерации – это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Их деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. Ведущими подотраслями ЖКХ являются - жилищное хозяйство, водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение. Жилищный фонд Российской Федерации составляет более 23% всего воспроизводимого недвижимого имущества страны и насчитывает более 2,7 млрд. кв. м. общей площади. Доля государственного жилищного фонда сократилась за последний период в 4,5 раза, и составляет сегодня 8%. В городской местности расположено примерно 72% жилищного фонда, а в сельской – 28%. Более 290 млн.кв.м. (11% всего жилищного фонда) нуждается в неотложном капитальном ремонте, 250 млн. кв. м. (9%) – в реконструкции. Из года в год увеличивается количество ветхого и аварийного жилья. Общая протяженность водопроводных сетей в населенных пунктах России составляет 444,2 тыс.км, из них 70,6 тыс. км. (16%) нуждается в замене. Мощность водопроводов достигла 90,3 млн. куб. м. в сутки, тем не менее, дефицит, по данным субъектов Российской Федерации, составляет более 10 % от имеющихся мощностей. Мощность очистных сооружений канализации составляет 54,7 млн.куб. м. в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 107,5 тыс.км, из них 12,5 тыс.км. (12%) требуют капремонта. Дефицит мощностей канализационных сооружений составляет около 9 млн. куб. м. в сутки. Коммунальная энергетика потребляет более 20% электрической и около 45% тепловой энергии, производимой в Российской Федерации. Производственная база коммунальной энергетики включает в себя 56 тысяч отопительных котельных, более 75 тыс. км. тепловых сетей, 500 тыс.км. воздушных и кабельных электросетей, средний физический износ которых превышает 50%. По сравнению с 1991 годом производственная база коммунальной энергетики увеличилась, за счет принятых в муниципальную собственность объектов от ведомств, на 25%. Энергопредприятия разделены по формам собственности на муниципальные (90%) и частные – в виде акционерных обществ закрытого и открытого типа. Приватизация коммунальной энергетики в части ее производственных фондов позволила несколько расширить сферу деятельности и возможности предприятий по самостоятельному управлению хозяйственной и экономической деятельностью. Применяемые технологии производства жилищно-коммунальных услуг в России не всегда отвечают современным требованиям, расточительно расходуются топливно – энергетические ресурсы. Из-за недостаточной газификации населенных пунктов России, особенно на селе, высок удельный вес низкоэффективных источников теплоснабжения. Затраты энергоресурсов в расчете на 1 кв. м. жилья в 3 раза превышают среднеевропейский уровень. Как показывает практика, потребление энергоносителей на отопление жилых зданий в России составляет около 86 кг условного топлива на кв. м. общей площади в год. В то время как в аналогичных климатических условиях Канады и Норвегии этот показатель составляет менее 30 кг на квадратный метр. Отсутствуют надлежащий учет и регулирование потребляемых ресурсов. В результате, например, уровень потребления воды для оплаты населением определяется по нормативам из расчета 300 литров на человека в сутки, в то время как в странах Западной Европы, где налажен учет водопотребления, потребление воды составляет 120-130 литров на человека в сутки. Из-за недостатка финансовых ресурсов, в ремонтно-эксплуатационном производстве велика доля ручного труда и в итоге производительность труда здесь на порядок ниже, чем в развитых европейских странах. Рассмотрим механизм формирования межбюджетных отношений. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации предусматривает, что при сохранении за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления- права определять основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг размеры финансовой помощи, оказываемой субъектам Российской Федерации из средств федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов), рассчитываются на основании ежегодно определяемых следующих федеральных стандартов: - федеральный стандарт социальной нормы площади жилья. Этот стандарт составляет 18 кв.м. общей площади на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв.м.- на семью из двух человек и 33 кв.м.- на одного проживающего человека; - федеральный стандарт уровня платежей граждан. Этот стандарт определяется в процентах от стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, теплоснабжение, водоснабжение, канализация, газоснабжение, электроснабжение) в среднем по всем видам этих услуг; - федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг. Этот стандарт рассчитывается исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг (в процентах от совокупного семейного дохода); - федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Этот стандарт определяется дифференцированно по экономическим регионам Российской Федерации в расчете на 1 кв. метр общей площади жилья. Основными причинами установления Правительством РФ различных стандартов предельной стоимости по экономическим регионам Российской Федерации являются: - отсутствие единой структуры платежа (в 39 регионах нет платы за капитальный ремонт, в 32 регионах – платы за найм, не урегулирование вопроса включения затрат на ремонт и обслуживание внутридомового инженерного оборудования, как, составляющей стоимости услуги по содержанию и ремонту жилищного фонда); существенное различие в действующих нормативах потребления ЖКХ на местах; перекрестное субсидирование (например, на отопление тарифы для промышленных предприятий в среднем по России на 22% превышают тарифы для населения, на водоснабжение соответственно на 200-500%); наличие арктических и северных территорий в составе субъектов Федерации (например, Ямало-Ненецкий АО, Томская, Мурманская области); наличие транспортной составляющей, играющей основную «повышающую» роль в показателях стоимости. Наиболее ярко это проявляется в таких регионах, как Эвенкийский и Таймырский АО, Камчатской и Калининградской областях; - технологические особенности производства и поставки ЖКУ (проявляется как в «удорожании» услуги, например, в результате разного способа забора воды, так и в «удешевлении» – не включении части работ и соответствующих затрат в тариф, например, услуги предприятий биологической очистки воды не включаются в тариф на водоотведение для населения). При фактическом перечислении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации производится уменьшение расчетного размера трансфертов с учетом дополнительной величины дополнительных дотаций жилищно-коммунальному хозяйству, предоставляемых в рамках консолидированных бюджетов субъектов РФ, в результате отклонения от установленных федеральных стандартов. В то же время не уменьшаются размеры трансфертов для субъектов Российской Федерации, снижающих бюджетные дотации жилищно-коммунальному хозяйству в ходе проведения его реформы. Органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления рекомендовано в рамках собственной компетенции привести нормативы социальной нормы площади жилья, предельного уровня платежей граждан за ЖКУ, максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ в соответствие с федеральными стандартами или предусмотреть собственные дополнительные бюджетные источники для дотирования отрасли ЖКХ сверх федеральных стандартов. При определении трансфертной политики субъекта Федерации по отношению к муниципальным образованиям рекомендовано пользоваться теми же подходами для определения размера трансфертов в зависимости от отклонения от региональных нормативов проведения жилищной реформы, которые также могут быть установлены в пределах субъекта РФ. Бюджетное финансирование программы жилищных субсидий рекомендуется выделить отдельной строкой в расходной части местных бюджетов и рассматривать как защищенную статью. В первоочередном порядке средства на компенсацию жилищных субсидий должны перечисляться на счета товариществ собственников жилья и жилищно - строительных кооперативов. Вместе с тем, неурегулированность вопроса об источниках финансирования жилищных субсидий не может служить основанием для отказа в начислении компенсаций гражданам. В случае отсутствия, либо перерасхода бюджетных средств предоставление компенсаций производится как выпадающие доходы. При формировании региональных, местных нормативов уровня платежей граждан за услуги ЖКХ и предельной стоимости предоставляемых ЖКУ следует предусматривать анализ тарифов на эти услуги с целью их понижения за счет исключения необоснованных затрат. Проведение такой работы может привести к тому, когда уровень платежей граждан за услуги ЖКХ в процентах от затрат возрастет без изменения стоимости этих услуг для населения. Проанализируем выполнение федерального уровня платежей населения. Суммарная стоимость предоставленных населению Российской Федерации в 2006 году жилищно- коммунальных услуг составила 554 млрд. рублей. Из них: населением было оплачено 289,7 млрд.руб. (52,3%, в 2001 году-47,7%), бюджетами всех уровней покрыто 182,3 млрд. руб. (32,9%, в 2001 году-35,5%), не профинансировано никем 82 млрд. руб. (14,8%, в 2001 году-16,8%). Установленный уровень оплаты населением ЖКУ в среднем по Российской Федерации составил 89,7 % от их полной стоимости при федеральном стандарте 95%. Реальный уровень, с учетом предоставленных льгот и субсидий, составил 51% и повысился по сравнению с 2001 годом на 3%. Из 88 субъектов не выдержан федеральный стандарт в 58-ми субъектах. Наиболее низкий уровень оплаты ЖКУ населением в Корякском АО (32,6%), Ненецком АО (35%), Чукотском АО (38%), Долганово-Ненецком АО (40,0%), Эвенкийском АО (38,1%), Республике Алтай (45,0%), Красноярском крае (40%). Сопоставление и анализ соответствующих данных показывает, что низкий уровень оплаты ЖКУ населением в ряде регионов отчасти объясняется не включением в конечные показатели услуг по электро- и газоснабжению. Госстрой России располагает тремя показателями уровня: установленный на уровне субъекта Федерации; средний сложившийся по муниципальным образованиям; фактический. Первый показатель отражает политику субъектов Федерации, второй – муниципальных образований; разница между ними отражает соответствие и степень координации тарифной политики на уровне субъекта Федерации и муниципальных образований. Третий – фактическую долю платежей населения в фактической себестоимости производства и поставки ЖКУ. Выполнение федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг выявляет большие различия между регионами. Показатель установленной максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг в 2006 году в среднем по России составил 19,2%, при установленном федеральном стандарте 22%. Значению федерального стандарта соответствуют показатели в 53 субъектах, в 8 регионах указанный стандарт установлен на уровне 10-16%. Очень низкий показатель доли расходов граждан в совокупном доходе семьи (10-12%) - в Липецкой области, г. Москве, Удмуртской Республике. Выполнение федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно- коммунальных услуг тоже различается по регионам. Фактическая стоимость жилищно-коммунальных услуг на начало декабря 2006 года в среднем по Российской Федерации составила в расчете на 1 кв.м. общей площади жилья 22,5 рублей. Превышены установленные стандарты в 35-ти субъектах. Наибольшее превышение стоимости ЖКУ к стандарту допустили: Мурманская область, Корякский АО, Тюменская область, Республика Коми, Калининградская область, Ханты- Мансийский АО, Таймырский АО, Приморский край, Ямало-Ненецкий АО, Эвенкийский АО. В 2006 году разрыв между федеральным стандартом в среднем по Российской Федерации (19,1 руб.) и фактической его величиной (22,5 руб.) составил 17%. Реформирование ЖКХ следует проводить с учетом социальной защиты населения. Совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение существующей системы льгот, адресная направленность выделяемых на эти цели средств – одна задач из задач реформы ЖКХ. В настоящее время создана и действует система защиты малообеспеченных граждан категорий граждан, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Сведения о проводимой в субъектах РФ и муниципальных образованиях работе по предоставлению гражданам субсидий отражаются в форме 22-ЖКХ (субсидии), утвержденной Постановлением Госкомстата России от 18.09.98г. № 96, и используются при подготовке ежегодных постановлений Правительства РФ о федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг наряду с расчетами, выполняемыми на основе Методики расчета платежеспособной возможности населения на ЖКУ, утвержденной Постановлением Госстроя России от 11.11.98 г. № 12. Доля семей, обратившихся за получением субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, в 2005 году составила 13,5% (в 2001 году – 8%). Размеры субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг составили: в 2000 году – 2 млрд. рублей, в 2001 году – 3,1 млрд. рублей, в 2002 году – 5,9 млрд. рублей, в 2006 году – 10,8 млрд. рублей. Количество семей, подпадающих под действие механизма субсидий на оплату ЖКУ колебалось следующим образом: в 2000 году – 2,64 млн. ед., в 2001 году – 3,2 млн. ед., в 2006 году – 3,9 млн. ед. В процентном отношении эта величина составила: в 2000 году – 6,5%, в 2001 году – 7,7%, в 2002 году – 9,1%, в 2006 году – 10,5%. Самые низкие показатели по итогам 2006 года по доле семей, получающих субсидии: Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ (2,8%), Ненецкий автономный округ (0,2%), Орловская область (2%), Краснодарский край (1,9%), Республика Татарстан (1,8%). Самые высокие показатели: Агинский Бурятский округ (39,2%), Магаданская область (23,3%), Хабаровский край (20,1%), Мурманская область (27,3%), Камчатская область (24,3%), Еврейская автономная область (27,5%), Республика Ингушетия (25,2%), Республика Северная Осетия (33%). Рассмотрим динамику исполнения основных элементов реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации за 1993-2006 годы, проблемы и пути их решения. Динамика исполнения основных элементов реформы ЖКХ в Российской Федерации за 1993-2006 годы показана в Приложении А. Первый блок элементов касается формирования основ правового (юридически оформленного) регулирования взаимоотношений граждан, проживающих в жилищном фонде (наниматели и собственники), с домовладельцами и поставщиками услуг. До 1993 года юридически оформленных договоров определяющих взаимоотношения сторон по условиям проживания в жилых помещениях, качеству и своевременности предоставления коммунальных услуг, практически не существовало (0,2%). Сегодня около 50% населения оформили такие договоры (найма, обслуживания), и на этой основе уже формируется судебная (а не административная) практика между сторонами отношений. В соответствии с законодательством осуществлялось разделение функций управления и хозяйствования (заказчик-подрядчик) в жилищной сфере. На местах вместо ЖЭК-ов формировались прообразы управляющих компаний - службы заказчика. Сегодня 75% обслуживается этими структурами. В регионах, где услуги по обслуживанию жилищного фонда, лифтов и вывозу твердых бытовых отходов в первоочередном порядке были переведены на полную оплату населением, а это более 5% этих услуг по России, введена конкурсная форма их оказания. (В городах Бор, Сургут, Новочеркасск, Москва эта величина составляет 80-100%). Не получил должного развития один из основных элементов реформы ЖКХ – самоуправление граждан в жилищной сфере и создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). За годы реформы было создано около 5 тысяч ТСЖ, количество жилья, управляемого жителями, вместе с ЖСК, МЖК, ЖКК на сегодня составляет около 6%. (В Белгородской области этот показатель составляет 70%, в Ростовской области 30%). Как показывает опыт, реализация «институциональных» элементов реформы формирует новую правовую социально-экономическую атмосферу, дает возможность каждому проживающему реально контролировать и влиять на качество обслуживания, экономить ресурсы и снижать свои затраты на их оплату. Доля жилых помещений частной собственности в домах государственного и муниципального жилищного фонда составляет 63,1%. Количество вводимого индивидуальными застройщиками жилья за период проведения реформы возросло более чем в 4 раза и достигло почти 43% от всего вводимого в России жилья. В области тепло-, электро-, водоснабжения появились частные предприятия. В теплоснабжении, по данным статистики, их насчитывается почти 30%, предприятий совместной формы собственности с участием иностранного капитала – почти 1%, тепловых сетей и теплоисточников, принадлежащих частным компаниям, - 13%. Более четверти отпускаемого тепла приходится на частные предприятия различных форм собственности. В городском электро- и водоснабжении эти показатели составляют соответственно 37 и 17%. Установка приборов учета и регулирования потребления энергоресурсов в жилых и общественных зданиях и помещениях достигла 25%. Это позволяет собственникам и нанимателям жилья получать реальную картину потребляемых воды, тепла, газа и влиять на объемы их потребления, а следовательно, и величину оплаты коммунальных услуг. Финансово-экономический и одновременно социальный блок элементов реформы ЖКХ теснейшим образом связан с первыми двумя и направлен на создание условий для привлечения инвестиций в это сектор экономики. Снижение расходов на производство услуг ЖКХ – многофакторная задача, которая наряду с указанными элементами предусматривает осуществление последовательных действий органов ценового регулирования по формированию экономически обоснованных тарифов (ЭОТ) на услуги ЖКХ. Финансово-экономический и технологический аудит затрат, включаемых в структуру тарифа, позволял удерживать все эти годы увеличение тарифов в ЖКХ на 3-5 пунктов ниже индекса-дефлятора потребительских цен. Таким образом, общая динамика увеличения стоимости ЖКУ была почти в 1,5 раза ниже уровня инфляции. В сумме величина снижения издержек при производстве услуг ЖКХ за эти годы составляет 37%. Повышение качества жилищно-коммунального обслуживания невозможно без обновления основных фондов, которое в свою очередь требует значительных финансовых средств. Программа реформирования и модернизации ЖКХ, утвержденная Правительством РФ в ноябре 2001 г., определила необходимый объем инвестиций в размере 600 млрд.руб. в коммунальные инфраструктуры, 160 млрд.руб. требуется на ликвидацию ветхого и аварийного жилья. Значительно большие средства необходимы для доведения теплотехнических характеристик зданий первых массовых серий, построенных в 60 – 90 г.г. Предположить, что все эти средства будут выделены из бюджета, не реально. Это подтверждают и имеющиеся статистические данные. Объем инвестиций в основном капитале с 6,7% от стоимости основных фондов ЖКХ в 1993 году уменьшился до 3,3% в 2006 году. Для обеспечения устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и населенных пунктов в ближайшие годы необходимы инвестиции в сумме более 80 млрд.руб. в год. В соответствии с федеральными программами социально-экономического развития регионов в инженерную инфраструктуру РФ инвестируется около 0,17 млрд. руб. в год, однако, это незначительные суммы (см. таблицу 2.1). Таблица 2.1 Динамика инвестиций в основной капитал по ЖКХ РФ
Строительство объектов коммунального хозяйства на территории Российской Федерации ведется в незначительных объемах, в особенности сооружений водопровода и канализации. В 2006 г. ввод этих объектов по сравнению с 1995 г. (кроме газовых сетей) сократился (см. таблицу 2.2). Таблица 2.2 Динамика ввода в действие объектов ЖКХ РФ
Правительство РФ принимает меры к выравниванию ситуации за счет привлечения кредитов МБРР в модернизацию инженерной инфраструктуры : - в городах Новгород, Нижний Новгород, Тверь, Барнаул, Санкт-Петербург, Красноярск; Казань – по подготовке инженерной инфраструктуры для нового строительства в объеме примерно 4,2 млрд. руб.; - в городах Нальчик, Находка, Печора, Петрозаводск, Орел, Псков, Гагарин, Воткинск, Чебоксары, Сочи, Канск, Волхов, Вологда, Тобольск, Астрахань – по реконструкции систем водоснабжения и водоотведения на сумму примерно 3,5 млрд. руб.; - в городах Мытищи, Дубна, Сызрань, Нерюнгри, Кострома, Казань, Красноярск, Волгоград, Тамбов – по реконструкции систем теплоснабжения на сумму около 2,4 млрд. руб.; - в городах Малоярославец, Тверь, Волгоград, Уфа, Краснодар, Новороссийск. В стадии реализации находятся проекты по передаче в доверительное управление систем водоснабжения сроком до 25 лет с инвестиционной составляющей (по требованию городов) порядка 12,0 млрд. руб. Исполнение этих проектов предусматривает в первую очередь внедрение энергоэффективных технологий и оборудования, что приведет к значительному снижению стоимости коммунальных услуг. Такие решения уже реализованы в ряде регионов России. В то же время сегодня для инвестора остается непонятной ситуация с оплатой эксплуатационных расходов предприятий ЖКХ как объектов инвестиций, когда предприятие не получает в полном объеме средства за отпущенные услуги. Поэтому оплата 100% произведенных работ (услуг) всеми потребителями – одно из основных условий привлечения инвестиций в этот сектор экономики. Оплата услуг жилищно-коммунального хозяйства населением складывалась, складывается и будет складываться из средств населения (сегодня это 50,4% от стоимости их производства) и социальной помощи государства. Сегодня это двухканальная система финансирования предприятий ЖКХ, когда одну часть предприятию ЖКХ оплачивают граждане, а вторую часть за граждан предприятию должен оплачивать местный бюджет. Для каждого человека соотношение величины оплаты «собственными» деньгами и величины помощи государства различно и зависит от: - установленного местной администрацией уровня (в % от 100%), оплаты ЖКУ населением от утвержденной той же администрацией цены на ЖКУ; - наличия у граждан льгот по оплате ЖКУ; - доходов граждан и возможности получения ими субсидий по оплате ЖКУ. Таким образом, обязательства местной администрации по оплате ЖКУ складываются из следующего. А. В России в 1992 году население оплачивало 2% стоимости ЖКУ, а 98% стоимости тарифа должно было перечисляться на счета предприятий ЖКХ из местного бюджета. Сегодня это соотношение 50:50. В России был выбран «мягкий» сценарий перехода населения к 100% оплате ЖКУ в отличие от стран Балтии и ряда стран СНГ, где это произошло в 1992-1993 г.г. Б. Более 47,8 млн. граждан России пользуются льготами по оплате ЖКУ. В 2006 г. они оценивались на сумму 33,6 млрд.руб. Механизм предоставления льготы – уменьшение, как правило, на 50% платежа за ЖКУ гражданину. Подразумевалось, что неоплаченная доля – 50% перечисляется за льготников на счет ЖКУ из бюджетов до монетизации льгот. В. За субсидиями в 2006 году обратилось 14,7 млн.чел. на сумму 10,8 млрд.руб. Эта сумма также должна перечисляться на счета предприятий из бюджета. Складывающиеся финансовые обязательства (А+Б+В) перед предприятиями ЖКХ должны перечисляться на их счета, минуя граждан. Но, к сожалению, эти обязательства не финансируются из бюджета в полном объеме, а граждане об этом не знают. В 2006 году это недофинансирование составило 82 млрд.рублей, из-за чего большое количество предприятий ЖКХ банкроты и не в состоянии оказывать своим потребителям – населению качественные и своевременные услуги. И это в условиях, когда население выполнило свои обязательства по предъявленным ему платежам за ЖКУ. Ситуация недофинансирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства сохраняется уже многие годы, но особенно это ярко проявилось в 90-е годы прошлого века и продолжается и сейчас. В результате износ основных фондов ЖКХ достиг сегодня предельных значений. Несмотря на то, что на федеральном уровне нормативно-правовая и методологическая базы преобразований жилищно-коммунального комплекса в основном были сформированы уже в 1996 году, полностью достичь намеченных целей реформы сегодня не удалось даже в тех муниципалитетах, которые постановлениями Правительства РФ определялись в качестве «пилотных» по отработке реформы. В то же время остается высокой себестоимость услуг, не улучшается техническое состояние жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры. В результате, в осенне-зимний период происходит большое количестве аварий, замерзают целые регионы. Заведено несколько уголовных дел против губернаторов этих регионов. В первую очередь это касается Приморского, Красноярского, Хабаровского краев, Иркутской области. Практически нет ни одного региона за Уралом, в котором не случались бы аварии, причем с тяжелыми последствиями. Одной из главных причин сложившегося положения в жилищно-коммунальном хозяйстве стала хроническая задолженность практически всех потребителей ЖКУ. Если радикально не изменить ситуацию, то через некоторое время этот финансовый кризис может превратиться в чисто энергетический. Для улучшения положения необходимо решить основные задачи: - заменить систему дотирования предприятий, предоставляющих ЖКУ, на систему субсидирования населения. Это позволит в 15 раз увеличить объем материальной помощи малоимущим слоям населения; - изменить систему предоставления льгот; - вывести на самоокупаемость все жилищно-коммунальные услуги; - сформировать систему регулирования тарифов для естественных локальных монополий на муниципальном уровне таким образом, чтобы вывести эту проблему из политической плоскости в чисто экономическую. Тарифы следует устанавливать на длительные сроки. Они должны быть экономически обоснованы, прозрачны и понятны населению, предприятиям, будущим инвесторам, а также интересны для производителей услуг. Уровень тарифов должен не только позволять оказывать услугу, но и повышать ее качество. Утверждение тарифов необходимо сделать публичным: - выделить функции управления жилищным фондом в самостоятельный бизнес, живущий по законам рынка; - обеспечить развитие рынка услуг, связанного с эксплуатацией жилищного фонда. С этой целью Госстроем России в Правительство РФ внесены поправки в ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Разработана Федеральная целевая программа «Жилище», постановлением Правительства РФ от 17.11.02г. № 797 утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, формируется Федеральная целевая программа ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда. Особое место занимает принятие нового Жилищного кодекса РФ, вступившего в действие с 1 марта 2005 года. Реализация этих программ и исполнение законов позволит решить задачи и проблемы, стоящие сегодня перед потребителями и производителями ЖКУ, добиться высокого качества услуг ЖКХ, при достижении реального снижения затрат по их предоставлению. 2.2 Анализ реформы жилищно-коммунального хозяйства РБ В результате проведенных преобразований в Республике Башкортостан за прошедший период: - созданы службы заказчика на организацию работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, объектов внешнего благоустройства; - начато внедрение конкурсного отбора подрядных организаций для выполнения вышеуказанных работ, с привлечением к участию в конкурсных комиссиях представителей администраций городов и районов, представителей правлений ЖК, ЖСК, ТСЖ; - установлены нормативы численности для административно - управленческого и обслуживающего персонала жилищных и эксплуатирующих жилищный фонд организаций, а также максимальный фонд оплаты труда для планирования затрат на заработную плату; - введено регулирование цен и тарифов на ЖКУ; - организована работа по заключению с собственниками, владельцами и арендаторами жилых и нежилых помещений договоров на техническое обслуживание, а с нанимателями - договоров найма; - проведена определенная работа по энергосбережению; - начато внедрение системы автоматизированного перерасчета платежей за ЖКУ и жилищных субсидий; - сформирована необходимая законодательная и нормативная база для создания товариществ собственников жилья; - созданы условия для дальнейшего развития системы общественного самоуправления в жилых районах и обеспечения сохранности жилищного фонда. В результате проделанной работы получена возможность усиления контроля за целевым использованием средств, предназначенных для эксплуатации и ремонта жилищного фонда, объектов внешнего благоустройства. Рынок подрядных организаций в жилищной сфере позволил снижать затраты на эксплуатационные и ремонтные работы. Развитие договорных отношений между субъектами собственности и субъектами хозяйствования, совершенствование системы расчетов за воду и энергоресурсы создало предпосылки для обеспечения доходности организаций жилищно-коммунального хозяйства, становления реальных рыночных взаимоотношений. Начатое с 1995 года постепенное повышение ставок оплаты жилищных и коммунальных услуг для населения в основном проводилось с учетом темпов роста доходов населения. При этом, сама система расчетов за жилищно-коммунальные услуги постоянно совершенствовалась. Исходя из платежеспособности населения строилась и система социальной защиты малообеспеченных семей. Это позволило, несмотря на регулярное повышение населению платежей за ЖКУ, сохранить на одном уровне количество семей, получающих субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг (около 11% от общего количества семей в республике). Вместе с тем, из-за недостаточного финансового обеспечения накапливается недоремонт жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства. Регламентные работы по эксплуатации домов выполняются не в полном объеме, что ухудшает качество обслуживания населения. Медленными темпами снижается задолженность жилищно-коммунальным предприятиям за выполняемые работы и оказанные услуги. Недостаточно активно и качественно проводится работа по заключению договоров с нанимателями, владельцами, арендаторами и собственниками жилья, внедрению расчетов за услуги тепло- и водоснабжения по показаниям приборов учета ресурсов. Не удалось внедрить систему конкурсного отбора организаций по управлению жилищным фондом. Медленно развивается процесс передачи жилых домов в управление товариществам собственников жилья (В управлении товариществ находится лишь 78 кондоминиума). Не удалось освободиться от перекрестного субсидирования, при котором минимизированные тарифы для отдельных групп потребителей компенсируются их завышением для других. Желает лучшего оснащенность жилищных организаций техническими средствами, позволяющими в автоматизированном режиме производить начисление и перерасчет платежей за жилищно-коммунальные услуги, а также обеспечивать электронный обмен информацией со службами жилищных субсидий (СЖС). Все это оказывает негативное влияние на развитие реформы жилищно-коммунального хозяйства республики. Изменения политики в отношении жилищно-коммунального хозяйства республики направлены на проведение глубоких системных преобразований в отрасли путем создания, за счет внедрения более рациональных методов управления, применения энергоэффективного оборудования, прогрессивных технологий и других мер, качественно иной экономики жилищно-коммунальных предприятий, построенной на законах рынка, а не административно-командной системе управления. Проанализируем состояние основных фондов жилищно-коммунального комплекса РБ. В настоящее время основные фонды жилищно-коммунального комплекса, входящего в систему Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан, оцениваются в 61,6млрд. рублей, в том числе: - 48,8 млрд. рублей - стоимость жилищного фонда; - 3,6 млрд. рублей – стоимость мощностей системы водоснабжения и водоотведения; - 2,5 млрд. рублей – стоимость мощностей системы теплоснабжения; 0,9 млрд. рублей – стоимость мощностей системы электроснабжения; 1,9 млрд. рублей – стоимость объектов дорожно-мостового хозяйства; - 3,9 млрд. рублей – стоимость объектов внешнего благоустройства, гостиничного и зеленого хозяйства. Физический износ основных фондов в отрасли в среднем составляет около 60%. Это является следствием недофинансирования отрасли на протяжении ряда лет, ограниченности бюджетных средств на всех уровнях, недостаточной платежеспособности населения. Из-за большого износа технологического оборудования и коммуникаций в жилищно-коммунальном хозяйстве сохраняются высокие потери. Так, в инженерных сетях теряется каждый восьмой кВт/час электроэнергии, каждый десятый кубический метр воды и двенадцатая часть тепловой энергии. В муниципальном теплоэнергетическом хозяйстве из установленных 1044 котлов - 460 уже отработали свой ресурс и подлежат замене. Большой износ основных фондов в три раза, против нормативных, увеличивает издержки на ремонтно-восстановительные работы, что образует своеобразную утечку и без того ограниченных финансовых ресурсов. Без бюджетной поддержки предприятиям ЖКХ будет очень сложно привести основные фонды в требуемое техническое состояние. Анализ финансового состояния жилищно-коммунального комплекса РБ показывает, что в целом 2006 год отрасль завершила с положительным результатом. По итогам года за счет основных видов деятельности получена прибыль в сумме 250 млн.руб., против 200 млн.руб. за 2005 год. |