доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
xi Мацуда, Фредерик Морель, Валерия Мечкова, Джонатан Меллон, Алина Мунжиу-Пиппиди, Хэмиш Никсон, Рагнхильд Нурдас, Ховар Моклейф Нюгор, Даниэль Ото-Пералиас, Тьягу Пейшоту, Даг Портер, Франк Пупо, Петер Рейтер, Хэлси Роджерс, Доминик Рожа, Диего Ромеро, Мартин Шмидт, Фредрик Шёберг, Майкл Стэнли, Ховар Странд, Шон Тан, Бенно Торглер, Чанг Тху Чан, Джон Уоллис, Майкл Уолтон, Леонард Ванчекон и Майкл Уоттс. В ходе нескольких этапов рецензирования глав Доклада своими профессиональными советами с группой поделились консультанты Карлас Бойш, Франсуа Бургиньон, Франческо Казелли, Девал Десай, Авинаш Диксит, Мануэль Айзнер, Томас Фудзивара, Патрик Хеллер, Патрисия Джустино, Филип Кифер, Герберт Китшельт, Андрей Левченко, Брайан Леви, Мария Ана Луго, Рохини Панде, Даг Портер, Найджел Робертс, Карлос Скартасини, Брайан Таманаха, Джон Уоллис, Леонард Ванчекон и Майкл Уоттс. Авторский коллектив хотел бы отметить участие в содержательных дискуссиях, отклики и содействие ряда специалистов, в числе которых – Сакунтала Акмимана, Мартин Арданас, Омар Ариас, Кэтлин Бигл, Паоло Белли, Самуэль Берлински, Давид Бернстайн, Роберт Бешель, Белла Бёрд, Юрген Рене Блум, Тесса Болд, Лоран Бутон, Мириам Брун, Джеймс Брамби, Хассан Сиссе, Дени Коньо, Уолтер Конт, Кристина Кордуняну, Алина Кудуэль, Шанта Девараджан, Куй-Тоан До, Эдуардо Энгель, Питер Эванс, Франсиску Феррейра, Хлоэ Февр, Деон Филмер, Варун Гаури, Том Гинзбург, Маркус Голдстайн, Альваро Гонсалес, Дункан Грин, Захид Хаснайн, Артуро Эррера, Джоан Серра Хоффман, Роберт Хунджа, Рави Канбур, Даниэль Кауфман, Асмин Хан, Муштак Х. Хан, Стути Хемани, Рэйчел Клайнфелд, Стивен Нэк, Стефан Коссофф, Арт Край, Пол Лагунес, Сильви Ламбер, Эллен Ласт, Нора Лустиг, Сайед А. Махмуд, Марта Мартинес Лисетти, Магди Мартинес-Солиман, Ясухико Мацуда, Себастьян Маццука, Николас Мензис, Самиа Мсадек, Херардо Мунк, Алина Мунжиу-Пиппиди, Кайван Мунши, Макау Мутуа, Роджер Майерсон, Амбар Нарайан, Сара Найман, Тьягу Пейшоту, Андре Портела, Гаэль Рабальян, Виджаендра Рао, Мартин Равальон, Натаниэль Рейли, Боб Рейкерс, Даниэль Роджер, Джо Саба, Одри Сэкс, Рено Зелигман, Митчелл Селигсон, Харрис Селод, Джанкарло Спаньоло, Ян Свейнар, Роб Тальерсио, Джефф Тиндва, Флоренсиа Торче, Бенно Торглер, Доминика ван де Валле, Николас ван де Валле, Андрес Вильявесес, Лорена Винуэла, Майкл Уолтон, Дебора Ветцель и Алан Уэйтс. Многие другие сотрудники Группы Всемирного банка и специалисты других организаций высказали полезные замечания, внесли иной вклад в работу над Докладом, участвовали в консультативных встречах. В числе тех, кому группа хотела бы выразить свою признатель- ность, – Софи Эделман, Ом Пракаш Агарвал, Яйха Амир, Армандо Ардила, Роберт Бэйтс, Вероника Бас, Радиа Бенамгар, Нажи Бенассин, Луис Бенвенисте, Александра К. Безереди, Дипак Бхатиа, Дени Бизеко, Хелена Бьюремальм, Эдуардо Бооркес, Франческа Бомбоко, Сара Боттон, Картер Брэндон, Майкл Брэттон, Кьяра Бронки, Ласло Бруст, Руксандра Бурдеску, Давид Кальдерон, Клаудиа Кальвин, Оскар Кальво-Гонсалес, Хуан Камило Карденас Кампо, Энрике Карденас, Кевин Кэри, Том Карозерс, Майкл Чедже, Дональд Кларк, Роланд Кларк, Педру Консейсау, Джилл Коттрелл, Филипп Дэнн, Билл Доротински, Ален Дюран Лассерв, Уте Экерц, Яра Эскивель, Майк Фок, Фредерико Финан, Луис Фонсеррада, Харальд Фур, Бернард Функ, Яш Гай, Фредерик Голуба-Мутеби, Криштоф Гостоньи, Дональд Грин, Джейн Гайер, Джиллиан Хэдфилд, Джеффри Хэммер, Лусиа Ханмер, Тазин Хасан, Финн Хайнрих, Ханс-Йоахим Хайнце, Рохелио Гомес Эрмосильо, Бенджамин Герцберг, Ингрид-Габриэла Ховен, Алан Хадсон, Уильям Хёрст, Габриэла Инчаусте, Эдна Хайме, Майкл Джарвис, Мелиз Жо, Эрик Йенсен, Мелисса Джонс, Патрик Кёйлерс, Ануар Бен Хелифа, Ханна Ким, Фрэнсис Киванга, Стефан Класен, Анне-Лизе Клаузен, Верена Книппель, Маттиас Коттер, Дэвид Д. Лэйтин, Жорж Ларби, Маргарет Леви, Альберто Лейтон, Дорис Ликвелиле, Штефан Линдеманн, Кэти Линдерт, Мариана Льянос, Эрнесто Лопес Кордова, Анна Люрманн, Кристиан Лунд, Бентли Маклауд, Беатрис Магалони, Александр Макулило, Эрнест Малья, Сумит Манчанда, Ричард Макадамс, Дэвид Маккензи, Крейг Майзнер, Рудольф Меллингхоф, Маурисио Мерино, Эдуард Мигель, Омар Мохамед, Руй Монтейро, Мария Элена Морера, Фред Муфулукье, Ана Мария Муньос, Майк Муши, Пер Норлунд, Сайлас Оланг, Вирхиния Оливерос, Ян Михель Отто, Хуан Пардинас, Айде Перес Гарридо, Гильермо Перри, Лэнт Причетт, Кристин Цян, Балакришнан Раджагопал, Рита Рамалью, Хуан Маурисио Рамирес, Хулиана Рамирес, Виридиана Риос, Кристоф Рокмор, Карлос Родригес-Кастелан, Лурдес Родригес-Чамусси, Сесар Родригес Гаравито, Хэлси Роджерс, Жерар Ролан, Паллави Рой, Элиана Рубиано, Элизаберт Рупперт Балмер, Кэролайн Сейдж, Индира Сантос, Филип Шелкенс, Анимеш Шривастава, Думитру Соколан, Майкл Стэнли, Альбрехт Штокмайер, Ховар Странд, Гарольд Сунгиса, Хани Сайед, Мигель Секели Пардо, Аттилио Тагалиле, Уилл Тейлор, Флетчер Тембо, Кэти Томсон, Чарльз Андилэнд, Дьюс Валентайн, Ингрид ван Энгельсховен, Роберто Велес Грахалес, Эрик Ферхоген, Андреа Вигорито, Тара Вишванатх, Аня Водопьянов, Штефан Фойгт, Джордж Мукунди Вачира, Вали Ване, Фредрик О. Ваньяма, Асбьёрн Вее, Барри Вайнгаст, Дженнифер Виднер, Джордж О. Уильям, Оливер Уильямсон, Майкл Вулкок, Общество бывших сотрудников Всемирного банка «World Bank 1818 Society», Ян Кайфын, Абдулкави Ахмед Юсуф и Давиде Дзуккини. Мы особенно благодарны Рожье ван ден Бринку за чрезвычайно полезные беседы в Маниле и за то, что он обратил наше внимание на работу в области управления бюджетом, проводимую в Монголии, в частности, на фильм «Амка и три золотых правила», на который мы ссылаемся в главе 2. Хотя авторский коллектив и стремился упомянуть вклад каждого, но, если какие-либо лица или организации по невольной ошибке не были включены в этот список, авторы прино- сят им свои извинения и благодарят всех, кто внес вклад в подготовку настоящего Доклада. xii | ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ ОБЗОР | 1 ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 Обзор 2 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 экономического роста, коррупции, «ресурсного про- клятия» и многих других – необходимо переосмыс- лить то, как государственные и негосударственные субъекты взаимодействуют между собой в вопросах разработки и осуществления мер политики, или то, что в этом Докладе понимается под государственным управлением (вставка O.1). Рассмотрим несколько ситуаций, привлекающих к себе всеобщее внимание в последнее время. Государственное строительство в Сомали и Сомалиленде. Сомали – одно из наиболее нестабильных государств в мире, где уже более двадцати лет царит насилие. Нападения мятежников и региональные конфликты не позволили создать централизованное государство, обладающее монополией на законное применение силы. Воюющие группировки, многие из которых опираются на источники власти в своих регионах, оказались не в состоянии достичь прочных договоренностей, которые определили бы структуру и обязательства центрального государства. Напротив, в Сомалиленде – автономном регионе Сомали, для которого характерны аналогичные напряженные отношения между племенами и кланами, – в 1993 году прошла межклановая конференция с участием лидеров современных и традиционных структур, в ходе кото- рой удалось успешно ввести эти кланы и их старейшин в структуру официальных органов власти, благодаря чему в регионе на протяжении уже более 20 лет царит стабильность и идет экономическое развитие. Борьба с коррупцией и «ресурсным проклятием» в Нигерии. В 2010 году – всего через год после того, как иссяк десятилетний «золотой дождь» из сверхдоходов от высоких цен на нефть, – Нигерия обратилась к своим партнерам в области развития с просьбой о бюджетной поддержке. С точки зрения долгосрочной перспек- тивы, неясно, какую часть своих нефтяных доходов Нигерия отложила для будущих инвестиций, хотя в 2011 году для решения этой задачи был учрежден Фонд национального благосостояния. По словам бывшего руководителя Центрального банка, из-за коррупции в Национальной нефтяной компании страна потеряла миллиарды долларов. По данным опроса, проведен- ного в рамках проекта «Афробарометр» в 2015 году, 78 процентов нигерийцев считали, что правительство «плохо борется с коррупцией». В конечном счете, В последние 20 лет в мире наблюдается стремительный рост показателей социально-экономического развития. Благодаря быстрому распространению новых техноло- гий и расширению доступа к капиталу и мировым рын- кам были достигнуты немыслимые ранее темпы эконо- мического роста, и это помогло вызволить из бедности свыше 1 млрд человек. Но, вместе с тем, активизация этих процессов привела и к росту неравенства, как внутри стран, так и между странами, а также повысила степень уязвимости к воздействию глобальных эконо- мических тенденций и циклов. И, действительно, хотя распространение капитала, технологий, идей и кадров по всему миру помогло многим странам и народам про- двинуться вперед, представляется, что другие регионы и группы населения отстают и по-прежнему сталкива- ются с проблемами насилия, низких темпов экономиче- ского роста и ограниченности возможностей улучшить свое положение. По мере того, как идеи и ресурсы распространяются по странам все стремительнее, появляется все больше решений в области политики, призванных содей- ствовать дальнейшему прогрессу. Вместе с тем, меры политики, задача которых – эффективно содействовать достижению позитивных результатов в области разви- тия, зачастую не принимаются, осуществляются плохо или со временем приводят к обратным результатам. Хотя сообщество, занимающееся проблемами разви- тия, уделяет пристальное внимание изучению вопроса о том, какие меры политики и мероприятия требуются для получения лучших результатов, гораздо меньше внимания оно обращает на поиск ответа на вопрос о том, почему эти подходы оказываются столь успеш- ными в одних ситуациях, но не дают положительных результатов в других. Совершенствование государственного управления в целях решения сегодняшних проблем в области развития В конечном счете, для решения проблем, с которыми сегодня сталкиваются развивающиеся страны, – ненадлежащего оказания услуг, насилия, замедления ОБЗОР Доклад о мировом развитии 2017: Государственное управление и закон В конечном счете, для решения про- блем, с которыми сегодня сталки- ваются развива- ющиеся страны, необходимо пере- осмыслить то, как государственные и негосударствен- ные субъекты взаимодействуют между собой в во- просах разработки и осуществления мер политики, или то, что в этом Докладе понимается под государственным управлением. ОБЗОР | 3 блокируются теми, кому удалось воспользоваться преи- муществами на ранних стадиях роста и кто слабо моти- вирован участвовать в коалициях, выступающих за продолжение реформ. Чтобы идти вперед, понадобится решить эти проблемы государственного управления. Трущобы и социальная изоляция в крупных городах Индии. Результатом развития городской среды на основе скоординированного планирования и инвестиций со стороны коалиций девелоперов, чиновников, граждан и политиков может стать формирование городов, явля- ющихся центрами роста, инноваций и производитель- ности. Планировщики могут обеспечить соответствие инфраструктуры запросам инвесторов, заинтересован- ных в максимальном увеличении доходности земли, компаний, которым нужна хорошая связь с клиентами, сотрудниками и другими фирмами, а также граждан, которые хотят получить доступ к услугам и рабочим местам. Однако многие города не могут выполнить эти обещания. Существование гигантских городских тру- щоб – по последним данным, в Индии насчитывается около 49 000 трущобных районов, в которых проживают десятки миллионов человек, – является свидетельством неспособности обеспечить соответствие государствен- ных инвестиций и зонирования потребностям много- образного конгломерата заинтересованных сторон в городах. Неудовлетворительное проектирование горо- дов и неверное распределение инвестиций затрудняют связи между жилыми районами, ограничивают доступ- ность транспортного сообщения и коммунальных услуг, выталкивая трудящихся в неформальные поселения, часто расположенные на окраинах. Многие девелоперы и политики используют эту систему как источник ренты для себя, однако такое нескоординированное развитие городов не позволяет им в полной мере реализовать свой потенциал роста, приводя к появлению огромных трущобных районов, большинство жителей которых лишены основных услуг. Запрос на услуги более высокого качества в Бразилии. В 2013 году мир наблюдал за тем, как накануне чемпи- оната мира по футболу на улицы бразильских городов институциональная система оказалась не в состоянии сберечь доходы от природных ресурсов, чтобы исполь- зовать их для повышения устойчивости бюджета и содействия созданию макроэкономической среды, благоприятствующей долгосрочным инвестициям. Опыт ряда стран свидетельствует о том, что подобного «ресурсного проклятия» – парадоксального явления, когда в странах, изобилующих природными ресурсами, экономический рост идет медленнее, а показатели раз- вития оказываются хуже, чем в странах, не имеющих ресурсов – можно избежать: для этого необходимо проводить эффективную экономическую и бюджет- но-налоговую политику. Показатели и проблемы экономического роста в Китае. На протяжении последних четырех десятилетий темпы роста экономики Китая, все глубже интегриро- вавшейся в мировую экономику, измерялись двузнач- ными числами, благодаря чему более 700 млн жителей страны были избавлены от бедности. Эти показатели успешного экономического роста широко известны. Вместе с тем, судя по многим часто используемым показателям, институциональная среда в Китае за этот период, как представляется, не изменилась. Означает ли это, что институты не важны для роста экономики? Нет. Скорее, более внимательное изучение развития Китая показывает, чего не отражают эти показатели: адаптив- ность политических решений и наращивание государ- ственного потенциала, ставшие залогом экономических успехов, определялись в значительной степени корен- ными изменениями в механизмах подотчетности и коллективного руководства. Опыт Китая убедительно свидетельствует о необходимости уделять больше вни- мания тому, как функционируют институты, и меньше – конкретным формам, которые они принимают. Между тем, сегодня рост экономики Китая замедляется. Чтобы поддерживать высокие темпы роста, требуются политические стимулы для перехода к модели роста, основанной на поддержке выхода на рынок новых ком- паний, конкуренции и инноваций. Во многих странах со средним уровнем дохода подобные преобразования Вставка O.1 Что такое государственное управление? В этом Докладе под государственным управлением понимается про- цесс взаимодействия между государственными и негосударствен- ными субъектами в целях разработки и осуществления мер поли- тики в рамках определенного набора формальных и неформальных правил, определяющих полномочия власти и определяемых ими a Власть определяется в Докладе как способность групп и отдельных лиц принуждать других действовать в интересах данных групп и лиц и достигать конкретных результатов b В зависимости от ситуации, субъекты могут создавать прави- тельство как комплекс официальных государственных институтов (термин, применяемый в научных работах для обозначения орга- низаций и правил), внедряющих меры политики и обеспечивающих их осуществление. Кроме того, в зависимости от ситуации, госу- дарственные субъекты играют более или менее важную роль в отношении негосударственных субъектов, таких, как организации гражданского общества или организации, лоббирующие интересы бизнеса. Следует также отметить, что государственное управление осуществляется на разных уровнях, от международных органов до национальных государственных учреждений, местных властных структур, общин и объединений предпринимателей. Эти уровни часто пересекаются, создавая сложное переплетение субъектов и интересов. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Используемое в этом Докладе общее определение государственного управления соответствует определению, принятому Всемирным банком и обращающему особое внимание на формальные институты и роль государственных субъектов. b. Dahl (1957); Lukes (2005). 4 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 политической интеграцией – это явление, характерное не только для этого региона. В разных странах по всему миру популистские партии проводят кампании против торговли и интеграции, и некоторые из этих партий получают беспрецедентную поддержку со стороны избирателей. Зачастую такие партии делают ставку на то, что граждане всё острее ощущают свою поли- тическую маргинализацию и изоляцию от процесса принятия решений, а также укрепляются во мнении о том, что определенные группы пользуются обще- ственными благами за чужой счет. Даже в странах, для которых, вне всякого сомнения, интеграция оказалась благом, неравное распределение полученных выгод и ощущение неэффективности «права голоса» заставили многих граждан поставить сложившееся положение дел под сомнение, что может сказаться на социальной сплоченности и стабильности. Что объединяет все эти примеры? Авторы Доклада исходят из того, что все страны решают общий набор задач в области развития: сведение к минимуму угрозы насилия (безопасность), обеспечение благосостояния (экономический рост) и придание ему всеобъемлющего характера (социальная справедливость), обеспечивая при этом устойчивость процесса развития в интере- сах будущих поколений (вставка O.2). Однако меры политики не всегда обеспечивают решение этих задач развития так, как предполагалось. Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что реальность полна контрастов. Сомали – нестабильное государство, тогда вышли протестующие, недовольные качеством обще- ственных услуг – транспорта, образования и здраво- охранения. В течение 12 лет в Бразилии наблюдался устойчивый инклюзивный экономический рост, спо- собствовавший избавлению более 30 млн человек от бедности и укреплению среднего класса. И теперь тот же средний класс, который своими налогами содейство- вал предоставлению государственных услуг, требовал повышения их качества и охвата, в том числе, внедре- ния «стандарта ФИФА» в школах. Почему же ситуа- ция изменилась? Общественный договор в Бразилии исторически был непрочным и фрагментированным. Бедные получали общественные услуги низкого каче- ства, в то время как верхние слои среднего класса ориентировались на частные услуги и, соответственно, не испытывали желания пополнять бюджет своими налогами. Формирование более обширного среднего класса и сокращение масштабов бедности парадоксаль- ным образом обострили ощущение несправедливости, поскольку новый средний класс рассчитывал получать в обмен на свои налоги нечто большее, нежели низкока- чественные общественные услуги. «Брексит» и растущее недовольство экономической интеграцией. В июне 2016 года граждане Соединенного Королевства проголосовали за выход из Европейского Союза (ЕС). Экономические последствия этого реше- ния для страны в частности и для Европы в целом стали источником неопределенности для политических кругов. Вместе с тем, недовольство экономической и |