Основы государственного и муниципального управления. Диплома в номинации Лучший издательский проект
 Скачать 3.04 Mb.
|
|
Рис. 4.8. Иерархия выгод Университетская серия 189 4.6. Система управления муниципальным хозяйством 1 Лялина Е.Е. Региональные особенности социально экономического развития муниципальных образований на основе становления местного самоуправления (на примере Орловской области): Авт. дис. … канд. экон. наук. М., 2010. С.21. Рис. 4.9. Иерархия издержек Достижение целей управления муниципального хозяйства осуществ ляется через определение и реализацию таких способов воздействия эле ментов муниципального хозяйства на процессы формирования, исполь зования муниципальной собственности, которые способствуют эко номическому росту муниципального образования и удовлетворению общественных потребностей. Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем клас сификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяйст ва между его элементами. Методика, предложенная при определении самого понятия «муници пальное хозяйство», предлагает подход, исходящий из того, что: 1. Муниципальное хозяйство — это совокупность предприятий и уч реждений, осуществляющих деятельность на территории муниципально го образования. 2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учрежде ниями, направлена на удовлетворение общественных интересов. 190 Университетская серия Глава 4. Система местного самоуправления 3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты этой деятельности, то необходим и субъект, координи рующий их деятельность — органы местного самоуправления 1 Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому мож но классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место того или иного элемента в реализации общественных по требностей. И с этой точки зрения можно выделить следующие элементы: § муниципальные предприятия и учреждения (поскольку их деятель ность полностью подчинена интересам населения муниципально го образования); § органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных. Согласно ст. 51 Федерально го закона № 131 ФЗ органы местного самоуправления вправе в соответ ствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорга низации и ликвидации. Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы: § муниципальные предприятия и учреждения; § предприятия и учреждения иных форм собственности. На рис. 4.10 показано соотношение полномочий органов местного са моуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений на тер ритории муниципального образования. Рис. 4.10. Соотношение полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений Университетская серия 191 4.6. Система управления муниципальным хозяйством 1 Парахина В. Н. Муниципальное управление: учеб. пособие. М.: КноРус, 2007. С. 109. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и поря докдеятельности предприятий, учреждений и организаций, находящих ся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и органи заций, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 51 Федерального за кона № 131 ФЗ). Роль каждого из названных элементов муниципального хозяйства различна. Привлечение предприятий муниципального хозяйства крешению вопросов социально экономического роста территории становится все более распространенной практикой. Муниципальные предприятия, яв ляясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общест венные нужды. Под муниципальными предприятиями понимаются субъ екты хозяйственной общественно значимой деятельности, расположен ные на территории муниципального образования. По отношению кним органам местного самоуправления переданы право собственности (в от ношении муниципальных организаций и учреждений) и право коорди нировать участие предприятий, учреждений и организаций, не находя щихся в муниципальной собственности. Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ 1 имущество государст венного или муниципального унитарного предприятия находится соот ветственно в государственной или муниципальной собственности и при надлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или опе ративного управления. Муниципальное унитарное предприятие 2 , основанное на праве хозяйст- венного ведения. Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномочен ного на то органа местного самоуправления. Согласно ст. 295 Гражданского кодекса РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом реша 192 Университетская серия Глава 4. Система местного самоуправления 1 Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51 ФЗ. Часть 1 (в ред. от 6 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Cт. 3301. 2 Согласно ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным пред приятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственно сти на закрепленное за ней собственником имущество. ет вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его дея тельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руково дителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назна чению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. В соответствии со ст. 51 Федерального закона № 131 ФЗ органы мест ного самоуправления определяют цели, условия и порядокдеятельно сти муниципальных предприятий, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предпри ятий, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотрен ном уставом муниципального образования. Собственникимеет право на получение части прибыли от использо вания имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Право хозяйственного ведения предоставляет унитарному предприятию достаточно широкие полномочия. Собственник имущества обладает в основном контрольными полномочиями, дает согласие на совершение отдельных сделок. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складоч ный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается само стоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Размер уставного фонда муниципального предпри ятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государст венной регистрации муниципального предприятия. Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве оператив- ного управления (казенные предприятия). В случаях и в порядке, которые предусмотрены Законом об унитарных предприятиях, на базе муници пального имущества может быть создано унитарное предприятие на пра ве оперативного управления (казенное предприятие). Согласно ст. 296 Гражданского кодекса РФ казенное предприятие в отношении закреп ленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных зако ном, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собствен ника и назначением имущества права владения, пользования и распоря жения им. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия соб ственника этого имущества. Казенное предприятие самостоятельно Университетская серия 193 4.6. Система управления муниципальным хозяйством реализует производимую им продукцию, если иное не установлено зако ном или иными правовыми актами. Порядок распределения доходов ка зенного предприятия определяется собственником его имущества. Муниципальные учреждения. Какправило, большая часть учреждений яв ляется государственными или муниципальными, т. е. их учредителями высту пают различные государственные органы и муниципальные образования. Муниципальные учреждения, равно как и учреждения иных форм собствен ности, создаются для осуществления управленческих, социально культурных или иных функций некоммерческого характера. Учреждениями являются ор ганизации культуры и образования, здравоохранения и спорта, органы соци альной защиты, правоохранительные органы и многие другие. Таккаккруг учреждений достаточно широк, то их правовой статус определяется многими законами и иными правовыми актами. Не уста навливает законодательство и единых требований к учредительным до кументам учреждений. Некоторые учреждения действуют на основании устава, другие — на основании типового положения о данном виде орга низаций, а некоторые — в соответствии с положениями, утвержденными собственником (учредителем). Учреждения, в отличие от остальных видов некоммерческих органи заций, не являются собственником своего имущества. Собственником имущества учреждения является его учредитель. Учреждения обладают ог раниченным правом на переданное им имущество — правом оперативного управления. Учреждения, имеющие имущество на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в пределах, уста новленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и зада ниями собственника, а также в соответствии с назначением имущества. Модели муниципального хозяйства Л. А. Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства 1 : § муниципализация; § муниципально подрядная и муниципально рентная модели; § муниципально концессионная; § концессия. Эти модели различаются по степени вмешательства органа местного самоуправления в хозяйственную деятельность предприятия. Макси 194 Университетская серия Глава 4. Система местного самоуправления 1 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М.: Наука. 1996. С. 65–66. мальное вмешательство, когда местное самоуправление становится, по существу, собственником предприятия, предполагается при муници пализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда местное самоуправление на договорных условиях предоставляет частно му лицу управлять предприятием. В настоящее время реализуются сле дующие модели муниципального хозяйства: 1. Муниципально рентная модель, при которой органы местного са моуправления несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л. А. Велихова). 2. Коммунально рентная модель, при которой доходы органов мест ного самоуправления складываются из налогов, собираемых с жителей муниципального образования, и, кроме этого, органы местного само управления могут облагать (в виде ресурсной ренты, например) хозяйст вующие субъекты. 3. Коммунальная модель, при которой доходы органов местного са моуправления складываются из налогов с жителей муниципального об разования. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия. Следует отметить, что существование того или иного вида муниципаль ного хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансо вых, кадровых), от собираемости налогов и от компетенции органов мест ного самоуправления. Так, например, коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же она прак тически нигде не применяется, напротив, российские органы местного самоуправления претендуют, причем часто необоснованно, на реализа цию муниципально рентной модели. Ресурсы муниципального хозяйства Развитие муниципального хозяйства, как любая деятельность, долж но опираться на наличие вполне определенных ресурсов. Экономический словарь дает следующее определение понятия «ре сурсы»: ресурсы (от франц. ressource — вспомогательное средство) — де нежные средства, ценности, запасы, возможности; источники дохода в го сударственном бюджете. Также под ресурсами понимаются источники и предпосылки получения необходимых людям материальных и духовных Университетская серия 195 4.6. Система управления муниципальным хозяйством благ, которые можно реализовать при существующих технологиях и со циально экономических отношениях. Для обеспечения благоустройства необходимо наличие ресурсов раз вития муниципального хозяйства. К стратегическим ресурсам относятся: § физический капитал (природные ресурсы, оборудование, произ водственная инфраструктура и т. д.); § человеческий капитал (оценка воплощенной в индивидууме по тенциальной способности приносить доход); § социальный капитал — это социальные сети (сети сотрудничества), социальные нормы и доверие, складывающиеся в рамках сообществ по интересам и способные передаваться из одной ситуации в другую; § рынки — совокупность условий, благодаря которым покупатели и продавцы товара (услуги) вступают в отношения друг с другом с целью купли продажи этого товара (услуги); § финансовые ресурсы — деньги, необходимые для разработки и реализации проекта (программы), способного дать импульс раз витию местной экономики. Применительно кхозяйственным отношениям муниципального об разования под ресурсами, как правило, понимаются материальные и не материальные показатели территории, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности (рис. 4.11). Рис. 4.11. Ресурсы муниципального хозяйства 196 Университетская серия Глава 4. Система местного самоуправления Материальные ресурсы муниципального хозяйства Развитие территории в значительной степени определяется наличием материальных ресурсов, поскольку от них зависит эффективность инвести ций, вкладываемых в регион, они определяют структуру производственной деятельности и благосостояние населения. Во первых, кматериальным ре сурсам относятся природные ресурсы. Прежде всего, в это понятие вклю чаются природные ресурсы — земля, недра и др. Согласно Федеральному закону № 131 ФЗ территорию поселений составляют исторически сложив шиеся земли населенных пунктов, прилегающие кним земли общего поль зования, земли для развития поселения. В состав территории поселения вхо дят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Обычно кматериальным ресурсам относят также и производствен ный потенциал, производственные мощности, расположенные на дан ной территории. Кроме того, кматериальным ресурсам относятся финан совые ресурсы (бюджет, внебюджетные источники финансирования); организационные ресурсы (оргтехника, оргструктура и пр.); кадровые ре сурсы (квалифицированные служащие, инфраструктура подготовки и пе реподготовки кадров и пр.). К нематериальным ресурсам относятся прежде всего: правовые ресурсы (объем полномочий, определенный законом). Не менее важным ресурсом, без которого невозможна никакая хозяйственная деятельность, является тот объем полномочий, которым наделен хозяйствующий субъект по за кону. Другими словами, определенный правовой ресурс. Так же как без наличия у работников определенных навыков и технологий деятельности нельзя реализовать возможности материальных ресурсов, таки без право вого ресурса невозможно осуществление хозяйственной деятельности. Так, наличие богатых природных ресурсов еще вовсе не означает богатства населения, проживающего на данной территории. Примеров тому доста точно много. Без наличия права на взимание земельного налога земля как ресурс хозяйственной деятельности органа местного самоуправления рассматриваться не может. Также к нематериальным ресурсам относятся интеллектуальные ресур сы и иные нематериальные ресурсы. Управление муниципальными земельными ресурсами Земля как пространственно природно исторический ресурс является основой жизнедеятельности населения на территории муниципального Университетская серия 197 4.6. Система управления муниципальным хозяйством образования и основой муниципальной экономики. В настоящий мо мент ощущается дефицит земельных ресурсов, пригодных для экономи ческого использования (это размещение и расширение населенных пунк тов — городов, сельскохозяйственная эксплуатация, добыча природно минеральных ресурсов), что приводит кобострению проблем собствен ности на землю, ее дефицита и платности использования. Управление земельными ресурсами — это совокупность взаимосвя зей и взаимодействий между элементами системы управления, направ ленная на поддержание или улучшение и рациональное использование земельных ресурсов как основного объекта земельных отношений в соот ветствии с планами развития территории или другими планово норма тивными документами. Согласно действующему законодательству муниципальная собствен ность на землю защищена рядом законов и имеет такие же права, как и другие формы собственности. Начало земельной реформе в России было положено еще в 1990 г. со юзным законодательством (принятие закона «О собственности в СССР» и «Основ законодательства СССР и союзных республик о земле»), более радикальное проведение земельной реформы и коренное изменение зе мельных отношений произошло с принятием Закона РСФСР «О земель ной реформе» и Земельного кодекса РСФСР 1991 г. Земельный кодекс ликвидировал монополию исключительной госу дарственной собственности на землю и установил различные формы собственности на землю, включая и частную. С принятием Указа Прези дента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных от ношений и развитии аграрной реформы в России» открылся новый этап в земельной реформе. В интересах дальнейшего совершенствования зе мельных отношений в условиях рыночной экономики гражданам и юри дическим лицам — собственникам земельных участков — было предос тавлено право совершать гражданско правовые сделки с землей, т. е. продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду и т. д., а также передавать земельный участок или его часть в качестве взносов в уставные фонды акционерных обществ, товариществ, в том числе с ино странными инвестициями. Государство гарантировало неприкосновен ность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав соб ственников земли при совершении ими сделок с землей. Это было также подтверждено Конституцией Российской Федера ции, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, 198 Университетская серия Глава 4. Система местного самоуправления государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владе ние, пользование и распоряжение землей и другими природными ресур сами осуществляется их собственниками свободно. Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136 ФЗ 1 кполномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил зем лепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализа ция местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области исполь зования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципаль ной собственности. Зонирование земель поселений по Земельному кодексу РФ представ ляет собой дополнительный по отношению кподразделению земель на категории способ регулирования использования земель, обычно в пре делах отдельных категорий. Посредством зонирования уточняются и де тализируются в первую очередь правила использования и охраны земель, определяется правовой режим недвижимости, регулируется порядокхо зяйственной деятельности в публичных интересах. Градостроительный кодекс РФ определяет условия, при которых осу ществляется зонирование земель. Его производят при разработке градо строительной документации о градостроительном планировании и об за стройке. Основным результатом зонирования является определение вида использования территории и установление ограничений на ее использо вание. Согласно ст. 33 Градостроительного кодекса РФ в территориаль ных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ также опре деляется зонирование территорий субъектов Федерации или частей их территорий. По целевому назначению земли поселений делятся на следующие виды разрешенного использования: Университетская серия 199 4.6. Система управления муниципальным хозяйством 1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136 ФЗ // Соб рание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Cт. 4147. § земли общего пользования (улицы, площади, дороги, набережные, лесопарки, скверы, бульвары, стадионы и др.); § земли жилой и общественной застройки; § земли промышленной и коммунально складской застройки; § земли транспорта, связи, инженерных коммуникаций; § земли сельскохозяйственного назначения (занятые коллективны ми и индивидуальными садами, огородами, личными и коллектив ными подсобными хозяйствами и др.); § земли особо охраняемых территорий (занятые лесами, памятника ми истории и культуры, объектами природоохранными, оздорови тельного, рекреационного и историко культурного назначения); § водоемы, акватории, реки, водоохранные зоны, водохозяйствен ные сооружения. |