Основы государственного и муниципального управления. Диплома в номинации Лучший издательский проект
 Скачать 3.04 Mb.
|
|
1.2. Принципы и методы государственного и муниципального управления Реализация государственного и муниципального управления базиру ется на принципах — фундаментальных положениях, проверенных тео рией и практикой. Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, надо опираться на принципы, т. е. на при знанные истины, считающиеся доказанными 2 14 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности 1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юриди ческая литература, 1997. С. 38. 2 Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1991. С. 24–25. Принцип (от лат. principium — первоначало, первооснова) отражает закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами системы государственного и муниципального управления. Под принципом госу дарственного управления видный российский специалист в области госу дарственного управления Г. В. Атаманчукпонимает «закономерность, отношение или взаимосвязь общественно политической природы и дру гих групп элементов государственного управления, выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве сво ем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению» 1 Существуют общие и специальные принципы государственного и му ниципального управления. К общим принципам государственного и муниципального управле ния относят: а) принцип законности; б) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; в) принцип разделения властей; г) принцип регламентации деятельности государственных (муници пальных) органов и должностных лиц; д) принцип открытости и гласности. Соблюдение данного принципа не исключает ограничения доступа к сведениям, составляющим государ ственную тайну; е) принцип объективности принятия решений. К общим принципам следует отнести также и принцип профессиона лизма и компетентности: лица, которые осуществляют государственное и муниципальное управление, занимаются этим профессионально на по стоянной основе. Примером специальных принципов могут служить принципы госу дарственного управления в области охраны атмосферного воздуха: § приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и буду щего поколений; § обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека; § недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферно го воздуха для окружающей среды; Университетская серия 15 1.2. Принципы и методы государственного и муниципального управления 1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Омега Л, 2005. С. 87. § обязательность государственного регулирования выбросов вред ных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных фи зических воздействий на него; § научная обоснованность, системность и комплексность подхода кохране атмосферного воздуха и охране окружающей среды в це лом (ст. 3 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96 ФЗ «Об охра не атмосферного воздуха» 1 ) 2 Под методом государственного и муниципального управления следу ет понимать способы, приемы воздействия субъекта управления на объ ект управления в рамках управленческих отношений, которые использу ются для достижения целей и задач государственного и муниципального управления, а также реализации функций государственного и муници пального управления. Сущность методов государственного и муниципального управления определяется его социальной природой. Объектом, на который направ лены методы государственного и муниципального управления, является человек— биосоциальное существо. Субъекты государственного и му ниципального управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач. Методам государственного и муниципального управления присущи следующие характерные черты: § выражают связь субъекта управления с объектом управления; § являются подвижным и активным элементом в системе управле ния; § использование методов носит альтернативный характер; § являются инструментом политики государства, который использу ется органами государственной власти и местного самоуправления для достижения политических целей. Методы государственного и муниципального управления зависят как от объема полномочий соответствующего органа государственной власти и местного самоуправления, таки от области, в которой они применяются 16 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Cт. 2222. 2 Митин Г. Н., Тимченко А. Г., Шамарова Г. М. Интернет курс по дисциплине «Основы государственного и муниципального управления». М.: МФПА, 2010. С. 9. (например, методы государственного управления градостроительной деятельностью вряд ли полноценно применимы ксфере борьбы с пре ступностью) 1 . Последнее утверждение надлежит рассматривать с ого воркой, поскольку существуют универсальные методы управления, применимые в различных сферах деятельности. Такой вывод был сделан еще в 1920 е годы советским экономистом П. М. Керженцевым 2 Наиболее четким критерием классификации методов государствен ного и муниципального управления является характер воздействия на объект управления — прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия принято именовать ад министративными методами государственного и муниципального управ ления. Методы прямого воздействия характеризуются непосредствен ным властным воздействием субъекта управления на поведение управ ляемых. Административные методы государственного и муниципального управления могут быть правовыми (содержатся в нормативно правовых актах и имеют свое правовое содержание) и организационными (характе ризуются осуществлением организационно управленческих действий). Административные методы основаны на распорядительстве субъекта управления. При этом субъект управления (органы государственного и муниципального управления) принимает решение (приказ), исполне ние которого носит обязательный характер. Невыполнение решения вле чет для объекта управления отрицательные последствия (ответствен ность). Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого Университетская серия 17 1.2. Принципы и методы государственного и муниципального управления 1 Митин Г. Н., Тимченко А. Г., Шамарова Г. М. Интернет курс по дисциплине «Основы государственного и муниципального управления». М.: МФПА, 2010. С. 10. 2 Керженцев Платон Михайлович (1881–1940) — советский государственный дея тель, экономист. Член РСДРП (с 1904 г.). До Октябрьской революции 1917 г. занимал ся агитационно революционной деятельностью. В 1919–1920 гг. руководил Россий ским телеграфным агентством. 1920–1921, 1925–1926 гг. — на дипломатической рабо те. В 1923–1925 гг. — председатель особого совещания по научной организации работ на транспорте и по улучшению аппарата Наркомпути. С 1927 по 1938 г. на различных государственных должностях. Автор книг: «Как вести собрания» (1917), «Принципы организации» (1921), «НОТ. Научная организация труда и задачи партии» (1923), «Организуй самого себя» (1925). поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы. Управляемый ставится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответст вующими средствами. Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими мето дами государственного и муниципального управления. Экономические методы выступают как средства реализации требований экономических законов, они предназначены для воздействия на экономические управ ленческие отношения. Распределение и перераспределение материаль но финансовых ресурсов государственными и муниципальными органа ми, регулирование финансовых потоков, разработка и реализация бюд жетов — главные инструменты управления экономическими методами. К экономическим методам относят экономическое стимулирование, экономическую ответственность, хозяйственный расчет. Вместе с тем в государственном и муниципальном управлении широ ко используются, наряду с административными и экономическими мето дами управления, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально психологические методы управляющего воздействия. 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России Современный этап развития мирового сообщества характеризуется как период глобализации экономических, политических, культурных и социальных процессов. В таких условиях конкурентоспособность стра ны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы, что возможно толь ко при условии качественного повышения уровня управления и достиже ния его эффективности. Проблема оптимального построения системы государственного и му ниципального управления является на современном этапе для России од ной из важнейших. Решение ее на основе научного осмысления отечест венного и зарубежного опыта, новых социальных реалий дает возможность избежать тех или иных субъективных деформаций при институциональ ном структурировании этой системы. Характер процессов, происходя 18 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности щих в российском обществе, требует обновления традиционных схем го сударственно управленческих отношений, которые стали на пути созда ния гражданского общества и сдерживают радикальные преобразования по осуществлению функций государственного и муниципального управ ления. Перед органами государственного и муниципального управления встали новые по своей сущности и характеру проблемы, которые обус ловливают необходимость совершенствования форм и методов их дея тельности и проведение административной реформы. Одна из основных причин необходимости административных преобразований заключает ся в непомерном увеличении расходов государства, росте дефицита го сударственного бюджета, негативно влияющего на экономическое раз витие. Составной частью стратегии модернизации России является со вершенствование работы государственного аппарата. Здесь требуется четкое определение существующих проблем и разработка планов по их решению. Сегодня на самых высоких уровнях власти ведется диалог о модерни зации политической системы России. Такие тенденции в политическом управлении не могут не затронуть и систему местного самоуправления, находящуюся в стадии реформирования. В условиях реформы местного самоуправления особую актуальность и социальную значимость приоб ретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов местного самоуправления и качеством оказываемых ими услуг на уровне муниципального образования. Осуществление реформы требует новых подходов квыработке управ ленческих решений, соответствующих принципам рыночной экономи ки, поскольку отсутствие сбалансированности интересов федеральных, региональных и муниципальных образований и соответствующих им ор ганов управления вызывает необходимость перераспределения власти и ресурсов между государством и муниципальными образованиями на ос нове демократизации всех сфер жизни российского общества, общегосу дарственной и региональной децентрализации. В этой связи одной из самых острых проблем является построение эффективного механизма управле ния муниципальным образованием как сложной социально экономиче ской системой во всей совокупности составляющих его элементов, их свойств, связей и отношений, а также структурных и функциональных зависимостей, который способствовал бы задействованию потенциала самоорганизации и самоуправления населения в рамках данного образо вания. Университетская серия 19 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России Переход на инновационные основы в организации процесса управле ния и осуществлении своих полномочий для местного самоуправления является не менее насущной проблемой, чем для региональной или феде ральной власти. Это необходимый шаг в условиях модернизации всей по литической системы России и системы государственного управления. Необходимость оптимизации и внедрения инновационных технологий в муниципальном управлении обусловливается целым рядом проблем ных факторов. Во первых, до сих пор неэффективна система взаимодействия госу дарственной и местной власти, что не позволяет решить проблемы само стоятельности местного самоуправления, компетенций и разделения полномочий. Во вторых, местное самоуправление является уровнем власти, наи более приближенным кнаселению. Сущность органов местного самоуправ ления заключается в действии от имени населения, с учетом его потребно стей и интересов. Взаимодействие власти с обществом традиционно яв ляется наиболее слабым направлением в деятельности государственных и местных органов власти. В то время как происходят серьезные социаль ные трансформации, динамические изменения социальной структуры общества, меняются мировоззрение, ценности, ориентиры, методы пуб личного правления остаются традиционными, консервативными и даже в какой то степени устаревшими. Таким образом, появляется необходи мость внедрения инноваций по линии взаимодействия публичной власти всех уровней и общества. И прежде всего, необходимо внедрение иннова ционных технологий повышения социальной и политической активно сти граждан в решении местных проблем. В третьих, очевидной является проблема управления внутри самих органов местного самоуправления. Какпоказывает анализ, большинство администраций муниципальных образований не ориентировано на раз витие в средне и долгосрочной перспективе. Поэтому их внутреннее управление зачастую осуществляется бессистемно, интуитивно, без ис пользования научных методов управления и адекватной оценки социаль но экономического состояния местного самоуправления и политиче ской обстановки. В четвертых, следует учитывать, что современные муниципальные образования функционируют в открытой глобальной среде, очень часто являясь самостоятельными акторами на международной арене. Совре менные города испытывают на себе последствия глобальных перемен, что 20 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности требует существенного пересмотра традиционных методов управления развитием муниципального образования, политической определенно сти, открытой и прозрачной политики, реализуемой местной властью. Все вышеперечисленные аспекты требуют серьезного научного ос мысления с целью разработки инновационных методов развития систе мы местного самоуправления. Главной задачей органов государственной власти и местного самоуправления на сегодняшний день является фор мирование эффективной системы местного самоуправления, отвечаю щей потребностям современного общества, глобальным вызовам, спо собствующей социально экономическому развитию муниципальных образований и политической стабильности. Исследования методов взаимодействия органов местной власти с на селением выявили целый ряд проблем в организации данного процесса, связанных как с глубинными причинами (например, низкий уровень по литической и правовой культуры населения, отсутствие четких мотивов участия местном самоуправлении), таки с низким уровнем профессио нальной подготовки муниципальных служащих, и в первую очередь руко водителей. Первая проблема имеет общегосударственный характер и связана со степенью централизации государственного управления. При жесткой централизации граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности и превращаются в пассивных наблюдателей за развитием государства, регионов и местного самоуправления, что не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан. Вторая проблема связана с необходимостью перехода от экономиче ского мышления в организации местного самоуправления к мышлению социальному, основанному на приоритете роли человека, его интересов и потребностей во всей системе публичной власти. Третья проблема — восприятие самим населением местного само управления и местных органов власти. Качество и характер взаимодейст вия органов местной власти с населением и общественными организация ми во многом определяется наличием эффективной системы взаимного информирования о целях, задачах, процессах, действиях, намерениях. Иначе говоря, муниципальное управление может считаться эффектив ным только при постоянном обмене информацией с населением. Еще одним важным аспектом, который необходимо учитывать, го воря об оптимизации деятельности органов местного самоуправления Университетская серия 21 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России и их взаимодействии с населением, является процесс принятия решений в органах местного самоуправления. Одной из сложных проблем в муни ципальном управлении, как свидетельствует российская социальная практика и подтверждают научные исследования, остается разработка ра циональных управленческих решений. Этот факт позволяет сделать вы вод о том, что в настоящее время возникла актуальная необходимость соз дания в системе муниципального управления самостоятельной струк туры мониторинга, которая будет аккумулировать всю поступающую со циальную информацию о муниципальном образовании. Решение этой сложной социально управленческой задачи определяется следующими обстоятельствами: во первых, недостаточной теоретической разработ кой рациональной системы и механизмов мониторинга исполнения управленческих решений; во вторых, интенсивной динамикой транс формации социальной среды; в третьих, потребностями социальной практики в постоянном совершенствовании оперативного управления; в четвертых, необходимостью устранения дублирования сбора социаль ной информации, что обеспечит оптимизацию деятельности админист ративного аппарата; в пятых, сокращением времени на принятие более эффективных управленческих решений; в шестых, недостатком квали фицированных кадров, призванных осуществлять системный монито ринг в этих структурах. Проблема эффективной организации и качественной деятельности аппарата государства в последнее время активно обсуждается в печатных средствах массовой информации, по телевидению и радио, а также в на учной литературе. Материалы Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ также содержат постановку задач в этой области. Между тем очевидна и сложность построения стабильной и эффективной систе мы государственного управления в современной России. Оценка эффективности организации государственного управления в России возможна с позиций рассмотрения государства как системы. Любая система — это совокупность взаимосвязанных элементов. Управ ленческая система в общем виде состоит из управляющей и управляемой подсистем. Если вести речь о государстве, то выделение этих подсистем можно провести в двух срезах, которые как раз и покажут слабые места государственного управления. Первый срез представляет государствен ное управление как управление государственной организацией. То есть управляющая и управляемая подсистемы находятся в пределах этой орга низации. Второй срез показывает всю государственную организацию как 22 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности управляющую подсистему, а разнородные группы населения — как управляемую. Здесь речь пойдет об управлении населением. Основными индикаторами результативности государственного аппа рата выступают уровень, качество и продолжительность жизни населе ния, состояние и динамика преступности, социальная структура общества и др. Несмотря на успехи, достигнутые макроэкономикой страны в по следние годы, благосостояние отдельных слоев населения остается низ ким. Возникло резкое расслоение общества на очень богатых, которым доступны все блага жизни, и бедных, находящихся на уровне нищеты. Так, отношение между доходами 10 % богатейших граждан и 10 % бедней ших (коэффициент фондов) для России, по данным официальной стати стики, в 2008 г. достигло значения порядка 17–20. Для промышленно раз витых стран эта величина не превышает в среднем значения 5–10. Уровень экономического развития России остается низким. По опуб ликованным в 2007 г. данным ОOH, реальный ВВП на душу населения в стране в 2005 г. по паритету покупательной способности почти в 5,5 раза ниже, чем, кпримеру, в Люксембурге. Мужчины живут в нашей стране в среднем 59 лет, женщины — более 72 лет. Средняя продолжительность жизни в Японии и Гонконге превос ходит наши показатели более чем на 17 лет, а в Исландии и Швейца рии — на 16 лет. По величине индекса развития человеческого потенциа ла (ИРЧП) — своеобразного аналога показателя качества жизни — Рос сия занимает лишь 67 е место среди 177 оцениваемых стран (2005 г.) 1 Организация Объединенных Наций для выведения своеобразного рейтинга развитости стран мира использует индекс развития страны. По этому показателю Россия находится где то в четвертом десятке стран. В современных условиях эффективность государственного управле ния — проблема, актуальность которой вышла за рамки функционирова ния органов исполнительной власти. По свидетельству международных экспертов, согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемир ным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы пра вительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль Университетская серия 23 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России 1 Международная научно практическая конференция «Качество жизни: приори теты социального развития» // Сборникдокладов. М.: ВНИИТЭ, 2008. С. 65. за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государ ственного регулирования — 30,5 единицы (из 100 возможных) 1 Таким образом, анализ эффективности управленческой деятельности органов публичной власти в России позволяет выделить две группы про блем. Во первых, это необходимость установления функциональных связей с внешней средой — населением и другими инстанциями власти. Во вторых, учет предшествующего опыта развития России при регламен тации общественной жизнедеятельности и при создании новых институ тов. Проблемы эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости выстраивания отноше ний с внешней средой — населением, бизнес структурами. В то же время следует отметить, что политика поддержки бизнеса го сударством, проводимая в настоящее время в России, заключающаяся, во первых, в упрощении процедур предоставления государством креди тов бизнес структурам, а во вторых, в продвижении их на внешних рын ках, пока не решает главной задачи — стабильности экономического раз вития страны и, как следствие, социальной защищенности граждан Рос сии перед новыми вызовами и угрозами. Низкая конкурентоспособность малого и среднего бизнеса обусловлена, в том числе, наличием неоправ данных административных барьеров и высоким контрольно надзорным давлением. Хозяйствующие субъекты вынуждены нести значительные материальные и временные затраты на взаимодействие с представителя ми органов государственной власти и местного самоуправления. Проблема коррупции в различных направлениях деятельности орга нов государственного и муниципального управления приобрела в настоя щее время глобальный и системный характер. Рост коррупции сокращает доходную часть бюджета государства, так как, с одной стороны, коррупция оказывает дестимулирующее воздейст вие на экономическую активность индивидов, а с другой стороны, высо кая коррупция в фискальных органах способствует уменьшению соби раемых налоговых платежей. Коррупция приводит кнеобоснованному перераспределению бюджетных средств в пользу силовых структур, исто 24 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности 1 Административная реформа в России: науч. практ. пособие / под ред. С. Е. На рышкина, Т. Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА М, 2006. С. 14. щая стратегические социальные программы, поскольку это позволяет кор рупционерам сохранять status quo поделенных сфер влияния и имущества. Гордон Фоксли, гражданский служащий британского Министерства обороны, был осужден на 4 года тюремного заключения за получение взя токв размере какминимум 2,25 млн долл. США. Однако исследование, проведенное британским отделением ТИ, показало, что нанесенный им ущерб можно оценить в 200 млн долл. США. Эту сумму составляют: убытки от потери рабочих мест на британском заводе, который не полу чил заказы (они ушли за границу); потери от приватизации, поскольку сни жение прибыли привело кснижению цены предприятий; снижение профес сиональной квалификации; потери от явно завышенной цены конечного продукта; а также закупка, по крайней мере, одного лишнего и бесполезно го типа взрывателя, оказавшегося «малоэффективным при испытаниях и в боевых условиях». Далее, коррупция оказывает негативное воздействие на текущее со стояние объектов инфраструктуры потому, что сооружение этих объектов в прошлом могло быть плодом коррупционной сделки, и в связи с этим исходное качество этих объектов могло быть достаточно низким. Как по казывает практика Мирового банка, в странах с низким индексом вос приятия коррупции чиновники иногда сознательно не тратят бюджетные средства на поддержание того или иного объекта инфраструктуры в рабо чем состоянии для того, чтобы после того, как этот объект окончательно выйдет из эксплуатации, можно было возвести его заново, вложив бюд жетные деньги в очередной инвестиционный проект 1 . В странах Восточ ной Европы и Центральной Азии в среднем 7 % издержек частных компа ний, занимающихся строительством объектов инфраструктуры, прихо дится на взятки, выплачиваемые за получение подряда на строительство либо за внесение изменений в условия контракта. И это не считая взя ток, которые выплачиваются разного рода государственным ревизорам и контролерам 2 . Какпоказало эмпирическое исследование Kenny (2007), существует статистически значимая взаимосвязь между индексом вос приятия коррупции и себестоимостью квадратного метра двухполосно го шоссе с асфальтовым покрытием: чем выше ИВК, тем ниже себестои мость. Университетская серия 25 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России 1 См.: Tanzi and Davoodi (1997). 2 См.: Kenny (2006). Еще одна распространенная, связанная с коррупцией, проблема при сооружении объектов инфраструктуры — воровство материалов, ком плектующих, техники и т. д. Например, в Индонезии аудит дорожного строительства, проводившегося под надзором местных органов власти, выявил, что было украдено материалов на сумму, составляющую около 24% всех расходов на строительство 1 . В Бангладеш и в штате Орисса, в Ин дии, воруется до 30 % всей вырабатываемой электроэнергии 2 . Примеров такого рода можно привести огромное количество. Так, по данным Management Systems International, проводившего ис следование коррупции в России, российская общественность выделяет следующие последствия коррупции (рис. 1.1). Рис. 1.1. Последствия коррупции Примерно одна треть респондентов считает, что коррупция ведет кснижению уровня жизни. Меньшее, но почти одинаковое число рес пондентов указывает на то, что коррупция позволяет богатым богатеть, а бедных делает еще беднее, что она угрожает государственной безопасно сти, посягает на права человека и замедляет экономический рост. И последнее, что немаловажно: коррупция снижает доверие общества квласти, вызывает разочарование в ценностях демократии и может спо собствовать переходу кдругой, более жесткой форме государственного устройства — диктатуре. О распространенности и интенсивности коррупции можно судить по результатам специальных исследований, кчислу которых следует от 26 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности 1 Olken (2004). 2 Gulati and Rao (2006). нести разработанный международной организацией Transparency Inter national (TI) и впервые опубликованный в 1995 г. «Индекс восприятия коррупции (ИВК). ИВК основан на данных экспертных опросов и иссле дований в отношении коррупции, проводимых различными независи мыми и представительными организациями. В соответствии с методоло гией формирования ИВК индекс коррупции формируется по десяти балльной шкале, исходя из принципа: чем выше уровень коррупции, тем ниже показатель ИВК (табл. 1.1). Таблица 1.1 Индексы восприятия коррупции (избранные страны) 1 Страна 1996 г. 2000 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. Новая Зеландия 9,4 9,4 9,4 9,3 9,4 9,3 Дания 9,3 9,8 9,4 9,3 9,3 9,3 Сингапур 8,8 9,1 9,3 9,2 9,2 9,3 Швеция 9,1 9,4 9,3 9,3 9,2 9,2 Финляндия 9,1 10,0 9,4 9,0 8,9 9,2 Канада 8,7 9,2 8,5 8,7 8,7 8,9 Нидерланды 8,7 8,9 9,0 8,9 8,9 8,8 Швейцария 8,8 8,6 9,0 9,0 9,0 8,7 Австралия 8,6 8,3 8,6 8,7 8,7 8,7 Германия 8,3 7,6 7,8 7,9 8,0 7,9 Япония 7,1 6,4 7,5 7,3 7,7 7,8 Великобритания 8,4 8,7 8,4 7,7 7,7 7,6 США 7,7 7,8 7,2 7,3 7,5 7,1 Франция 7,0 6,7 7,3 6,9 6,9 6,8 Италия 3,4 4,6 5,2 4,8 4,3 3,9 КНР 2,6 3,1 3,5 3,6 3,6 3,5 Университетская серия 27 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России 1 http://www.transparency.org Страна 1996 г. 2000 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. Украина — 1,5 2,7 2,5 2,2 2,4 Россия 2,6 2,1 2,3 2,1 2,2 2,1 Так, по данным МВД России, в 2008 г. правоохранительными органа ми было выявлено более 40,5 тыс. преступлений коррупционной направ ленности, каждое 3 е из них — уличение во взяточничестве (12,5 тыс.). По 9,8 тыс. преступлений этого вида уголовные дела направлены в суд. К уголовной ответственности привлечено 6 тыс. человек. 1300 осуждены за взяточничество. Все это является свидетельством того, что ситуация с коррупцией в России достигла угрожающих масштабов. И эту угрозу можно отметить по всем направлениям: феномен коррупции поразил политическую и ин ституциональную, экономическую, судебную и правоохранительную, образовательную и воспитательную сферы, сферу социальной защиты, медицинскую, инвестиционную сферу, сферу международной торговли и серьезно подрывает саму государственность России. Таким образом, коррупция как социальное явление охватывает все ос новные сферы жизнедеятельности российского общества. В результате на циональным интересам России наносится огромный и невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а сущест вующие демократические институты ослабляются. Усугубляется социаль ное, экономическое и политическое неравенство граждан, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Проблема государственного управления экономикой в целом и пред принимательством в частности является чрезвычайно острой. Проблемы взаимоотношений государства и бизнеса выдвинулись на одно из веду щих мест в политических процессах, бизнес по праву превратился в са мостоятельный субъект не только экономической и социальной, но и по литической жизни страны, что обусловило важную политическую про блему согласования интересов государства и бизнеса в современной России. В свою очередь, успешное представительство интересов бизнеса 28 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности Окончание табл. 1.1 во власти требует детального исследования процессов принятия решений на всех стадиях политического процесса в стране, происходящего в мно гоуровневой системе государственной власти при сильной конкуренции между различными представителями интересов. В настоящее время во взаимоотношениях бизнеса и власти отмечается усиление роли поли тических факторов, а государство во взаимоотношениях с бизнесом по степенно становится доминирующим. В то же время механизмы госу дарственного корпоративизма описывают отношения, когда власть не только сама выбирает те организации и группы, которые должны пред ставлять интересы бизнеса во взаимодействии с ней, но и контролирует в определенной степени «артикуляцию их требований». Особенностью государственного корпоративизма в современной России можно считать значительное усиление политической роли государства во взаимоотно шениях с бизнесом, поэтому в настоящее время предпринимательство наряду с государством рассматривается в качестве движущих сил разви тия национальной экономики, обеспечивающее экономические условия развития, повышающее благосостояние граждан и создающее новые ра бочие места, что в период мирового финансового кризиса, безуслов но, является основополагающим условием для его преодоления. Опа сения относительно того, что даже в промышленно развитых странах существующие бизнес структуры и органы государственного управления не смогут противостоять изменениям в глобальной экономике, заставля ют нашу страну по новому взглянуть на роль бизнеса и власти, а также на политические аспекты их взаимоотношений в условиях новой соци ально экономической реальности. Поэтому сейчас динамику процесса взаимоотношений государства и бизнеса стало определять, прежде всего, общество, которое требует, чтобы бизнес изменился и перестал быть ча стью государственных проблем, а превратился в неотъемлемый элемент их решения. Таким образом, в настоящее время Российская Федерация столкну лась с рядом серьезных проблем экономического, политического, соци ального и культурного характера. Проблемы эти имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших — несовершенст во системы государственного и муниципального управления, существую щей на сегодняшний день. Целью развития системы государственного и муниципального управления в перспективе является значительное по вышение действенности системы управления, его эффективности в пла не достижения комплексного конечного результата, каким является рост Университетская серия 29 1.3. Основные проблемы государственного и муниципального управления в России экономики и повышение качества жизни населения. Повышение эффек тивности деятельности органов государственной власти, равно как и ор ганов местного самоуправления, становится в современных условиях стратегической целью, где необходимым элементом, позволяющим ре ально стимулировать к достижению конкретных результатов, является оценка деятельности. Сегодня во всем мире активно развиваются и вне дряются различные механизмы оценки в сфере государственного и муни ципального управления. В Российской Федерации в настоящее время предусмотрена единая модель оценки органов государственной и муни ципальной власти. Ключевыми шагами в этой работе стало появление двух указов Президента — Указа «Об оценке эффективности деятельно сти органов исполнительной власти субъектов РФ» 1 и Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления город ских округов и муниципальных районов» 2 Важным направлением является повышение доверия населения квласти. Для решения этой задачи требуется повышение прозрачности управления, которое будет достигнуто за счет расширения внедрения ад министративных регламентов, внедрения стандартов качества, развития системы обратной связи и отслеживания выполнения решений. Перво очередной задачей является сокращение административных барьеров для населения и хозяйствующих субъектов. Важнейшим направлением, тре бующим серьезного реформирования, является сфера взаимодействия общества и власти. Внедрение и реализация ежегодной оценки эффективности деятель ности государственных и муниципальных органов позволит решить важ ные задачи, стоящие перед любым государством: 1. Модернизировать систему государственной и муниципальной службы и внедрить управленческие и информационно коммуникацион ные технологии в работу государственных и муниципальных органов. 2. Повысить качество предоставления государственных и муници пальных услуг. 30 Университетская серия Глава 1. Государственное и муниципальное управление как особый вид деятельности 1 Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности дея тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 13 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 2007. № 27. Cт. 3256. 2 Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности дея тельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в ред. от 13 мая 2010 г.) // СЗ РФ. 2008. № 18. Cт. 2003. 3. Снизить коррупционные правонарушения в государственном и муниципальном аппарате. Кроме того, реализация системы ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов, разработанная с учетом мировой практики, позволит положи тельно решить существующие проблемы, связанные с формированием нового механизма государственного и муниципального управления. ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ Задание 1. Правильно укажите термины, соответствующие приведенным в табл. 1.2 понятиям. Таблица 1.2 Понятие государственного и муниципального управления Определение Термин Социальное управление, субъектом которого является государство (посредством органов государственной власти и управления и их должностных лиц), осуществ! ляющее управленческую деятельность в установленном правовом порядке Муниципальное управление Социальное управление, осуществляемое органами ме! стного самоуправления на основе форм прямого воле! изъявления граждан, в целях самоорганизации послед! них и решения вопросов местного значения Государственное управление Форма осуществления народом своей власти, обеспе! чивающая в пределах, установленных Конституци! ей РФ, федеральными законами, а в случаях, установ! ленных федеральными законами, — законами субъек! тов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций Местное самоуправление Задание 2. В табл. 1.3 сформулированы особенности методов государственного и муниципального управления. Заполните свободную колонку по при! веденному образцу. Университетская серия 31 Практические задания Таблица 1.3 Методы государственного (муниципального) управления Методы государственного (муниципального) управления Особенность функции контроля 1. Административные методы государст! венного (муниципального) управления 1. Административные методы могут быть правовыми (содержатся в норматив! но!правовых актах и имеют свое право! вое содержание) и организационными (характеризуются осуществлением ор! ганизационно!управленческих действий). 2. Административные методы основаны на распорядительстве субъекта управ! ления. При этом субъект управления принимает решение (приказ), исполне! ние которого носит обязательный ха! рактер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность) 2. 3. Задание 3. Сформулируйте проблемы, связанные с развитием государственного и муниципального управления в России. Запишите их ниже. 1. _______________________________________________________________ 2. _______________________________________________________________ 3. _______________________________________________________________ 4. _______________________________________________________________ 5. _______________________________________________________________ Определите пути решения перечисленных Вами проблем государственного и муниципального управления в России. 1. _______________________________________________________________ 2. _______________________________________________________________ 3. _______________________________________________________________ 4. _______________________________________________________________ 5. _______________________________________________________________ 32 Университетская серия Практические задания КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Понятие и сущность государственного управления. 2. Назовите специфические черты государственного и муниципального управления. 3. Объекты и субъекты государственного управления. 4. Чем различаются государственное управление и муниципальное управление? 5. Каковы свойства государственного (муниципального) управления? 6. На каких основных принципах основано государственное (муниципальное) управление? 7. Чем различаются общие и специальные принципы государственного (муници! пального) управления? 8. Назовите методы государственного (муниципального) управления. 9. Каковы проблемы государственного (муниципального) управления? 10. Каковы, по вашему мнению, пути решения проблем государственного (муници! пального) управления? Контрольные вопросы |