Основы государственного и муниципального управления. Диплома в номинации Лучший издательский проект
 Скачать 3.04 Mb.
|
|
Глава 6 ФИНАНСОВОEЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ § Бюджетная система Российской Федерации. Бюджетный процесс § Финансово!экономические основы местного самоуправления § Понятие и основные параметры местного бюджета Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Конституция Российской Федерации, ст. 57 В условиях перехода государства на рыночные основы хозяйствова ния происходит закономерное перераспределение полномочий, собст венности, финансовых ресурсов между различными субъектами эконо мических отношений: органами государственной власти, органами ме стного самоуправления, предпринимательскими структурами и т. д. Ка ждый из этих субъектов имеет свои определенные функции и поэтому заинтересован в получении как можно большего объема ресурсов для их выполнения. С момента создания Российской Федерации и до настоя щего времени в сфере бюджетного и налогового законодательства проис ходят постоянные изменения, направленные на совершенствование фор мирования финансовых ресурсов государства и их эффективного исполь зования. 6.1. Бюджетная система Российской Федерации. Бюджетный процесс Одним из механизмов, позволяющих государству проводить эконо мическую и социальную политику, является бюджет. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации: § бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; § бюджетная система Российской Федерации — основанная на эко номических отношениях и государственном устройстве Россий ской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъ ектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов госу дарственных внебюджетных фондов. Университетская серия 245 В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71 и 132) и Бюджетным ко дексом РФ (ст. 10) к бюджетам бюджетной системы Российской Федера ции относятся: 1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. 2. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито риальных государственных внебюджетных фондов. 3. Местные бюджеты, в том числе: § бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских окру гов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт Петербурга; § бюджеты городских и сельских поселений. Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Рос сийской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муници пальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федера ции (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), об разуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: а) единства бюджетной системы Российской Федерации; б) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; в) самостоятельности бюджетов; г) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных обра зований; д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансиро вания дефицитов бюджетов; е) сбалансированности бюджета; ж) результативности и эффективности использования бюджетных средств; з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; и) прозрачности (открытости); к) достоверности бюджета; 246 Университетская серия Глава 6. Финансово!экономические основы государственного и муниципального управления л) адресности и целевого характера бюджетных средств; м) подведомственности расходов бюджетов; н) единства кассы. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации оз начает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Рос сийской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной от четности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Рос сийской Федерации, единый порядок установления и исполнения рас ходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджет ного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство по рядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законо дательством РФ, законодательством о налогах и сборах и законодательст вом об иных обязательных платежах. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществ ляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий фе деральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным догово рам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соот ветствующих бюджетов. Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятель ность органов государственной власти, органов местного самоуправле ния и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государст венных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Участниками бюджетного процесса являются: § Президент Российской Федерации; § высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; Университетская серия 247 6.1. Бюджетная система Российской Федерации. Бюджетный процесс § законодательные (представительные) органы государственной вла сти и представительные органы местного самоуправления (далее — законодательные (представительные) органы); § исполнительные органы государственной власти (исполнитель но распорядительные органы муниципальных образований); § Центральный банкРоссийской Федерации; § органы государственного (муниципального) финансового контроля; § органы управления государственными внебюджетными фондами; § главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; § главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; § главные администраторы (администраторы) источников финанси рования дефицита бюджета; § получатели бюджетных средств. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально эконо мического развития в целях финансового обеспечения расходных обяза тельств. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государствен ных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и ут верждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плано вый период. Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований. 6.2. ФинансовоEэкономические основы местного самоуправления Реальность и эффективность местного самоуправления определяет ся, прежде всего, материально финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово экономические основы местного самоуправ ления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые на уровне местного само управления, составляют экономическую базу бюджетов муниципаль ных районов, городских округов, городских и сельских поселений, которые 248 Университетская серия Глава 6. Финансово!экономические основы государственного и муниципального управления являются основой стабильности функционирования бюджетной систе мы любого цивилизованного государства. С момента создания Россий ской Федерации и до настоящего времени в сфере бюджетного и налого вого законодательства происходят постоянные изменения, направленные на совершенствование формирования финансовых ресурсов государства и их эффективного использования. Финансово экономические основы местного самоуправления пред ставляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регу лирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального об разования. Финансово экономические основы, обеспечивая хозяйственную са мостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удов летворению потребностей населения муниципальных образований, соз данию условий его жизнедеятельности. Финансово экономические основы местного самоуправления со ставляют: § муниципальная собственность; § местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного само управления; § имущество, находящееся в государственной собственности и пе реданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удов летворению потребностей населения муниципального образова ния. Финансовую основу местного самоуправления составляют финансо вые средства муниципального образования, в основе которых лежит ме стный бюджет. Экономическая основа местного самоуправления В соответствии со ст. 49 Федеральным законом № 131 ФЗ экономиче- скую основу местного самоуправления составляют находящееся в муни ципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Согласно Феде ральному закону № 131 ФЗ (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут находиться: Университетская серия 249 6.2. Финансово!экономические основы местного самоуправления 1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро , газо и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользова ния; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образова ния и т. п.). 2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных госу дарственных полномочий, переданных органам местного самоуправле ния. 3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности ор ганов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Наиболее распространенными способами формирования муници пальной собственности в современных условиях являются: а) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущест ва из государственной и частной собственности в муниципальную собст венность); б) покупка (приобретение на стоимостной основе); в) дарение; г) строительство новых объектов; д) передача по судебному решению; е) захват бесхозных объектов и т. п. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собст венность как имущество, принадлежащее на праве собственности город ским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям. Муниципальная собственность признается и защищается государст вом наравне с иными формами собственности. Органы местного само управления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным иму ществом. Согласно действующему законодательству органы местного са моуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, орга нам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Система управления муниципальной собственностью — система ор ганизационно экономических отношений, возникающих между органа ми исполнительной власти и населением муниципального образования по поводу воспроизводства, использования и трансформации объектов 250 Университетская серия Глава 6. Финансово!экономические основы государственного и муниципального управления имущественного комплекса с целью удовлетворения коллективных соци ально экономических потребностей и интересов местного сообщества. Важной составляющей эффективности системы управления муници пальной собственностью является механизм управления. Именно прин ципы, цели и методы управления, лежащие в его основе, определяют ко нечный результат управления муниципальной собственностью. Систему принципов эффективного управления муниципальной собственностью можно рассмотреть в виде совокупности общих и специфических принципов управления, представленных на рис. 6.1. Рис. 6.1. Принципы эффективного управления муниципальной собственностью Университетская серия 251 6.2. Финансово!экономические основы местного самоуправления 6.3. Понятие и основные параметры местного бюджета Муниципальная экономика может развиваться только при наличии у органов местного самоуправления одновременно двух функций: разви тие муниципального бюджета на основе роста доходных ресурсов и рас поряжение бюджетными средствами на выполнение плана социаль но экономического развития муниципального образования. Вопросы формирования структуры муниципальной собственности и оценки ре зультативности управления ею наглядно отражаются в структуре и дина мике элементов местного бюджета. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Мест- ный бюджет (бюджет муниципального образования) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресур сов отдельного муниципального образования, формирование, утвержде ние и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществля ются органом местного самоуправления самостоятельно. Местные бюдже ты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально экономиче ских задач. В качестве экономического инструмента они характеризуются: во первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения про низывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во вторых, высокой степенью действительности, обусловленной перерас пределительной природой данной экономической категории; в третьих, гибкостью, поскольку система бюджетных методов регулирования функ ционирует не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся система, преобразующаяся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития. В литературе существует множество дефиниций, акцентирующих внимание на каком либо одном аспекте бюджета. Весьма распространен ным является определение местного бюджета как части финансово эко номических и бюджетных отношений. Исходя из территориального признака местный бюджет — это бюд жет муниципального образования. С точки зрения правового признака бюджет — это юридический до кумент, составляемый, утверждаемый и исполняемый органами местно го самоуправления. 252 Университетская серия Глава 6. Финансово!экономические основы государственного и муниципального управления Согласно экономическому признаку местный бюджет есть компо нент муниципальной собственности и местного хозяйства, посредством которого перераспределяется часть стоимости совокупного обществен ного продукта. Финансовый признакуказывает на то, что местный бюджет — это фонд денежных средств, формируемый органами местного самоуправле ния и предназначенный для обеспечения их задач и функций. Исходя из учетного признака муниципальный бюджет — это план до ходов и расходов муниципального образования на планируемый финан совый год. Таким образом, под местным бюджетом понимается основной фонд централизованных денежных ресурсов муниципального образования, выражающий экономические отношения местных органов власти с пред приятиями муниципального хозяйства и населением в процессе органи зации и практического осуществления накопления, распределения и ис пользования этих ресурсов для удовлетворения общественных потребно стей. Анализ существующей практики муниципального хозяйствования позволил выделить два подхода кформированию местных бюджетов: 1. Пассивный подход. Процесс формирования бюджета начинается с оценки наличных и/или потенциальных финансовых средств террито рии. Затем с учетом весовых коэффициентов определяются объемы фи нансирования социально значимых объектов. Решение социально зна чимых вопросов осуществляется в основном силами муниципальных предприятий и учреждений. Достоинством подхода является простота в его реализации. Недостатками — формирование пассивного отноше ния кразвитию территории и осуществление финансирования социаль ных объектов и программ по остаточному принципу. 2. Активный подход. Направлен на развитие экономической среды муниципального образования через определение стратегических целей развития и основных приоритетных направлений. Задачи удовлетворе ния социальных потребностей жителей муниципального образования реализуются не только силами муниципальных предприятий и учрежде ний, а всем муниципальным хозяйством. Подход сложен и имеет более высокий уровень оперативных затрат по сравнению с предыдущим. Од нако с точки зрения социального развития более приемлем, так как в его основе лежит снижение инертности и иждивенчества среди населения, повышение его деловой активности. Университетская серия 253 6.3. Понятие и основные параметры местного бюджета Основные параметры местного бюджета: Доходы местных бюджетов представляют собой денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в распоряжение органов местно го самоуправления. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регу- лирующих доходов. Такая классификация доходов предложена бюджет ным законодательством. Собственные доходы закрепляются на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами. К собственным доходам относят ся налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления. Регулирующие доходы бюджетов представляют собой нормативы от числений по федеральным и региональным налогам. Нормативы отчис лений в местные бюджеты по регулирующим доходам определяются еже годно законом субъекта Федерации. Статья 55 Федерального закона № 131 ФЗ к собственным доходам ме стных бюджетов относит: а) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуще ствляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граж дан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа); б) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог); в) доходы от региональных налогов и сборов; г) доходы от федеральных налогов и сборов; д) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дота ции на выравнивание бюджетной обеспеченности); е) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; ж) часть прибыли муниципальных предприятий; з) штрафы; и) добровольные пожертвования; к) иные поступления в соответствии с действующим законодательством. В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных пол номочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субси 254 Университетская серия Глава 6. Финансово!экономические основы государственного и муниципального управления дии — бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Рос сийской Федерации на условиях долевого финансирования целевых рас ходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться: а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности); б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реа лизации инвестиционных проектов); в) фонд софинансирования социальных расходов; г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществле ние отдельных государственных полномочий, переданных органам мест ного самоуправления. Дефицит бюджета — превышение расходов над его доходами. Размер дефицита, утвержденный представительным органом муниципального об разования, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета. Общим правилом является положение о том, что при принятии бюджета на очередной финансовый год с дефицитом в решении представительного органа местного самоуправления о бюджете утверждаются источники фи нансирования дефицита бюджета. В состав источников внутреннего фи нансирования дефицита местного бюджета включаются: разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бу маг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Феде рации, и средствами, направленными на их погашение; разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации; разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными ме стному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; разница между полученными в иностранной валюте от Рос сийской Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования це левых иностранных кредитов (заимствований); изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответст вующего финансового года; иные источники внутреннего финансирова ния дефицита местного бюджета (ст. 96 Бюджетного кодекса РФ). В абсолютно подавляющем большинстве случаев местные бюджеты в Российской Федерации являются дефицитными. Университетская серия 255 6.3. Понятие и основные параметры местного бюджета Профицит бюджета — превышение доходов бюджета над его расхо дами. Профицит местных бюджетов — явление пока исключительное, присущее отдельным городам. Муниципальный долг — совокупность долговых обязательств муни ципальных образований. Долговые обязательства муниципального об разования могут существовать только в формах: кредитных соглашений и договоров; займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг; до говоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюд жетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет ной системы РФ; договоров о предоставлении муниципальных гарантий. В свою очередь, выделяют следующие формы долговых обязательств: § бюджетный кредит (муниципальный кредит) — форма финансиро вания бюджетных расходов, которая предусматривает предоставле ние средств другому бюджету на возвратной основе. Муниципаль ный кредит является одним из основных инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов; § бюджетная ссуда в качестве источника ликвидации муниципального долга представляет собой бюджетные средства, предоставляемые дру гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срокне более шести месяцев в пределах финансового года. Пре дельный размер муниципального долга не должен превышать объем доходов бюджета муниципального образования. Долговые обязатель ства муниципального образования погашаются в сроки, определен ные условиями заимствований. Они не могут превышать 10 лет. Федеральный закон № 131 ФЗ более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые нефинан сируемые мандаты, т. е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансо выми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отри цательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений. ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ Задание 1. Заполните кроссворд. 256 Университетская серия Практические задания Университетская серия 257 Практические задания По горизонтали: 2. Свод бюджетов всех уровней бюджет ной системы Российской Федерации на соответствующей территории. 4. Форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного са моуправления. 6. Бюджетные средства для финансиро вания обязательных выплат населе нию: пенсий, стипендий, пособий, ком пенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, пра вовыми актами органов местного са моуправления. 8. Как называются доходы бюджетов, которые представляют собой норма тивы отчислений по федеральным и ре гиональным налогам? 12. Денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе из бюджетов различных уровней, внебюджет ных фондов и благотворительных органи заций на проведение научных исследова ний, выполнение опытноконструкторских работ, обучение и др. цели с последующим отчетом об их использовании. По вертикали: 1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям. 3. Превышение доходов бюджета над его расходами. 5. Бюджет муниципального образования. 7. Денежный доход, получаемый граж данами от государства или бывшими сотрудниками от бывших работодателей при достижении определенного (пен сионного) возраста, наступления ин валидности, в случае потери кормильца, а также за выслугу лет и особые за слуги перед государством. 9. Превышение расходов бюджета над его доходами. 10. Специфический товар, который явля ется универсальным эквивалентом стои мости других товаров или услуг. 11. Бюджетные средства, предоставляе мые бюджету другого уровня бюджет ной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной ос нове для покрытия текущих расходов. Задание 2. Установите соответствие между указанными на рис. 6.2 цифрами и при! веденными ниже названиями этапов бюджетного процесса: Рис. 6.2. Этапы бюджетного процесса а) рассмотрение проекта бюджета; б) составление проекта бюджета; в) утверждение бюджета; г) контроль; д) исполнение бюджета. Задание 3. Известно, что бюджет городского округа нуждается в дополнительных средствах на осуществление следующих проектов: § строительство социального жилья; § строительство элитного муниципального жилья; § ремонт дорог; § реконструкция исторической части центра города; § строительство муниципального торгового центра. Необходимые финансовые ресурсы можно привлечь из следующих источников: 1. Осуществление муниципального займа (муниципальные облигации). 2. Заимствование у коммерческих банков. 3. Объявление кампании по сбору пожертвований. Оцените возможности и эффективность привлечения каждого из указанных источников для выполнения каждого из перечисленных выше проектов. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Дайте определение бюджетного процесса. 2. Из каких уровней состоит бюджетная система Российской Федерации? 3. Что понимается под бюджетным устройством Российской Федерации? 4. Перечислите этапы бюджетного процесса. 5. Что составляет экономическую основу местного самоуправления? 6. Понятие местного бюджета и его основные параметры. 7. Что такое муниципальная собственность? 8. Формы долговых обязательств в муниципальном управлении. Контрольные вопросы |