Академия. Академия генеральной прокуратуры российской федерации образцы документов прокурорской практики практическое пособие
 Скачать 0.75 Mb.
|
|
Раздел 14. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 14.1. Заключение на проект нормативного правового акта Основание применения полномочия. Согласно ст. 9 Закона о прокуратуре прокуроры принимают участие в правотворческой деятельности. Подпунктом 1.2 Положения об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденного Приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 N 144, к основным направлениям правотворческой деятельности отнесена в том числе и подготовка правовых заключений на законопроекты. Специфика применения полномочия. Подпунктом 3.3 указанного Положения определено, что заключение должно содержать обоснованный вывод о необходимости проекта нормативного правового акта, достаточности содержащихся в нем положений для достижения заявленной цели правового регулирования, перечень правовых актов, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта, выводы о соответствии проекта актам более высокой юридической силы, об отсутствии в нем внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, а также о соблюдении правил юридической техники. Кроме того, проект должен быть проанализирован на предмет выявления в нем положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения. Заключение подписывается прокурором или его заместителем и направляется в орган или должностному лицу, от имени которых предполагается издание законодательного акта. 14.1.1. Заключение на проект закона субъекта РФ Председателю Законодательного Собрания Энской области Беляеву С.А. Уважаемый Сергей Алексеевич! В прокуратуре Энской области изучен представленный Вами проект Закона Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Энской области". Заключение прилагается. Приложение: на 4 л. Прокурор Энской области государственный советник юстиции 3 класса Б.В.Евдокимов Заключение на проект Закона Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Энской области" Проект Закона Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Энской области" разработан по результатам мониторинга реализации Закона области, в целях совершенствования правового регулирования данных правоотношений, а также приведения в соответствие с федеральным законодательством. В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Согласно пп. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения. Пунктом 1 ст. 2 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) определено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Проект закона области разработан в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. К проекту имеются замечания. Пунктом 4 ст. 1 законопроекта предлагается дополнить Закон области статьей, регламентирующей осуществление контроля за состоянием объектов культурного наследия. Согласно пп. "б" п. 3 Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1204, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет государственный контроль за состоянием объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, Перечень которых утвержден распоряжением Правительства РФ от 01.06.2009 N 759-р). Таким образом, п. 1 ст. 19-1 Закона области (п. 4 ст. 1 законопроекта) подлежит корректированию. Пунктом 2 названной статьи законопроекта на органы местного самоуправления поселений и городских округов Энской области предлагается возложить контроль за состоянием объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Данная норма не соответствует федеральному закону по следующим основаниям. Анализ норм абз. 4 ст. 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 N 3612-1, ст. 6, п. 2 ст. 9.3, ст. ст. 11, 18, 33 и 39 Закона N 73-ФЗ свидетельствует о том, что полномочиями по контролю за состоянием объектов культурного наследия местного (муниципального) значения обладают федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные в сфере охраны объектов культурного наследия. Нормами ст. 39 Закона N 73-ФЗ определены соответствующие органы охраны объектов культурного наследия, которые обязаны осуществлять контроль за состоянием объектов культурного наследия, включенных в реестр и выявленных объектов культурного наследия. Этими органами в силу п. 2 ст. 18 Закона N 73-ФЗ являются федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, органы местного самоуправления не наделены федеральным законодательством полномочиями по контролю за состоянием объектов культурного наследия местного значения. В их компетенции в силу ст. ст. 6, 9.3 Закона N 73-ФЗ находится осуществление мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия. Данная позиция подтверждается Определением Верховного Суда РФ от 21.04.2010 N 45-Г10-4. Требует корректирования ст. 22-1 "Цели и задачи популяризации объектов культурного наследия в Энской области", поскольку на федеральном уровне отсутствуют нормы, определяющие понятие "популяризация объектов культурного наследия". Предлагается изложить статью применительно к полномочиям органов власти Энской области. Представляется необходимым также уточнить понятие "иные государственные органы", предложенное в п. 1 ст. 22-2 законопроекта. Пунктом 6 ст. 1 законопроекта Закон области дополняется ст. 22-3, п. 1 которой устанавливает право каждого на доступ к объектам культурного наследия в порядке, определенном Федеральным законом и настоящим Законом. Однако данная норма неточно воспроизводит п. 2 ст. 7 Закона N 73-ФЗ: "Каждый имеет право на доступ к объектам культурного наследия в порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 настоящего Федерального закона". Пункт 3 ст. 52 Закона N 73-ФЗ устанавливает перечень обязательных требований при использовании указанных объектов. Таким образом, субъекту Российской Федерации не предоставлено право устанавливать порядок доступа к объектам культурного наследия. Кроме того, п. 5 ст. 22-3, предлагающий принимать "необходимые меры" в отношении лица, нарушающего требования государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объекта культурного наследия, представляется излишним, поскольку не устанавливает конкретную норму и не имеет однозначного толкования. Положений, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения, в проекте Закона Энской области не выявлено. Принятие Закона Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Энской области", не потребует принятия, изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов Энской области. Заместитель прокурора Энской области советник юстиции Н.В.Антонов 14.2. Предложение о применении главой субъекта Российской Федерации права вето Основание применения полномочия. Согласно пп. 2.1 Приказа N 155 в случаях отклонения замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам предписано направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных нормативных правовых актов, принятых соответствующими представительными органами. Губернатору Энской области Платонову П.В. 03.07.2012 N 7-869-2012 Уважаемый Павел Владимирович! Постановлением Энской областной Думы от 02.07.2012 принят и направлен на подписание губернатору Энской области Закон Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об Энской областной Думе", которым внесены изменения в порядок формирования состава Энской областной Думы. В соответствии с п. 5 ст. 12 принятого 02.07.2012 Закона Энской области полномочия депутата Энской областной Думы, избранного в составе списка кандидатов политической партии, исключенного из партии и исключенного из фракции, прекращаются досрочно со дня исключения из фракции. Прекращение полномочий депутата, исключенного из фракции, оформляется постановлением Думы. Указанное положение противоречит требованиям федерального закона по следующим основаниям. Статьей 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) установлено, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входят в депутатские объединения (во фракции), за исключением случая, предусмотренного п. 4.1 настоящей статьи. Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической партии, указанной в п. 4.1 настоящей статьи. Депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, а также депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической партии, указанной в п. 4.1 настоящей статьи, вправе образовывать депутатские объединения, не являющиеся фракциями. Пунктом 4.1 предусмотрено, что в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, ст. 12 Закона N 184-ФЗ установлен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутатов, в связи с чем субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению иных оснований досрочного прекращения полномочий депутатов. Необходимо отметить, что 01.07.2012 прокуратурой Энской области председателю Энской областной Думы Баскакову Е.В. направлено письмо о несоответствии п. 5 ст. 12 проекта Закона Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об Энской областной Думе" федеральному закону по изложенным выше основаниям. Однако постановлением Энской областной Думы от 02.07.2012 Закон Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об Энской областной Думе" был принят без учета замечаний прокуратуры области. Учитывая изложенное, предлагаю рассмотреть вопрос о возможности использования предоставленного Вам права вето в целях недопущения вступления в силу Закона Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об Энской областной Думе", противоречащего федеральному закону. Прокурор области государственный советник юстиции 3 класса М.А.Матвеев Прокурору Энской области государственному советнику юстиции 3 класса Матвееву М.А. 23.07.2012 Уважаемый Максим Алексеевич! Информирую Вас, что губернатором Энской области Платоновым П.В. отклонен Закон Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об Энской областной Думе", принятый Энской областной Думой 02.07.2012, и возвращен в Энскую областную Думу 07.07.2012 с мотивированным заключением. Губернатор Энской области предложил исключить из принятого Закона норму, предусматривающую дополнительное основание прекращения полномочий депутата Энской областной Думы. Данное предложение поддержано депутатами Энской областной Думы на заседании 09.07.2012. Закон Энской области "О внесении изменений в Закон Энской области "Об Энской областной Думе" с учетом заключения подписан губернатором Энской области 16.07.2012 и опубликован 22.07.2012 в газете "Вести Энской области" (N 145). Заместитель губернатора Энской области С.Г.Ерофеев 14.3. Информация в порядке ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Основание применения полномочия. Согласно ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Председателю Законодательного Собрания Энской области Макарову Р.Ю. 11.08.2012 N 7-674-2012 Информация в порядке ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Уважаемый Роман Юрьевич! Прокуратурой Энской области в ходе осуществления надзора за исполнением законов выявлены основания для совершенствования нормативно-правовой базы в сфере регулирования вопросов присвоения государственных наград Энской области. Так, Указом губернатора Энской области от 26.02.2010 N 5 утвержден Порядок награждения почетным дипломом "За заслуги в развитии системы образования Энской области" (далее - Порядок). В соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 31 Устава Энской области от 30.12.2005 N 219-ОЗ к ведению Законодательного Собрания Энской области относится осуществление полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и законами области. Согласно пп. "б" п. 2 указанной статьи награды, почетные звания, премии области учреждаются законом области. Постановлением Законодательного Собрания оформляются решения Законодательного Собрания по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, федеральными законами, настоящим Уставом и законами области (пп. 12 п. 3). В соответствии со ст. 1 Закона Энской области от 21.04.2003 N 28-ОЗ "О наградах и премиях Энской области" (далее - Закон N 28-ОЗ) почетный диплом "За заслуги в развитии системы образования Энской области" является наградой Энской области. Согласно ст. 17.4 Закона N 28-ОЗ решение о награждении почетным дипломом "За заслуги в развитии системы образования Энской области" принимается губернатором Энской области по представлению органа исполнительной власти Энской области в сфере образования. На основании ст. 24 Закона N 28-ОЗ порядок награждения лиц, решение о награждении которых принимается губернатором области, устанавливается губернатором области. Согласно п. 1 ст. 22 Закона N 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе на основании и во исполнение законов субъекта Российской Федерации издавать указы (постановления) и распоряжения. Вместе с тем в силу ст. 18 Закона N 28-ОЗ порядок представления к наградам Энской области в части, не урегулированной настоящим Законом, регулируется положениями о соответствующих наградах постановлений Законодательного Собрания области. Аналогичная норма в отношении премий установлена ст. 23 Закона N 28-ОЗ. Если для наград Энской области, решение о присвоении которых принимает Законодательное Собрание области (почетное звание "Почетный гражданин Энской области", почетное звание Энской области "Лауреат премии Энской области", звание "Ветеран труда Энской области" и др.), в Законе N 28-ОЗ определено, каким именно правовым актом предусматриваются условия присвоения указанных наград как неотъемлемой части порядка представления к награде, то для наград, решение о присвоении которых принимается исполнительными органами, данный вопрос в Законе N 28-ОЗ с достаточной четкостью не регламентирован. Указом губернатора Энской области от 26.02.2010 N 5 утвержден не только порядок награждения указанным Почетным дипломом (раздел 3 Порядка), но и порядок представления к награде (раздел 2 Порядка). Положение о порядке представления к данной награде постановлением Законодательного Собрания Энской области не принято. Анализ практики применения норм Закона N 28-ОЗ свидетельствует о том, что аналогичным образом урегулированы вопросы представления к наградам, решение о награждении которыми принимается губернатором и правительством области, а также премиям Энской области (почетный диплом "За заслуги в подготовке научно-педагогических и научных кадров в Энской области", Благодарственное письмо правительства Энской области и др.). Таким образом, в практике возникает коллизия между ст. 24 Закона N 28-ОЗ, применяемой с учетом п. 1 ст. 22 Закона N 184-ФЗ, и ст. 18 Закона N 28-ОЗ, отсутствует ясность, включает ли предоставленное исполнительным органам право определять порядок награждения возможность определять порядок предоставления к соответствующей награде (премии), а следовательно, перечень оснований и условий для их присвоения, документов, подтверждающих наличие указанных оснований, порядок рассмотрения документов, ограничений (запрет повторного присвоения награды, присуждения премии). В связи с изложенным предлагается рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон Энской области от 21.04.2003 N 28-ОЗ "О наградах и премиях Энской области" в целях устранения имеющихся пробелов. О результатах рассмотрения настоящей информации просьба сообщить в прокуратуру Энской области. Прокурор Энской области государственный советник юстиции 2 класса А.В.Устинов 14.4. Реализация прокурором субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы |