Введение в Политологию (Соловьев, Пугачев). Аспект пресс москва 2000 введение
 Скачать 2.79 Mb.
|
|
§ 3. Процесс принятия политических решений Принятие политических решений — цен- тральный элемент преобразования полити- ческих требований различных групп и гра- ждан в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования соци- альных отношений. Коротко говоря, принятие решений — это технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами. По существу, данный процесс присутствует как на «входе», так и на «вы- ходе» политической системы. При этом увеличение требований населения, со- циальное «возмущение» среды расширяют масштаб управления и повышают его роль в организации политической жизни. С другой стороны, эффективность реализации принятых решений непосредственно влияет на степень поддержки и авторитет режима правления. В настоящее время в политической науке сложилось два основных подхо- да к пониманию процесса принятия решений. Так, нормативная теория тракту- ет его как процесс рационального выбора политических целей в сложных си- туациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлага- ются различные математические модели, исследование операций и другие ин- струментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описа- ние разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкрет- ной ситуации. Такого рода подходы отражают двоякий характер управленческого про- цесса. С одной стороны, они подчеркивают громадную роль и прерогативы ин- ститутов и органов управления, регламента и процедур принятия решений, роль технического персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе, или, одним словом — значение тех внешних и внут- ренних факторов, которые выражают рациональность, технократизм этой фор- мы политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль, которую играют в этом деле регламенты и институты, как правило, в про- цессе принятия решений господствуют неформализованные процедуры, зави- сящие отличного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний управляющих, их межличностных связей. Бо- лее того, поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то Специфика и структура процесса принятия политических решений этот процесс всегда представляет собой «компромисс и примирение соперни- чающих ценностей» 140 , что только усиливает роль субъективизма в этом деле. Таким образом, следует признать, что политическая власть реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря, на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, привносит в этот процесс непредсказуе- мость и непрогнозируе-мость. В конечном же счете процесс принятия решений представляет собой симбиоз рациональности и иррациональности, рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих. Эти два начала соотносятся и взаимодействуют на различных этапах при- нятия решений — подготовительном, собственно принятия решений, реализа- ции принятых решений. Подготовительный этап принятия решений На этом этапе из общего социального контекста выбирают те требования и конфликты, которые носят политический характер. Таким образом формиру- ется т.н. повестка дня, т.е. совокупность проблем, которые необходимо решать политическими средствами и методами регулирования. От умения определять насущные проблемы зависит, способен ли правя- щий режим предвосхитить политические события, сможет ли он препятствовать возникновению кризисов или вынужден будет реагировать на них постфактум. Как правило, на этом этапе различные группы отстаивают собственное понима- ние того, в какой очередности следует решать важные общественные проблемы. Избирательное отношение к актуальности тех или иных социальных вопросов может определяться идеологическими требованиями, ролевыми ожиданиями представителей правящих кругов, личными симпатиями, прошлым опытом и другими причинами. Например, невнимательное отношение к важным соци- альным проблемам может определяться т.н. мобилизационным наклоном (А. Бахрах), т.е. традиционным недопониманием или неприязнью властей к тем или иным нуждам населения, нежеланием нанести ущерб правящим группам, оши- бочным представлением элит о собственных интересах и т.д. Активную роль в этом процессе играют различные структуры — фор- мальные (парламентские комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и нефор- мальные (межличностные объединения политиков, экспертов и т.д.). При этом большое значение имеет тот факт, готовится ли решение крупных, стратегиче- ских или обычных, рутинных вопросов. В первом случае значительно острее ведется явная или неявная полемика политических групп и сил, растет напря- женность в правящих кругах, усиливается воздействие теневых рычагов власти. Но в целом возможность включать те или иные проблемы в «повестку дня» или 140 Ponton G., Gill P. Introduction to Politics. London, 1986. P. 145. «удерживать какие-то вопросы вне сферы политики» 141 и означает обладание властью. Главным условием выработки «повестки дня» является получение инфор- мации, которая, собственно, и создает для управляющих проблемную ситуацию: как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как отмечает известный специалист в области принятия решений Э. Квейд, информация должна быть получена о тех принципиальных моментах, которые должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость предполагает наличие у органов при- нятия решений возможностей для накопления достоверных сведений о социаль- ных процессах и для их переработки. Прежде чем стать «сырьем» для принятия решений, полученная информа- ция должна быть соотнесена с ценностными предпочтениями лиц, принимаю- щих решения, а также с действующими правилами и регламентами рассмотре- ния вопросов. Эти регламенты могут носить макрохарактер (т.е. воплощать кон- ституционно закрепленный порядок принятия решений, например требовать на- личия не менее 50% голосов законодателей для того, чтобы включить вопрос в повестку заседания парламента) или учитывать действие факторов, условно го- воря, микрополитики (устанавливающих, к примеру, порядок представления мнения экспертов политикам, говорящим от лица государства). И те и другие правила действуют для всех, кто не просто участвует в принятии решений, но и пытается сохранить и укрепить свой властный статус. При переходе властей на резервную систему принятия решений в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций (войн, серьезных внутриполитических кризисов) эти регламенты и правила могут быть отменены и заменены новыми. Ряд проблем и противоречий, возникших на подготовительном этапе, мо- гут быть разрешены на следующих фазах принятия решений. Сюда можно отне- сти проблему идентификации субъекта принятия решений (является ли им тот, кто уполномочен принимать решения, или тот, кто оказывает наибольшее влия- ние на отбор политически значимых задач), противоречия между правящей и оппозиционными элитами, лидерами и техническим персоналом аппарата управления, между отраслевыми сегментами правящей элиты (военной, адми- нистративной, аграрной, промышленной, торговой) и т.д. На основе выработанной и скорректированной «по- вестки дня» формулируются политические цели развития и средства их достижения. Цели могут ставиться краткосрочные и долгосрочные, промежуточные и окончательные, первостепенные и второстепенные (А. Нагель). При этом главным является формулирование фактических целей, которые могут существенно отличаться от декларируемых правительством и предназначенных в основном для общест- 141 Orridge A. W. Non-decisions /Ed by A. W. Orridge. London, 1980. P. 32. Этап принятия решений венного мнения, борьбы с контрэлитой и других подобных задач. Фактические цели должны соответствовать требованиям допустимости, эффективности и оп- тимальности. (Правда, надо учитывать, что часто формулировка целей страдает «ограниченной рациональностью» (Г. Симон), т.е. отражает неспособность управленцев предвидеть все, порой даже самые крупные последствия их реали- зации. К тому же в переходные периоды, в условиях неопределенности соци- альных процессов, эффективных решений может в принципе не существовать.) Как правило, политические цели формулируются как бы на пересечении действия трех типов институтов: официальных органов государственной власти, групп интересов и механизмов общественности (например независимых средств массовой информации). Но центральную роль в этом процессе всегда играют высшие институты государства, где сходятся все формы давления политических сил. Понятно поэтому, что механизм формулирования политических целей су- щественно разнится в унитарных государствах, странах с полупрезидентско- унитарным правлением, в обществах с парламентско-федеральным устройством и т.д. Учитывая влияние разнообразных политических сил, а также сложное строение институтов государственного управления (в которых различные сег- менты исполнительной и законодательной власти зачастую обладают далеко не единым видением проблем), политические цели формулируются, как правило, в виде альтернатив, предлагающих несколько вариантов достижения необходи- мых результатов или предусматривающих возможность реализации одной цели разными способами. Как отмечал Д. Дьюи, «разумная политика» имеет дело с выбором вариантов (предполагающих оценку возможных выгод и затрат в каж- дом отдельном случае), а не с ситуацией «да—нет». В целом формулирование и принятие решений на данном этапе зависит от уровня централизации (децентрализации) верховной власти и соотношения ее прерогатив с правами местных органов правления, от взаимодействия партий- ных и государственных структур, степени разделения исполнительной и зако- нодательной властей и уравновешенности полномочий их элит, развитости форм общественного контроля за деятельностью государственной бюрократии и т.д. Характер и своевременность выбранного варианта действий зависят от кон- кретного лица, принимающего решения, и длительности проблемной ситуации. Принимать решение могут как определенные индивиды (политики, госу- дарственные служащие), так и групповые субъекты (формальные и неформаль- ные). И у тех, и у других есть свои плюсы и минусы. Так, групповые решения, как правило, отличаются большей взве- шенностью, но одновременно и замедленностью реакции на проблемную ситуа- цию, что особенно негативно сказывается в кризисных обстоятельствах. Для группового субъекта характерно также рассредоточение ответственности, что, впрочем, с успехом используется при принятии непопулярных решений. Специ- альные исследования показывают, что управленческая группа должна отвечать соответствующим количественным стандартам, нарушение которых чревато возникновением внутренних клик, соревнование которых может привести к ус- тойчивому непринятию решений. Отдельные же политики, неся персональную ответственность за прини- маемые решения, способствуют росту целеустремленности' в достижении це- лей. В то же время деятельность конкретного человека всегда открывает больше возможностей для разнообразных теневых влияний на принимаемые им про- фессиональные решения. Более того, отдельным политикам выгоднее зани- маться своим имиджем, лавированием между группами (с целью сохранить свое положение в структуре власти), нежели заниматься управленческой рутиной. Как отмечает Р. Вагнер, политики вообще больше склонны участвовать в рас- пределительных процессах, а не принимать крупные политические решения, мало влияющие на их властный статус. При принятии конкретных политиче- ских решений у конкретного лица сильнее проявляется и противоречие между представительством и компетентностью. В определенной степени различия в деятельности группового и индивиду- ального субъектов управления нивелируют структуры интеллектуальной под- держки (советники, помощники, консультанты), выполняющие научно- аналитические функции и способствующие принятию оптимальных решений. Методы принятия решений на данном этапе по- литического процесса зависят от специфики решаемых задач и традиций, сложившихся в структурах управления. Как отме- чал американский ученый Р. Говард, в политической жизни, как правило, ре- шаются рисковые, вероятностные задачи, отличающиеся низкой просчитывае- мостью результатов и принимаемые в условиях социальной неопределенности. Несмотря на сложность такого рода задач, в истории длительное время гос- подствовал, по сути, один метод их решения — метод прецедента. Но чаще по- литики шли путем проб и ошибок, полагаясь на свой здравый смысл, ум и ин- туицию. Конечно, ум и интуиция важны и сегодня, но интенсивность политиче- ских процессов, социальная цена ошибочных действий стимулируют субъектов власти руководствоваться при принятии решений более надежной методикой. Признанные авторитеты в области управления, в частности Ч. Линдблюм, считают, что в настоящее время существуют два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений («метод ветвей») 142 . Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решения, наиболее соответствующих поставленным целям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, результат «правильного мышления», предполагающий сбор всесторонней информации, минимизацию издержек при формулировке целей и выборе средств их реализации и т.д. 142 См.: Шаран П. Сравнительная политология. Ч. 2. М., 1992. С. 43—45. Методы принятия решений В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели <...> Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса <...> рацио- нален в своей деятельности, однако при столкновении множества участников процесса рациональность их коллективной деятельности при выработке реше- ния становится призрачной» 143 . Иными словами, в практической политике пра- вительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка про- блемы и ее решение. Реальные проблемы, требующие политического вмеша- тельства, зачастую возникают внезапно, и правящие элиты вынуждены начи- нать действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения. Таким образом, на практике более применим «метод ветвей», который ис- ходит из необходимости внесения в обычную управленческую деятельность т.н. инкрементальных поправок (англ. increment — приращение), дающих возмож- ность реализовать частичные цели. Допуская даже действия, противоречащие общей стратегии управления, правящие элиты способны таким путем добивать- ся постепенного успеха в своей политике. Однако, избегая больших ошибок в управлении государством, элиты при такой тактике не могут обеспечить каких- либо крупных прорывов в политическом реформировании общества. Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, ряд ученых, и в частности А. Этциони, настаивают на большей продуктивности т.н. смешанно-сканирующего метода, который предполагает, с одной стороны, широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделе- ние их общих, типических свойств, а с другой — использование представлений, раскрывающих глубинные основы противоречий, для разработки какой-то од- ной проблемы, возникшей в конкретной обстановке. Последовательно применяя общетеоретические, рациональные знания для урегулирования конкретных во- просов, и можно достичь эффективного политического управления. На этом этапе центры власти воплощают в жизнь принятые ими решения. В целом этот этап характе- ризуется нарастанием конфликтов, ибо решения, которые устраивают далеко не всех субъектов политики, должны быть тем не менее в той или иной степени приняты ими для исполнения. При этом противо- действие властям будут оказывать не только оппозиция, но зачастую даже ни- жестоящие органы власти, стремящиеся приспособить принимаемые наверху решения для защиты своих нужд и интересов. Существенно и то, что реализа- ция решений резко повышает роль исполнительных органов, а это может про- воцировать их на превышение своих полномочий и даже нарушение законов. 143 Kindon J. W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Michigan, 1984. P. 83. Этап реализации управленческих решений Органам, реализующим решения, необходимо «знать, когда начинать, что предложить, как действовать», чтобы достигнуть необходимого политического согласия вокруг сформулированных целей 144 . Все предлагаемые решения долж- ны быть как минимум облечены в директивную и правомочную (узаконенную) форму. Они также должны предусматривать ответственность конкретных лиц за исполнение (неисполнение) решений и обладать определенной адресностью (т.е. быть сориентированы на исполнение либо всеми группами, либо отдель- ными слоями населения, конкретными лицами и т.д.). В соответствии с этим решения следует облекать в определенные формы выражения (например они должны быть выдержаны в моральных терминах, т.е. содержать призывы к гра- жданским чувствам, предполагать самопожертвование и проч.). Воплощению управленческого замысла способствуют и определение вла- стями общей стратегии, выбор ими характера действий (т.е. настроенности на конфликт или сотрудничество, применение насильственных или консенсусных методов, использование средств политического торга или прямого давления, манипулирование, обман общественного мнения и т.д.). Выбор стратегии дол- жен опираться на рациональную оценку собственных ресурсов, их достаточно- сти для осуществления намеченной линии поведения, реализации того, что же- лательно, или того, что достижимо на деле. Необходимо правильно оценить и возможную степень сопротивления принятым решениям; на случай неудачных действий правительство должно выработать планы, способные сохранить его статус и не вызвать дестабилизации системы правления; иметь варианты пере- хода на резервную систему принятия решений при изменении ситуации. Усло- виями реализации гибкой политической стратегии и технологии использования ресурсов являются интенсивный сбор информации о первых результатах в дос- тижении целей, отслеживание промежуточных результатов, корректировка при- нятых решений при выявлении расхождения целей и средств их достижения. Как правило, принято выделять несколько основных типов реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демократизм и радикализм. Каж- дому из этих типов осуществления политического курса соответствуют опреде- ленные методы властного регулирования, характер взаимоотношений властей и населения, информационный режим властвования. Так, популизм в качестве основного средства достижения властных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мнению, непосредственную опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упро- щение, а в ряде случаев и вульгаризацию предлагаемых обществу целей. Пра- вящие элиты пытаются выработать какой-то лозунг, призыв к населению, реа- лизация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть («коммунисты — во главе общественного прогресса»), запугивание внешней 144 Hague R., Harrop M. Comparative Government and Politics: Aninro-Auction. London, 1987. P. 14. или внутренней угрозой («правящие круги — во власти мафии»), необоснован- ные посулы и обещания («радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики»). Наиболее ярко популизм проявляется при харизматическом праб- лении. Но популистские меры могут выступать составной частью политическо- го курса и при демократических и другого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления. Отличительная черта элитизма — курс на предотвращение сколько- нибудь значительного участия граждан не только в выработке, но и корректи- ровке решений, на поощрение различных посреднических форм взаимодействия с электоратом, усечение политического информирования общественности, за- крытый характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах. При консервативной политике в деятельности властей доминирует уста- новка на сохранение структуры и функций государственных органов власти, традиционных форм и методов политического регулирования. Такие методы управления характерны для стабильных политических режимов, культивирую- щих внутреннюю приверженность граждан к хранимым и почитаемым в данном обществе ценностям и идеалам. Это неизбежно усиливает патриотические на- строения и способствует сохранению целостности общественного и политиче- ского организмов. К прямо противоположным результатам приводит радикализм политиче- ского правления. Даже когда стремление революционизировать общество, до- биться его качественного переустройства не является самоцелью властей, соци- альные и политические последствия, вызванные радикальными методами пре- образований, редко несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни насе- ления. Насилие — основной метод управления революционных режимов — не- избежно превращает власть в смертоносное орудие преобразований, чреватое массовой гибелью граждан. В отличие от радикализма, пренебрегающего во имя глобальных будущих целей насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется на реальные потребности и запросы граждан, воплощение их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя атмосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается доверия людей, желания лояльно сотрудничать с властями. Соблюдение процедур изби- рательных циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального принуждения, поощряет механизмы «самодис- циплины и самопринуждения» граждан (Н. Элиас). Умение использовать основные требования теории принятия решений приобретает особую значимость в периоды интенсивных изменений политиче- ских систем, их трансформации и модернизации, поскольку в этих условиях |