Основы государственного и муниципального управления. Диплома в номинации Лучший издательский проект
 Скачать 3.04 Mb.
|
|
Глава 7 ЛОББИЗМ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ § Понятие и сущность лоббизма § Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непо средственно, таки через своих представителей. Конституция Российской Федерации, ст. 32 Власти любого государства преследуют свои собственные цели, дале ко не всегда совпадающие с интересами той или иной социальной груп пы. Это делает востребованной способность продвигать интересы групп в государственных органах и органов местного самоуправления, т. е. лоб бизм. Лоббизм, по сути, представляет собой одну из форм реализации конституционного права граждан участвовать в управлении своей стра ной. 7.1. Понятие и сущность лоббизма Повышение роли лоббизма приводит ктрансформации демократии от гражданского представительства к представительству интересов. Трансформация обусловлена тем фактом, что появляются новые и весьма влиятельные агенты политического поля — группы интересов, которые оказывают воздействие на власть. Лоббизм выступает не только одним из главных механизмов выработки и принятия решений в органах власти, но и значимой действующей силой становления плюралистической де мократии за счет влияния, оказываемого на органы государственного и муниципального управления. Одним из ключевых явлений, без которого невозможно представить современное демократическое общество, является лоббизм. Это явление имеет множество определений. Во первых, лоббизм (англ. lobbyism, от англ. lobby — кулуары) — дав ление на парламентариев путем личного или письменного обращения ли бо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, пуб ликаций, подкупом) со стороны каких либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта. Университетская серия 259 Во вторых, лоббизм представляет собой многоплановый, постоянно изменяющийся общественно политический феномен, цель которого за ключается в продвижении интересов гражданского общества, который реализуется через различные технологии и является неотъемлемой ча стью любого общества в целом и парламентской системы в частности. В третьих, лоббизм может осуществляться как в правовом поле, так и в форме нелегального воздействия на власть, в результате чего он транс формируется в коррупцию. Феномен лоббизма по своей сути не несет не гативного значения, при условии законодательного оформления инсти тут лоббизма может иметь положительное значение для функционирова ния гражданского общества. Лоббизм возникает с появлением заинтересованных групп и стано вится инструментом реализации их интересов. Можно выделить плюра листическую и корпоративную модель лоббирования, но, как правило, рафинированные формы представительства интересов редко встреча ются в реальной практике — доминируют сочетания плюралистических и корпоративных структур. Плюралистическая лоббистская деятельность, как правило, имеет место в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются раз ные интересы нескольких групп. При этом группы давления возникают стихийно, они представляют различные интересы и соревнуются между собой за какой либо ресурс. Корпоративное же лоббирование осуществ ляется монополистами той или иной сферы общественной жизнедеятель ности, т. е. группы интересов организованы в несколько крупных, некон курентных структур, которые государство наделяет монопольным правом на представительство интересов в своей области. Для России более характерна корпоративная модель представитель ства интересов. Хорошо организованные группы интересов могут являть ся потенциальной угрозой для слабого государства, однако для сильного они способны оказывать стабилизирующую функцию, характерным при мером чего является деятельность заинтересованных групп в современ ной Японии. Выделяют следующие элементы лоббизма. Объект лоббирования — это те политические институты, на которых осуществляется лоббирование, или те институты, от которых зависит принятие решений в пользу лоббиста. На данном этапе должны быть про анализированы как формальные зависимости (это достигается путем подробного изучения соответствующего законодательства, регламентов 260 Университетская серия Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении и пр.), таки неформальные. Объект лоббирования — органы государст венной власти и местного самоуправления, на которые направлено воз действие. Субъект лоббирования — различные группы, оказывающие давление на органы государственной власти и местного самоуправления. На дан ной стадии анализируются основные субъекты лоббизма, т. е. ключевые, организационно сформировавшиеся факторы, оказывающие давление на власть с целью принятия нужных для себя решений. Такими субъекта ми могут выступать отраслевые союзы и ассоциации, крупные бизнес ор ганизации, отдельные предприниматели или влиятельные в отрасли индивиды. Предмет лоббизма — это то, ради чего (та выгода или интерес) осуще ствляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания и пр. Правильное выделение предмета лоббизма является центральным и са мым важным этапом в анализе отраслевого лоббирования. Технология лоббирования — совокупность средств (техника), приемов, способов, методов и правил, процессуальные формы и соответствующие типы, виды и подвиды контроля за деятельностью субъектов и участников лоббирования личных, корпоративных, социальных, государственных и иных интересов. Выделение особенностей процесса и технологий лоб бирования является не только ключевым показателем развитости данно го института в стране, но и важным показателем при построении лоббист ской кампании. Помимо самого термина «лоббистская деятельность», или «лоббизм», довольно часто используют в качестве его синонима Public Affairs (PA). Смежным, но несколько отличным по значению является термин Govern ment Relations (GR). Обычно под GR подразумевают сферу общего ме неджмента — такой специалист совсем не обязан быть на короткой ноге с высокопоставленными чиновниками, знать все юридические нюансы продвижения его интересов и т. д. Он просто должен уметь найти и орга низовать юристов и иных профессионалов, которые уже в свою очередь и будут продвигать интересы клиента. В лоббизм — Government Relations — невозможно попасть «с улицы». Человек, который защищает интересы своей компании, должен разгова ривать с чиновниками на равных, как минимум — не простаивать в оче редях перед дверью в ожидании приема. Поэтому большинство крупных лоббистов — выходцы из верхушки исполнительной и законодательной власти. Слишком специфична сфера лоббизма — Government Relations Университетская серия 261 7.1. Понятие и сущность лоббизма (связи с органами государственной власти), чтобы вызывать массовый интерес. К тому же здесь вряд ли можно сделать стремительную карьеру: чаще всего GR специалистами становятся люди, не один год посвятив шие государственной службе. Однако спрос на лоббистов растет с каж дым годом. Лоббистом (GR специалист) называется специалист по связям с ор ганами государственной и муниципальной власти. Задача лоббиста за ключается в том, чтобы наладить благоприятные отношения между той компанией, которую он представляет, и управленческими госструкту рами. Виды деятельности: § лоббирование интересов представляемой организации; § изучение политической ситуации на общем и локальном уровнях; § отслеживание процессов, происходящих в госструктурах; § мониторинг изменения законодательства, так или иначе затраги вающего сферу бизнеса; § планирование GR мероприятий, их исполнение. По прогнозам журнала Forbes профессия лоббиста будет входить в Топ 10 главных профессий в 2011–2020 гг. Знаменитые лоббисты Эти люди не любят афишировать свою деятельность. И все таки био графии некоторых лоббистов становятся известными общественности. Например, лоббированием интересов «Газпрома» занимается депутат Госдумы первого созыва Фануза Арсланова (фракция социал демокра тии). Олег Румянцев стал GR специалистом в продовольственной компа нии Mars, затем перешел в нефтегазодобывающую компанию Shell, а с 2005 г. он является советником исполнительного директора по разви тию газового бизнеса ТНК ВР. В зависимости от того, чьи интересы представляются в органах вла сти, можно выделить следующие виды лоббизма: § отраслевой (субъект — компании, объединенные по отраслевому признаку; например, банковское лобби); § общественно политический (профсоюзы, некоммерческие орга низации, партии); § региональный (субъекты федерации отстаивают свои региональ ные интересы). 262 Университетская серия Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении 7.2. Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах Специфика лоббизма в России В России в настоящее время лоббизм превратился в одну из наиболее острых проблем. Он стал реальным инструментом отстаивания определен ными слоями общества своих интересов в парламенте, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные ли ца, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами. Теневой, скрытый от общественности, а потому неконтролируе мый лоббизм порождает разного рода злоупотребления и коррупцию в орга нах власти, приводит кнарушению принципов демократии в государстве 1 В Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 го ды, утвержденном Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297, Ми нистерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации и другими федераль ными государственными органами поручено организовать обсуждение с представителями различных социальных групп вопроса о механизме формирования в Российской Федерации института лоббизма 2 Следует отметить, что в зарубежных странах разнообразие форм лоб бизма предусматривается специальными законодательными актами. В Рос сийской Федерации единственным правовым основанием подобной дея тельности являются положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие право граждан на участие индивидуально или через своих представителей в управлении делами государства (ст. 32), право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в го сударственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Гарантии правомерности существования главного субъекта лоббизма — групп интере сов и союзов — содержатся в ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации, где зафиксировано, что каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется, хотя не регламен тируется, какие именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно дополнить положением о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не за Университетская серия 263 7.2. Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах 1 Чебыкин И. В. Институционализация лоббистской деятельности (конституцион но правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 4. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1391. прещенными законом, позволяет допустить в числе прочих и разрешен ные лоббистские методы (ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федера ции). Сегодня в России трудно говорить о разрешенных методах лоббист ской деятельности, поскольку законопроект о лоббизме еще не принят. В то же время следует отметить, что в нашей стране инструменты ци вилизованного лоббизма уже действуют. Это различные профессиональ ные ассоциации и союзы, такие как Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», Ассоциация российских банков и др. При этом следует отметить, что как одна из форм взаимодействия гражданского общества и государства лоббизм имеет свои специфиче ские особенности в современной России. Реально он выступает механиз мом создания привилегий и преимуществ одних групп давления перед другими и продвижения узкокорпоративных интересов. Какизвестно, в России сформировался и доминирует крупный биз нес, доля которого в ВВП сегодня составляет до 80 % 1 , в то время как ма лый и средний бизнес в общем объеме ВВП находится на уровне 15–17 % 2 Крупный бизнес, занимая лидирующие позиции в экономике страны, делегирует своих представителей в органы законодательной власти, где создает «встроенные» группы давления для лоббирования интересов компаний. Согласно исследованиям Федеральное Собрание РФ являет ся самым богатым в мире — в состав Государственной Думы и Совета Фе дерации входят 11 предпринимателей миллиардеров 3 Таким образом, повышенный интерес бизнеса к законодательным институтам власти объясняется тем, что с помощью этой ветви власти можно не только расширить масштабы личного бизнеса, но и получить доступ кинститутам власти. Специфика лоббистской деятельности в Японии Активная деятельность множества разнообразных групп интересов является реальностью современной Японии. Основное место в системе деятельности групп интересов занимают предпринимательские органи зации. Их непосредственное участие в деятельности правительственных 264 Университетская серия Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении 1 Олигархи в России еще посидят // Коммерсант. 2010. 12 янв. 2 Необходимость и направления развития господдержки среднего бизнеса в Рос сии. URL: http://www.deloros.ru/main.php?mid=22&doc=19101 3 Forbes назвал самых богатых российских политиков // Взгляд. 2010. 24 авг. консультативных советов позволяет доводить свое мнение до централь ных органов власти. Во вторых, анализ лоббистской деятельности позволяет выделить следующие моменты, когда пересекаются интересы групп, политиков и бюрократического аппарата: выдача лицензий и разрешений на ведение того или иного вида деятельности; законодательная разработка и обеспе чение видов деятельности; административное регулирование деятельно сти предприятий; предоставление дотаций и субсидий. В третьих, отличительной чертой лоббизма в Японии является нали чие в парламенте страны депутатских кланов, которые выступают в каче стве специфических акторов процесса лоббирования, в их состав входят самые влиятельные депутаты, ветераны парламента. В качестве наиболее значимых группировок можно выделить такие, как клан внешней политики, клан национальной обороны, финансо вый клан, кланы, которые курируют отрасли «third ware», объединяющие компьютерное техническое оборудование и программное обеспечение. В четвертых, основой для формирования кланов служат парламент ские фракции и комиссии, в качестве организационно связующего звена кланов выступают соответствующие комиссиям парламента экономиче ские отделы Совета по политическим вопросам Либерально демократи ческой партии Японии. Для японского парламента характерна активная деятельность оппози ционных партий и независимых кандидатов. Характерной особенностью принятия законопроектов является предварительное обсуждение и согласо вание мнений, что составляет важный аспект лоббизма в парламенте. Пар ламентские процедуры обычно регламентируются такими традиционными нормами, как «ринги» — предписание кропотливо согласовывать мнения до окончательной стадии процедуры, «нэмаваси» — требование уделять осо бое внимание согласованию позиций на предварительном этапе, «хара гэй» — рекомендация предоставить каждому участнику совершаемого про цесса максимальные возможности для выражения его точки зрения. Специфика лоббистской деятельности в США Традиция лоббизма в его современном понимании своими корнями уходит в годы президентства Улисса Гранта, героя Гражданской войны, 18 го президента США. По вечерам американский президент вместе со своей командой спускался в вестибюль одной из гостиниц. Министры, Университетская серия 265 7.2. Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах сенаторы и сам президент встречались там с разными людьми, выслуши вали их просьбы и пожелания относительно государственной политики. Если эти пожелания были разумными, то их принимали на вооружение. То есть приходящие на встречу люди могли повлиять на государственную политику. От названия места, где происходили встречи президента Гран та с рядовыми американцами (вестибюль — lobby на английском языке), произошло слово «лоббизм». Несмотря на первоначальную демократич ность, в дальнейшем в Америке взаимодействие с власть имущими носит явно коррупционный характер. И только в конце XIX в. в США начинает распространяться практика бескорыстного посредничества между изби рателями и представителями власти. Поэтому и сама профессия лоббиста долгое время считалась занятием низким, недостойным. Перемены пришли с началом профессионализации профессии. Од ним из первых отошел от общепринятых коррупционных схем влияния на процесс принятия решений Сэм Уорд. Он устраивал званые обеды, дружил с сенаторами и госсекретарями. Сэм Уорд убеждал чиновников и сенаторов не деньгами, но словом. Сэм Уорд произвел настоящую рево люцию в лоббизме. Если раньше лоббизм представлял собой передачу де нег по знакомству, то теперь это уже передача информации, убеждение в своей правоте. Лоббистская деятельность приобретает более сложный характер. Ведь убедить намного сложнее, чем просто вручить деньги. Нужно подобрать аргументы, нужно учесть психологию того, кого убеж даешь. Не зря Сэма Уорда прозвали Rex Vestiari — король лобби. По сло вам современников, он поднял лоббизм до уровня занятия, достойного настоящего джентльмена. Впоследствии профессия лоббиста в Америке становится престиж ной и высокооплачиваемой. Основным методом лоббизма в той или иной форме становится убеждение. Число лоббистов и агентств, предостав ляющих эти услуги, неуклонно растет. Во многом такому бурному разви тию лоббистской деятельности помогли благоприятные законы и рефор мы. В 1960–1970 е годы была проведена реформа государственных орга нов США, в частности Конгресса. Конгресс стал более открытым для общественности. В нем было образовано множество комитетов, которые контролировались большим количеством групп интересов. Большое число лиц, вовлеченных в процесс принятия решений, вызывало необ ходимость кропотливых согласований при принятии каждого решения. Во главе этих процессов часто стояли лоббисты. Распространению лоб бизма также способствовало принятие специального законодательства, 266 Университетская серия Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении позволившего и лоббистам, и парламентариям свести риски от общения до минимума. Теперь взаимоотношения лоббистов и чиновников стали нормой, лежащей в рамках действующего законодательства. Постепенно клоббизму кактехнологии работы с органами государственной власти стали прибавляться и методы воздействия на процесс принятия государ ственных решений. Большое распространение в США получила технология lobbying the grassroots. Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не кчи новнику или законодателю, а к представителям общественности, к рядо вым гражданам, на которых может повлиять то или иное решение власти. Лоббист объясняет ситуацию и просит людей связаться с чиновниками или законодателями с требованием принять какое то определенное ре шение. Когда в адрес сенатора приходят десятки и сотни писем и теле грамм с просьбой голосовать «за» или «против» какого либо закона, надо иметь очень крепкие нервы, что бы не прислушаться к «мнению общест венности». К тому же, скорее всего, сенатор хочет быть переизбранным в следующий раз и поэтому склонен следовать мнению избирателей. Впервые данная технология была применена в 1912 г. и с тех пор считает ся наряду с «убеждением» и коррупцией весьма эффективной. Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г. является основ ным документом, регулирующим лоббистскую деятельность в США. В нем определен понятийный аппарат, указан перечень сведений, кото рые должен отразить лоббист в регистрационном документе, установле ны временные и финансовые критерии регистрации, определено содер жание отчетов, предоставляемых лоббистами, и т. д. Последние изменения, коснувшиеся содержания Закона о раскрытии лоббистской деятельности, относятся к 2005 г. Они были направлены на расширение онлайн возможностей в области регистрации, подачи форм, получения информации. Принятый на 110 м Конгрессе Закон о добросо вестном превосходстве и открытой власти увеличил степень раскрытия информации лоббистскими коалициями, ввел новые формы отчетности, расширил и упростил доступ простых граждан кинформации, получае мой в соответствии с Законом о раскрытии лоббистской деятельности и Законом об иностранных агентах, запретил все формы подарков от лоб бистов сенаторам и членам Палаты представителей. А также увеличил срок, в течение которого конгрессмен, покинувший свой пост, не имеет права заниматься лоббистской деятельностью, до двух лет. Было приоста новлено действие положения о возможности конгрессмена принимать Университетская серия 267 7.2. Специфика лоббистской деятельности в России и зарубежных странах подарки в размере 50 долл. США; ограничен круг лиц, которые могут фи нансировать их поездки. Увеличился размер штрафа для нарушителей правовых предписаний — до 200 тыс. долл. США, в качестве санкции бы ло установлено лишение свободы сроком до 5 лет. Теперь лоббисты должны представлять отчеты ежеквартально. Конгрессмены, осужден ные в связи со взяточничеством, лжесвидетельством и другими преступ лениями в сфере незаконного лоббирования, теряют право на пенсию. Бы ли повышены требования ктранспарентности информации, интересую щей общество и лоббистов. Многие запреты получили распространение и на высокооплачиваемых сотрудников парламента, имеющих доход не менее 75 % от оклада конгрессмена. Согласно Закону о добросовестном превосходстве и открытом правительстве деятельность лоббистов и долж ностных лиц, которая осуществляется в противоречии с этикой поведе ния в публичной политике, подлежит пресечению. Специфика лоббистской деятельности в ФРГ В ФРГ нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, а действует целая система правовых актов, в той или иной степени регули рующих деятельность групп интересов. Среди них можно выделить Рег ламент бундестага (с приложением в виде Кодекса поведения члена бун дестага), Регламент деятельности федерального правительства, Единое положение о федеральных министерствах, Положение о регистрации союзов и их представителей при бундестаге от 21 сентября 1972 г. В Кон ституции ФРГ специально не оговорено право групп интересов участво вать в политическом процессе, в то время как партии согласно п. 1 ст. 21 «содействуют политическому волеизъявлению народа». Тем самым сою зы и объединения заведомо имеют более сложные условия деятельности на политической арене, чем партии. Нормы Конституции ФРГ только косвенно указывают на законность существования лоббизма. Проблему его регулирования в парламенте можно разделить на внутреннюю и внешнюю. «Внутренний» лоббист, т. е. депутат, призванный учитывать интересы всего общества и обладаю щий на этом основании правом принимать решения, но действующий в интересах определенной группы, имеет гораздо больше возможностей, чем профессиональный «внешний» лоббист. Чтобы уменьшить опасность «внутреннего» лоббизма, т. е. деятельности депутата в пользу узконаправ ленных интересов, которая может помешать полноценному выполнению 268 Университетская серия Глава 7. Лоббизм в государственном и муниципальном управлении возложенных на него функций, в Регламенте бундестага появился отдель ным приложением Кодекс поведения члена бундестага. Если американский закон распространяется на юридических и физи ческих лиц, то немецкое Положение — только на юридических. В соот ветствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуе мые денежные средства, таккакпри свободной регистрации нет основа ний доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя пред ставителя союза и адрес представительства при бундестаге и федеральном Правительстве. На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и ре презентативности зарегистрированного лоббиста. В ФРГ также преду смотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разра ботке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах. ПРАКТИЧЕСКИЕ ЗАДАНИЯ Задание 1. В соответствии с законодательством о государственной гражданской службе, а также кодексом этического поведения государственных гра! жданских служащих и корпоративными кодексами лоббистов оцените следующие ситуации. 1. Коммерческой организацией, некоммерческим союзом, а также ассоциацией проводится конференция по теме «Проблемы лоббирования в системе ор! ганов государственного и муниципального управления». Может ли государ! ственный гражданский или муниципальный служащий принять участие в конференции, проводимой по проблемам лоббизма? 2. После принятия законопроекта, над которым работали вместе представите! ли органа государственной власти и бизнеса, предприниматель И. И. Иванов презентовал начальнику правового управления органа государственной Университетская серия 269 Практические задания власти С. С. Сидорову картину и часы для его управления. Как поступить го! сударственному гражданскому служащему? 3. После заседания рабочей группы комитета Государственной Думы члены группы — представители коммерческой организации пригласили государ! ственного гражданского служащего, члена этой же рабочей группы, на обед в ресторан. Что делать государственному гражданскому служащему? 4. Соответствуют ли корпоративной этике лоббиста технологии искусственно! го раздувания значимости частного интереса в прессе, в общественном мнении, перед лицом уполномоченного государственного служащего? Со! ставьте список требований в корпоративном кодексе лоббистов, которые, на ваш взгляд, необходимо предъявлять профессиональным лоббистам в нашей стране. Задание 2. Сформулируйте особенности лоббистской деятельности в России и зарубежных странах. Заполните табл. 7.1. Таблица 7.1 Особенности лоббистской деятельности в России и зарубежных странах Характеристика Значение характеристики Россия Япония США Основные правовые модели лоббистской деятельности Отличительные черты лоббизма КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Понятие и сущность лоббизма. 2. Понятия: «лоббистская деятельность», «объект лоббирования», «субъект лоб! бирования», «предмет лоббизма», «технология лоббирования». 3. Правовые формы лоббистской деятельности. 4. Концепции лоббистской деятельности. 5. Правовое регулирование и практика лоббистской деятельности в зарубежных странах . Контрольные вопросы |