Основы государственного и муниципального управления. Диплома в номинации Лучший издательский проект
 Скачать 3.04 Mb.
|
|
УДК 351/352(470+571)(075.8) ББК 66.3(2Рос),12я73 1+67.401.0(2Рос)я73 1+67.400.7(2Рос)я73 1 Ш19 Серия удостоена диплома в номинации «Лучший издательский проект» на IV Общероссийском конкурсе учебных изданий для высших учебных заведений «Университетская книга — 2008» Печатается по решению Ученого совета Московского финансово промышленного университета «Синергия» Ответственный редактор серии член корреспондент Российской академии образования, доктор экономических наук, профессор Ю. Б. Рубин Рецензенты: Беляева И. Ю. — доктор экономических наук, профессор, заведующая кафед рой «Государственное, муниципальное и корпоративное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации». Семенычев В. К. — доктор экономических наук, доктор технических наук, про фессор, Ректор Самарской академии государственного и муниципального управления. Шамарова Г. М. Ш19 Основы государственного и муниципального управления : учебник/ Г. М. Шамарова. — М.: Московский финансово промышленный уни верситет «Синергия», 2013. — 320 с. (Университетская серия). ISBN 978 5 4257 0098 8 Агентство CIP РГБ В учебнике обобщен теоретический и практический опыт организации го сударственного и муниципального управления. Система государственного и му ниципального управления в большинстве стран претерпевает серьезные изме нения, что находит свое проявление не только в необходимости развития кон цептуальных основ государственного и муниципального управления, но и в из менении форм, методов и технологий управления органов государственной власти и местного самоуправления. Основное внимание уделено теоретическим основам формирования и функционирования органов государственного и му ниципального управления, практическому опыту организации государствен ной и муниципальной службы. В соответствии с современной законодательной базой даны характеристика органов государственного и муниципального управ ления, муниципальных образований, анализируется сложившееся на современ ном этапе современное законодательство в области развития органов местного самоуправления. Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, ра ботников органов государственной власти и местного самоуправления, общест венных деятелей, а также для работников бизнес структур. УДК 351/352(470+571)(075.8) ББК 66.3(2Рос),12я73 1+67.401.0(2Рос)я73 1+67.400.7(2Рос)я73 1 ISBN 978 5 4257 0098 8 © Шамарова Г. М., 2013 © Московский финансово промышленный университет «Синергия», 2013 Университетская серия 3 КРАТКОЕ ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Глава 2. Государство как управленческая среда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Глава 3. Система государственного управления в Российской Федерации и в ведущих странах мира 62 Глава 4. Система местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Глава 5. Формы управленческой деятельности органов государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Глава 6. Финансово!экономические основы государственного и муниципального управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении . . . . . . . 259 Глава 8. Органы власти и бизнес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 4 Университетская серия ОГЛАВЛЕНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Глава 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОСОБЫЙ ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального управления 10 1.2. Принципы и методы государственного и муниципального управления 14 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России 18 Практические задания 31 Контрольные вопросы 33 Глава 2 ГОСУДАРСТВО КАК УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СРЕДА 2.1. Понятие «государство», его происхождение. Теории происхождения государства 34 2.2. Признаки и функции государства 44 2.3. Территориальное устройство государства. Федеративное устройство Россий! ской Федерации 51 Практические задания 60 Контрольные вопросы 61 Глава 3 СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В ВЕДУЩИХ СТРАНАХ МИРА 3.1. Законодательная, исполнительная и судебная власть в системе управления государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 3.2. Полномочия и деятельность Президента Российской Федерации 77 3.3. Структура государственного управления в ведущих странах мира . . . . . . 91 3.4. Государственная служба в Российской Федерации и в зарубежных странах 105 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Глава 4 СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 4.1. Правовые основы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Университетская серия 5 Оглавление 4.2. Модели местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 4.3. Структура органов местного самоуправления и порядок их формирования . 157 4.4. Муниципальная служба в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 165 4.5. Планирование деятельности местной администрации . . . . . . . . . . . . . 183 4.6. Система управления муниципальным хозяйством . . . . . . . . . . . . . . . 185 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Глава 5 ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 5.1. Государственная регистрация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 5.2. Лицензирование, сертификация, национальный стандарт . . . . . . . . . . . 231 5.3. Государственный и муниципальный контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 Глава 6 ФИНАНСОВО!ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 6.1. Бюджетная система Российской Федерации. Бюджетный процесс . . . . . . 245 6.2. Финансово!экономические основы местного самоуправления . . . . . . . . 248 6.3. Понятие и основные параметры местного бюджета . . . . . . . . . . . . . . 252 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 Глава 7 ЛОББИЗМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ 7.1. Понятие и сущность лоббизма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 7.2. Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах . . . 263 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 Глава 8 ОРГАНЫ ВЛАСТИ И БИЗНЕС 8.1. Организационно!правовые формы предпринимательской деятельности, их специфика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Оглавление 8.2. Антимонопольная деятельность государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 8.3. Особенности взаимодействия бизнеса и власти в современной России . . . 279 Практические задания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Контрольные вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Контрольный тест . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313 ВВЕДЕНИЕ Система управления каждой страной является неотъемлемым элемен том культуры, детерминирована историческими и географическими факто рами, что предопределяет ее специфические черты. Современный этап раз вития мирового сообщества характеризуется как период глобализации эко номических, политических, культурных и социальных процессов. В таких условиях конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить эконо мическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной пер спективы, что возможно только при условии качественного повышения уровня управления и достижения его эффективности. В настоящее время система государственного и муниципального управ ления в большинстве стран претерпевает серьезные изменения, что находит свое проявление не только в необходимости развития концептуальных ос нов государственного и муниципального управления, но и в изменении форм, методов и технологий управления органов государственной власти и местного самоуправления. Проблема оптимального построения системы государственного и муни ципального управления является на современном этапе для России одной из важнейших. Решение ее на основе научного осмысления отечественного и за рубежного опыта, новых социальных реалий дает возможность избежать тех или иных субъективных деформаций при институциональном структурировании этой системы. Характер процессов, происходящих в российском обществе, требует обновления традиционных схем государственно управленческих от ношений, которые стали на пути создания гражданского общества и сдержива ют радикальные преобразования содержания деятельности по осуществле нию функций государственного управления. Демократия, провозглашенная как основа российской государственно сти, подразумевает активное участие граждан в политике, в государствен ном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государ ство создано для народа, а не народ для государства. Кардинальные измене ния системы государственной власти в России, происходящие в последние годы, изменение концептуальных основ и иерархии целей в сфере социаль но экономических преобразований в стране поставили множество мас штабных проблем. Конституционное утверждение принципа разделения властей и переход крыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах деятельности, закрепление различных форм собственности обусловили измене Университетская серия 7 ние рода функций государственного управления. Специфика современного развития российской государственности определяется целым рядом детерми нант, которые необходимо учитывать в процессе реформирования эффектив ной системы органов публичной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 мар та 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» успешность реформирования и развития системы государственной служ бы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управ ления. Современная государственная и муниципальная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных и муниципальных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципаль ных органов, должна активно взаимодействовать с институтами граждан ского общества. Актуальная задача реформы — доверие граждан к органам государст венной и муниципальной власти за счет качественного удовлетворения их со циальных и общественных потребностей на основе предоставления государст венных и муниципальных услуг. Простому гражданину всегда полезно знать, как устроено государство и его органы. В первую очередь для того, чтобы ори ентироваться при необходимости, как и куда ему надлежит обращаться. В Рос сии функционируют федеральные органы государственной власти. Свои орга ны государственной власти есть на уровне субъектов Российской Федерации. Согласно концепции конституционного развития российской государствен ности система государственной власти подкрепляется местным самоуправле нием, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Вести бизнес в государстве, не понимая не только его законов, но и прин ципов и механизма управления, невозможно. Индивидуальному предприни мателю, руководителю предприятия приходится самостоятельно общаться с представителями органов государственной власти и местного самоуправле ния, используя чужой опыт или опыт собственных ошибок. И здесь без основ государственного и муниципального управления не обойтись. В предлагаемом учебнике автором предпринята попытка системно го изображения практики органов государственного и муниципального 8 Университетская серия Введение управления, в основе которого лежит установка на сбалансированное и пол ное отображение составляющих эту практику элементов. Автор ставит своей задачей показать современную систему государст венного и муниципального управления, место государственной и муници пальной службы, состояние экономики муниципальных образований Рос сии, рассмотреть проблему взаимодействия органов власти и бизнеса. Одной из ключевых особенностей предложенной работы является ком плексное рассмотрение форм, институтов, функций системы государствен ного и муниципального управления, заключающееся в выделении заложен ных в основу их дифференциации характеристик. В книге уделено должное внимание организации и функционированию органов местного самоуправления, законодательной базе муниципального управления, развитию экономики муниципального хозяйства. Причем в этой части книги в качестве главного предмета исследований взяты Феде ральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах органи зации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Учебник позволяет не только получить определенные теоретические знания, но и предоставляет обучающимся возможность дальнейшей разра ботки этой сложной и актуальной проблемы, а также приобретения навыков творческого разрешения возникающих практических ситуаций в системе государственного и муниципального управления. При подготовке книги широко использовались различные литератур ные и периодические издания, нормативно правовые акты и другие мате риалы, связанные с исследованием системы государственного и муници пального управления. Автор выражает искреннюю благодарность рецензентам — доктору экономических наук, профессору Беляевой Ирине Юрьевне, доктору эконо мических наук, доктору технических наук, профессору Семенычеву Вале рию Константиновичу. Шамарова Гульмира Мухтаровна, профессор кафедры Общего менеджмента Московского финансово промышленного университета «Синергия», доктор экономических наук, член корреспондент РАЕ e mail: gulmira2604@mail.ru Введение Глава 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОСОБЫЙ ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ § Понятие и сущность государственного и муниципального управления § Принципы и методы государственного и муниципального управления § Основные проблемы государственного и муниципального управления в России Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, ст. 3 Становление новой науки всегда связано с различного рода сложно стями, начиная от выработки названия, определения предмета, структу ры, содержания и кончая установлением ее места в системе научного зна ния. Не избежало этих трудностей и государственное (муниципальное) управление какодна из многих наукоб управлении. Государственное управление, по сути, осуществляется в рамках одной из самых больших и сложных организаций — государства. Местное само управление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности общества, способно придать развитию государства дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения соци ально экономического и научно технического прогресса. Определение методов и условий эффективной организации государственного и муни ципального управления в интересах преодоления кризиса, стабилизации и повышения качества жизни различных слоев населения на основе стиму лирования внедрения перспективных нововведений, организационных и информационных технологий требует углубленного анализа, развития теории государственного и муниципального управления как с точки зре ния выявления экономической сущности и построения современной концепции, так и с точки зрения функциональных особенностей ее реа лизации. 1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального управления Сложное по своей внутренней структуре государство, находящееся в условиях перманентного инновационного процесса, требует эффектив ных институтов государственной власти и государственного управления. 10 Университетская серия Государственное управление, в отличие от других видов управления, обладает определенной спецификой — здесь субъектом управления яв ляется государство. Авторитетный российский специалист в области теории государст венного управления Г. В. Атаманчукотмечает, что отличительными при знаками государства, наряду с другими, являются всеобщность, систем ность, наличие публичной власти 1 . Свойство всеобщности государствен ного управления предполагает установление общих законов и правил поведения людей в различных сферах жизни. Системность определяется сложностью государства, которое, являясь субъектом управления, при дает свойство системности и государственному управлению. Свойство же властности государственного управления призвано обеспечить стабиль ность и порядокв обществе, защитить граждан от внутренних и внешних посягательств путем не только убеждения, но и государственного прину ждения. Понятие «государственное управление» является довольно многоас пектным. Его можно рассматривать как вид государственной деятельно сти. Исходя из точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каж дый элемент которой передает, воспринимает регулирующее влияние та ким образом, что они упорядочивают общественную жизнь 2 С точки зрения своего предназначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. То есть государственное управление определяется как основанная на законе организующая, юридически властная деятельность органов госу дарственного управления, которая заключается в непосредственном руко водстве социально политическим, социально культурным и хозяйствен ным строительством. В этом аспекте государственное управление включа ет в себя планирование, издание нормативно правовых актов, подбор, расстановку кадров, координацию и контроль. С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.). Университетская серия 11 1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального управления 1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юриди ческая литература, 1997. С. 38. 2 http://www.uapravo.ru/ponyatie Видный ученый административист Б. М. Лазарев делает вывод, что «государственное управление является разновидностью управления госу дарственными делами, а оно — разновидностью управления делами об щества» 1 . И. Л. Бачило высказано мнение, что «государственное управле ние можно охарактеризовать как целенаправленное организующее воз действие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социаль ных характеристик государства на определенных этапах его историческо го развития» 2 . Б. Н. Габричидзе определяет государственное управление как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государства управления, т. е. исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах и областях (отраслях) экономического и социального развития гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства» 3 Таким образом, с учетом вышеуказанных определений, государствен ное управление обусловлено самой сущностью общества, функциониру ет вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляе мой системы. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать разви тию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ус корения социально экономического и научно технического прогресса. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая, с одной стороны, участвует в осуществлении во ли государства, а с другой — наиболее полно учитывает интересы населе ния. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Объединяя усилия людей для решения локальных проблем, местное самоуправление является важ ным условием обеспечения социального мира. Государственное и муниципальное управление надлежит рассматри вать в двух аспектах: 12 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности 1 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. С. 78. 2 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. д р юрид. наукИ. Л. Бачило. М., 1998. С. 28. 3 Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Основы органов государственной власти Рос сии. М.: ЮНИТИ, 2008. С. 42. § как область человеческой деятельности, вид управления вообще; § как научную дисциплину и учебный курс. Государственное и муниципальное управление является специфиче ским видом управленческой деятельности. Государственное управление осуществляют уполномоченные органы государственной власти. Муни ципальное управление — органы местного самоуправления, преимуще ственно местные администрации. Государственное управление действует в интересах государства и всего населения. Управленческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется преимущественно в границах муниципального образования и соответственно в интересах его населения. Анализируя содержащиеся в литературе определения, можно сделать следующие выводы: государственное управление — это важнейший вид социально значи мой деятельности, практическое, организующее и регулирующее воздей ствие государства (органов государственной власти) на общественную жизнедеятельность людей. При этом воздействие государства обусловле но выполнением стоящих перед обществом задач и функций; муниципальное управление — это составная часть местного самоуправ ления, связанная с упорядочивающим воздействием органов местного самоуправления на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения му ниципального образования. Сущность государственного и муниципального управления проявля ется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой на правленности. Необходимость государственного управления вытекает из необходи мости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, ин формационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека. Общественная обусловленность государственного управления объяс няется тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от со стояния и структуры управляемого общественного отношения, а с дру гой — от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотноше ний и характера деятельности отдельных государственных органов. Целевая направленность государственного управления означает не обходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств. Университетская серия 13 1.1. Понятие и сущность государственного и муниципального управления Г. В. Атаманчуквыделяет три специфических свойства государствен ного управления: 1. Опора его на государственную власть. 2. Распространенность на все общество: не только на всю террито рию государства, но и на граждан, находящихся за ее пределами. Устанав ливаемые государством обязательные нормы и правила действуют и в про странстве, и во времени. Так, время действия закона может быть ничем не ограничено. 3. Системность государственного управления. «Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субордина цию, определенную целеустремленность, рациональность и эффектив ность» 1 Муниципальное управление по аналогии с вышеперечисленным об ладает также несколькими специфическими чертами: 1. Опора на муниципальную власть в сочетании с широким участием населения в принятии решений на территории муниципального образо вания. 2. Реализация исключительно в границах конкретного муниципаль ного образования и теоретически глубокая связь с местными традициями, преемственность. 3. Системность. Какдисциплина государственное и муниципальное управление ис следует правила, которыми люди руководствуются и которым следуют, реализуя управленческую деятельность. Часть этих законов сокрыта в са мой человеческой деятельности и глубинно связана с мыслительными моделями, рефлексами. |