Книга По тгп. Книга по ТГП. Денис Шевчук Теория государства и права конспект лекций
 Скачать 1.64 Mb.
|
|
Глава 12. Механизм государства § 1. Понятие и значение механизма государства Механизм государства есть та реальная организационная материальная сила, располагая которой, государство осуществляет власть. Механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет собой материальное «вещество», из которого оно состоит. Можно сказать, что механизм суть деятельное, постоянно функционирующее выра- жение государства. Механизм государства – это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, практически осуществляющих государственную власть, задачи и функции госу- дарства. Приведенное определение позволяет выделить следующие характерные признаки меха- низма государства. 1. Это целостная иерархическая система государственных органов и учреждений. Целостность ее обеспечивается едиными принципами организации и деятельности государ- ственных органов и учреждений, едиными задачами и целями их деятельности. 2. Первичными структурными частями (элементами) механизма являются государствен- ные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие (чиновники, иногда их называют управленцами). Государственные органы связаны между собой началами субор- динации и координации. 3. Для обеспечения государственных властных велений он имеет непосредственные ору- дия (учреждения) принуждения, соответствующие техническому уровню каждой эпохи, – вооруженные отряды людей, тюрьмы и др. Без них не может обойтись ни одно государство. 4. При помощи механизма практически осуществляется власть и выполняются функции государства. Между функциями государства и его механизмом связь прямая и нерасторжимая. В силу того, что механизм как раз и создается для выполнения функций государства, последним в этой связи принадлежит определяющая роль. Органы государства и учреждения вынуждены подстраиваться к изменяющимся его функциям. Если, к примеру, в обществе берут верх функ- ции, вытекающие из классовых или национальных противоречий, то вслед за этим неизбежно выходят на первый план такие элементы механизма государства, как органы и учреждения насилия, принуждения. В учебной литературе понятия «механизм» и «аппарат» государства обычно признаются совпадающими по объему и содержанию. Считается, что термин «механизм» лишь подчерки- вает целостность аппарата, его направленность на результативную деятельность. § 2. Структура механизма государства Единый и целостный механизм государства дифференцируется (расчленяется) на состав- ные части – органы, подсистемы. Между ними существует своя иерархия: различные органы и подсистемы занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в слож- ных отношениях субординации и координации. Структура механизма государства изменчива и разнообразна, но при всех условиях в него входят органы управления и органы принуждения. Это, разумеется, не следует понимать так, что одна часть государственного механизма занимается только управлением, а другая – Д. А. Шевчук. «Теория государства и права: конспект лекций» 97 только принуждением. В реальной жизни управление и принуждение переплетаются между собой. Многие века и тысячелетия государственный механизм был неразвит, его органы не были дифференцированы по составу и компетенции. В рабовладельческом, феодальном, да и на ран- них этапах развития капиталистического государства основу механизма составляли военное ведомство, ведомства внутренних дел, финансов и иностранных дел. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, мно- гообразием органов и учреждений, подразделяется на крупные подсистемы. Так, одну его подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава государ- ства, правительство. Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массо- вой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема – это органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые структуры (армия, полиция, раз- ведка). Последние выполняют решения высших органов государства, в том числе методами государственного принуждения (военное подавление, полицейские меры). Наиболее жесткие способы принуждения осуществляют вооруженные отряды людей – войско, полиция. К органам государства примыкают государственные учреждения, которые властными полномочиями не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, обра- зования, здравоохранения, науки и др. § 3. Понятие и признаки государственного органа Первичным и важнейшим структурным элементом механизма государства является орган государства. Государственный орган – это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осу- ществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями. Раскрытие понятия, признаков данного органа позволяет глубже познать механизм госу- дарства в целом. 1. Хотя орган государства и обладает определенной самостоятельностью, автономией, он служит частью единого механизма государства, занимает в государственной машине свое место и прочно связан с другими ее частями. 2. Орган государства состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и органом. Они абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, являются официальными. Положение, права и обязанности государственных служащих определяются законом и обеспечивают их правовой статус. Объем и порядок использования ими властных правомо- чий устанавливаются тоже законом и конкретизируются в должностных инструкциях, штатных расписаниях и др. К числу государственных служащих относятся и должностные лица, которые обладают властными полномочиями, издают правовые акты, самостоятельно проводят их в жизнь. Служащие государства непосредственно материальных благ не производят, поэтому содержание их возлагается на общество. Они получают заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности. 3. Органы государства имеют внутреннее строение (структуру). Они состоят из подраз- делений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисципли- ной, которую все служащие обязаны соблюдать. 4. Важнейшим признаком органа государства является наличие у него компетенции – властных правомочий (совокупности прав и обязанностей) определенного содержания и объ- ема. Компетенция обусловлена предметом ведения, т. е. конкретными задачами и функци- ями, которые решает и выполняет государственный орган. Компетенция обычно юридически Д. А. Шевчук. «Теория государства и права: конспект лекций» 98 закреплена (в конституции или текущем законодательстве). Реализация органом государства своей компетенции – это не только его право, но и обязанность. 5. Согласно своей компетенции орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются: а) в возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть нормативными или индивидуально-определенными (акты применения норм права); б) в обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения. 6. Для осуществления своей компетенции орган государства наделяется необходимой материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирова- ния (из бюджета). 7. Наконец, орган государства активно участвует в реализации функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы. § 4. Виды органов государства Органы государства классифицируются по различным основаниям. По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первич- ные органы государства никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются по установленной проце- дуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производ- ные органы создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочи- ями. К ним относятся исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т. д. По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы мест- ного самоуправления). Высшие органы государства наиболее полно олицетворяют государ- ственную власть, распространяющуюся на территорию всего государства. Местные органы государства функционируют в административно-территориальных единицах (графствах, окру- гах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия распространяются только на эти регионы. По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компе- тенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, правительство, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государ- ства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой- то одной функции, одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юсти- ции). Органы государства бывают выборные и назначаемые, коллегиальные и единоличные. На механизм государства, классификацию его высших органов непосредственное влияние ока- зывает принцип разделения властей, в соответствии с которым создаются законодательные, исполнительные и судебные органы. Законодательные органы. Право издания законов принадлежит обычно высшим предста- вительным органам. Обозначаются они общим родовым термином «парламент». В Англии, Канаде, Индии и других странах термин «парламент» – собственное имя законодательного органа, в остальных странах он называется иначе. Расцвет парламентаризма приходится на период становления и развития буржуазного государства. Именно тогда сложился круг его основных полномочий: принятие законов, утвер- ждение бюджета, контроль над правительством в форме запросов и обсуждения его деятель- ности, выражение (вотум) доверия или недоверия и т. д. Все это получило свое обобщенное выражение в принципе парламентаризма. С усложнением общественной жизни, в ходе соци- Д. А. Шевчук. «Теория государства и права: конспект лекций» 99 ального и научно-технического прогресса обычно наблюдаются возрастание роли правитель- ства и снижение роли парламента. Парламенты в большинстве стран мира состоят из нижней и верхней палаты. Однопа- латные парламенты существуют в небольших странах (Дания, Финляндия). Верхняя палата нередко служит своеобразным противовесом обычно более демократичной нижней палате. Глава государства. Разделенная на три ветви государственная власть не перестает быть единой и суверенной: у нее единый властеобразующий источник – народ, она выражает единые коренные интересы населения страны. Поэтому самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти не абсолютна, а относительна. Глава государства как раз и призван обеспечивать согласованное функционирование этих органов в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей. В современных государствах глава государства, по общему правилу, является единоличным: в конституционных монархиях – монарх, в республиках – президент. Монарх в силу конституционных постановлений или сложившихся традиций обладает рядом прав в отношении парламента: созыва сессий, роспуска (обычно нижней палаты), назна- чения членов верхних палат (там, где это принято), утверждения и опубликования законов. Он назначает (или утверждает) главу правительства и министров, но с учетом мнения фракций партийного большинства или коалиций фракций парламента. Формально он считается верхов- ным главнокомандующим и представляет страну в международных отношениях. Но фактиче- ски эти полномочия осуществляются правительством (или соответствующим министром). В большинстве современных государств главой государства является президент, избира- емый либо населением, либо парламентом, либо путем особой избирательной процедуры. Президент принимает иностранных дипломатических представителей, назначает послов в другие государства, в ряде стран ратифицирует (утверждает) международные договоры и соглашения, является верховным главнокомандующим вооруженными силами. В некоторых странах президент имеет право распускать парламент, отказать в одобрении закона, передать его на вторичное рассмотрение парламента. В парламентарных и президентских республиках роль и полномочия президента далеко не одинаковы. В парламентарных республиках президент – малоактивная фигура во внутренних делах, заслоненная главой правительства, в руках которого сосредоточена реальная власть. Напри- мер, роспуск парламента в таких государствах хотя и оформляется указом президента, осу- ществляется по решению правительства; для назначения правительства требуется согласие парламента. Акты президента не имеют силы без подписи главы правительства или министра, к ведению которого относится предмет акта. В президентских республиках президент – центральная политическая фигура. Так, пре- зидент США наделен Конституцией широкими полномочиями, является одновременно главой государства и правительства. Он возглавляет громадный государственный аппарат, насчиты- вающий 2,5 млн государственных служащих, из которых около 1500 чиновников федеральных ведомств назначает сам. Только на высшие федеральные должности президент назначает «по совету и с согласия» Сената. Он издает указы по различным вопросам государственной жизни. Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит правительству, которое непосредственно управляет страной. Правительство обычно состоит из главы правительства (премьер-министра, председателя совета или кабинета министров, первого министра, канц- лера и т. д.), его заместителей и членов правительства, которые возглавляют отдельные цен- тральные ведомства государственного управления (министерства, департаменты) и именуются министрами, секретарями, статс-секретарями. В унитарном государстве образуется одно правительство. В федеративном государстве существуют правительство общефедеральное и правительства членов федерации. Д. А. Шевчук. «Теория государства и права: конспект лекций» 100 По всем вопросам своей компетенции правительство издает правовые акты (указы, декреты, постановления, распоряжения), которые обязательны к исполнению. Правительства бывают однопартийные и коалиционные. В первом случае в них входят представители одной партии, во втором – двух или нескольких. Свою многостороннюю деятельность правительство осуществляет через многочислен- ные органы государственной администрации – министерства, ведомства, комиссии и т. д. Министерства и другие ведомства обрастают сложным, громоздким и разветвленным чинов- ничье-бюрократическим аппаратом, образующим основу механизма государства. Органы правосудия образуют довольно сложную систему, состоящую из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транспортных и иных судов. На верху этой системы находятся верховные и конституционные суды. Судебные органы реализуют право- судие посредством регулируемого процессуальным правом судопроизводства. В странах, где существует судебный прецедент, они участвуют в правотворчестве. Суды независимы. Законодательством закреплены такие демократические принципы, как равенство всех перед законом и судом, участие в рассмотрении дела присяжных заседате- лей, право обвиняемого на защиту и т. д. В механизм государства входят силовые ведомства, составляющие основу властной силы государства, – вооруженные силы, органы безопасности, полиция (милиция). Основное назна- чение последней – охрана общественного порядка и обеспечение внутренней безопасности. Полиция специализируется в соответствии с разнообразными сторонами ее деятельности. Политическая полиция обеспечивает внутреннюю безопасность, ведет борьбу с политиче- скими противниками своего государства. Уголовная полиция поддерживает общественный порядок. Она подразделяется на транспортную, пограничную, таможенную, санитарную, лес- ную и т. д. Особо выделяются в механизме государства местные органы власти. Такие органы или должностные лица (губернаторы, префекты, комиссары и т. д.) назначаются обычно правитель- ством для управления теми или иными регионами (Финляндия, Люксембург). Нередко наряду с назначенными должностными лицами на региональном уровне функционируют избранные населением региона местные представительные органы. Есть государства (Великобритания, Япония), где все функции местного самоуправления выполняет местная администрация, изби- раемая населением. § 5. Бюрократия и бюрократизм в механизме государства Бюрократия и бюрократизм стары, так же как старо государство, они неотрывны от него, во многом характеризуют его механизм (аппарат). В понятие «бюрократия» часто вкладыва- ется различный смысл. Для М. Вебера бюрократия – рациональная организация государствен- ного управления, деятельности государственного аппарата на основе господства общеобяза- тельных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация стано- вится гарантией против недостатков государственных чиновников и возможности злоупотреб- лений. К. Маркс относился к бюрократии резко отрицательно, оценивал ее как абсолютное зло. В отличие от бюрократического способа управления бюрократизм – болезнь, причем застарелая и общемировая. В буквальном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т. е. письменного стола, конторы, «конторовластие», а по сути дела – власть оторванного от народа аппарата. Главный ресурс бюрократов – именно власть и возможность ею злоупотреб- лять, извлекать выгоду из должности, из службы. В руках бюрократа этот ресурс конвертиру- ется в другие виды капитала, материальных благ. Д. А. Шевчук. «Теория государства и права: конспект лекций» 101 Основная причина живучести бюрократизма кроется в многообразии и противоречиво- сти интересов, в возможности ими манипулировать в корыстных целях. Так, государственный интерес бюрократы могут превратить в ведомственный или местнический, ведомственный или местный – в групповой или личный, т. е. «государственные задачи превращаются в канцеляр- ские», а «канцелярские задачи – в государственные». Одной из характерных черт бюрокра- тизма является стремление к тайне, засекречиванию деятельности. Пожалуй, самый важный закон бюрократического аппарата – сохранение и увеличение власти, ее самовозрастание. Отсюда разбухание государственного аппарата – верный признак его бюрократического загнивания. Антиподом и самым действенным способом борьбы с бюрократизмом служит демокра- тия. Постоянный демократический контроль за всеми звеньями государственного механизма, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность и критика – надеж- ное лекарство против этой болезни. |