доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
Передовая практика или оптимальное соответствие? Взгляд на понятие «наилучший» под углом переговоров Сообщество, занимающееся проблемами развития, направляет значительную часть своих усилий в сфере проведения реформ на поиск решений на основе пере- довой практики и на наращивание потенциала, необ- ходимого для их осуществления. Потенциал, который Рисунок O.4 Патроны, агенты и клиенты: подотчетность на продажу Источники: авторский коллектив ДМР-2017 на основе работ World Bank 2003 и Khemani and others 2016. Примечание: стрелками показано, кто перед кем несет ответственность. Должностные лица Должностные лица Граждане Аг ен т Граждане Граждане Должностные лица Па трон a. Классический случай b. Клиентелизм – пример 1 c. Клиентелизм – пример 2 12 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 налогово-бюджетной системы. Средний показатель неравенства (отражением которого служит коэффици- ент Джини), рассчитываемый на основании рыночного дохода физических лиц, составляет 0,47 для разви- тых стран и 0,52 для развивающихся стран. С учетом налогов и пособий соответствующие коэффициенты снижаются, соответственно, до 0,31 и 0,50. С учетом услуг, предоставляемых государством (прежде всего, образования и здравоохранения), неравенство сокра- щается еще заметнее – до 0,22 в развитых странах и до 0,42 в развивающихся 21 . Определение количественно измеримого потенциала этих стран в области перерас- пределения может быть разным. Его можно рассма- тривать как относительную способность различных субъектов влиять на решения о распределении средств в данной стране и оспаривать их. Его можно рассма- тривать как стимулы для правительств уделять более пристальное внимание сбору налогов и распределению расходов – чем больше существует сдержек и противо- весов для власти, тем в большей мере осуществляется перераспределение 22 . Или же его можно рассматривать как предпочтения в отношении перераспределения в данной стране. Состязательность. Кто имеет возможность дей- ствовать на политической арене, и кто такой возмож- ности лишен – зависит от соотношения сил, то есть, от степени влияния различных участников, и от факторов, препятствующих доступу на эту арену (то есть, от того, насколько состязательным является этот процесс). Более состязательной политическая арена является в том случае, если действующие на ней субъекты или группы, имеющие основания для участия в процессе принятия решений, имеют возможность выражать свои интересы и осуществлять влияние. Поскольку состяза- тельность определяет, кто является участником пере- говоров, а кто от такого участия отстранен, она тесно связана с понятием инклюзивности. Однако она делает неравенства, единственным способом решения про- блемы коллективных действий для работников могут оказаться профсоюзы 18 , даже если система представи- тельства несовершенна. В этом случае принятие закона, повышающего гибкость трудовых договоров, может сократить численность членов профсоюзов и привести к усилению неравенства, что, в свою очередь, укрепит власть богатых 19 Факторы изменений: состязательность, стимулы, предпочтения и убеждения Если рассматривать усилия по наращиванию способно- сти учреждений эффективно обеспечивать привержен- ность, координацию и сотрудничество сквозь призму асимметрии власти, то такие меры ставят под вопрос многие традиционные практические приемы сооб- щества, занимающегося проблемами развития. Тем, кто хотел бы разрабатывать более действенные меры политики, может быть полезно понять, каким образом распределение власти на арене политических действий может влиять на разработку и реализацию мер поли- тики, и задуматься над путями изменения самой этой арены, чтобы она позволяла расширить спектр осуще- ствимых мер политики. Характер политической арены изменяется тогда, когда изменяется состав тех, кто может принимать участие в процессе принятия решений (состязатель- ность на политической арене), когда претерпевают изменения стимулы к преследованию тех или иных целей, и когда меняются предпочтения и убеждения сторон 20 . Для примера рассмотрим, в каких случаях страны демонстрируют бóльшую или меньшую эффек- тивность при перераспределении доходов в рамках Вставка O.5 Необходимо повышать стимулы к сбору данных о развитии В течение многих лет сообщество, занимающееся проблемами раз- вития, оказывало активное содействие в наращивании потенциала стран Африки в сфере статистики, предоставляя для этого финансо- вые средства и делясь опытом в технической области. Результаты, тем не менее, оказались обескураживающими a . Многие страны региона по-прежнему не располагают данными, позволяющими отслеживать такие социально-экономические факторы, как бед- ность, неравенство и предоставление услуг. В итоге для решения этой проблемы запрашивается все больше средств и мероприятий по наращиванию потенциала. И при этом упускается из виду, что для наращивания потенциала в сфере статистики странам необходимы соответствующие политические стимулы. Во многих странах политические стимулы побуждают правя- щие круги избегать инвестиций в наращивание потенциала или же активно снижать потенциал. По мнению некоторых групп элиты в африканских странах, высококачественные системы данных – это инструмент, который оппозиция может использовать для ревизии их деятельности. Соответственно, такие элиты мотивированы создавать неэффективные либо узкопартийные статистические органы, основную часть сотрудников которых составляют их поли- тические сторонники, а не технические специалисты b . Очевидно, однако, что подобная практика имеет место не только в Африке. Аргумент в пользу использования существующего потенциала не менее весом, чем аргумент в пользу наращивания подобного потенциала. В Латинской Америке – регионе, известном своим потенциалом сбора данных, есть несколько примеров того, как динамика политической жизни вела в итоге к ослаблению доверия к официальной статистике c Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Devarajan (2013). b. Beegle and others (2016). c. Economist (2012); Noriega (2012); Roitberg and Nagasawa (2016). ОБЗОР | 13 сочетании с другими социальными и политическими стратегиями – можно использовать как инструмент усиления приверженности и координации, с тем чтобы содействовать обеспечению подотчетности, а также изменять «правила игры» таким образом, чтобы способствовать формированию более справедливых и равноправных условий для ведения переговоров. Действенные законы – это законы, способные создать условия ведения переговоров, которые повышают уро- вень состязательности недостаточно представленных субъектов; законы, создающие стимулы за счет изме- нения выгод с целью снижения «цены» соблюдения правил (или повышения «цены» их несоблюдения); законы, способствующие изменению предпочтений за счет повышения значимости сущностных ориентиров, которые могут стать основой координации. Тем не менее, государственный закон является лишь одной из многих систем управления, упорядочивающих поведение, полномочия и состязательность. Подобный правовой и нормативный плюрализм (вставка O.6) по сути своей не хорош и не плох: он может порождать проблемы, но может и создавать возможности. Закон может способствовать повышению уровня состязательности на политической арене. Процесс повышения уровня состязательности на политической арене включает как предварительные процедуры (свя- занные со средствами законотворчества и степенью открытости и прозрачности этого процесса), так и последующие процедуры (насколько последовательно и справедливо применяется закон). Если различные субъекты считают, что этот процесс является изоляци- онистским или отражает только интересы определен- ных групп, они могут не соблюдать закон или открыто выступать против него. Публичные слушания, консуль- тации с заинтересованными сторонами, общественный контроль и участие широких кругов общественности – это лишь некоторые примеры инструментов, при помощи которых можно повысить уровень состяза- тельности на политической арене 23 . В этом случае закон служит инструментом содействия обеспечению подот- четности или изменения «правил игры», либо обоих этих процессов. Воплощением этой функции является, например, борьба за принятие законов о праве на доступ к информации. Закон может способствовать формированию стиму- лов, побуждающих субъектов соблюдать соглашения, – например, если он предусматривает убедительную угрозу наказания либо убедительное обязательство вознаграждать за соблюдение соглашений. Закон упо- рядочивает поведение за счет установления широкого круга правил – от запрета на взяточничество, введения лицензионных сборов и порядка регистрации пред- приятий до запрета на браки несовершеннолетних, – а также за счет средств, обеспечивающих соблюдение этих правил. Согласно классической теории права Харта, законы склоняют отдельных лиц и компании к определенному поведению посредством принуждения, координации и легитимизации 24 Закон способен эффективно изменять предпочте- ния и координировать ожидания в отношении поведе- ния других лиц, выступая в качестве ориентира. Таким образом, закон может, фигурально выражаясь, играть роль дорожного указателя – указывать людям, как им акцент и на факторах, препятствующих доступу на политическую арену. Хотя включение большего числа сторон в процесс принятия решений не всегда гаранти- рует принятие более оптимальных решений, политиче- ская арена с более высокой степенью состязательности, как правило, ассоциируется с более высоким уровнем легитимности и сотрудничества. Когда имеется больше возможностей для оспаривания процедур разработки и принятия мер политики, эти меры воспринимаются как более «справедливые» и способствуют более эффектив- ному сотрудничеству. Стимулы. Приверженность на политической арене определяется, прежде всего, теми стимулами, которые побуждают субъектов выполнять соглашения. Для обеспечения приверженности необходима последова- тельность в постоянно меняющихся обстоятельствах. Соответственно, наличие у субъектов мотивации при- держиваться договоренностей является важнейшим условием эффективной разработки и осуществления мер политики. Более действенные стимулы к обеспе- чению подотчетности разработчиков политики могут усиливать и добровольное соблюдение установленных правил, поскольку регулярное выполнение обещанного помогает укрепить доверие к институтам. Предпочтения и убеждения. Предпочтения и убеждения субъектов, принимающих решения, вли- яют на то, в какой степени результаты переговорного процесса способствуют повышению благосостояния, и насколько полно учитываются интересы тех, кто обла- дает меньшим влиянием. Так, например, агрегирование предпочтений может повышать степень их наглядно- сти. Поскольку предпочтения и убеждения субъектов определяют их политические цели, важным условием эффективности политики является координация ожи- даний этих субъектов. Предметом пристального изучения в настоящем Докладе является вопрос о том, как изменения в состязательности, стимулах, предпочтениях и убежде- ниях могут повышать эффективность политики по обеспечению безопасности, экономического роста и справедливости. Эти отправные пункты могут быть разными в зависимости от основной функциональной задачи, то есть, от того, что именно – приверженность, координацию или сотрудничество – должна стимули- ровать политика. Поскольку эти задачи связаны между собой, данные отправные пункты выступают в качестве взаимодополняющих. Роль закона в формировании политической арены Закон – мощный инструмент преобразования поли- тической арены. Хотя законы как правило отражают интересы субъектов, обладающих более весомыми возможностями защиты собственных интересов, закон также зарекомендовал себя важным инструментом преобразований. По своему характеру закон является инструментом, устанавливающим определенный язык, структуру и форму, которые обеспечивают упорядо- ченность жизнедеятельности, и благодаря этой осо- бенности закон способен стать силой, действующей независимо от факторов и намерений, которыми изна- чально определялось его принятие. Закон – зачастую в Политическая арена с более высокой степенью состя- зательности, как правило, ассоци- ируется с более высоким уровнем легитимности и сотрудничества. Когда имеется боль- ше возможностей для оспаривания процедур разработ- ки и принятия мер политики, эти меры воспринимаются как более «справедли- вые» и способствуют более эффективному сотрудничеству. 14 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 времени. Сложный процесс перехода к верховенству права рассматривается во вставке O.7. Прагматичный подход к разработке политики, учитывающий то, каким образом различные роли закона могут способствовать повышению эффективности политики в области разви- тия, может, в конечном счете, вывести страны на путь укрепления верховенства права. Повышение эффективности политики в целях обеспечения безопасности, экономического роста и социальной справедливости: исходные точки для проведения реформы Каким образом укрепление роли закона в целях изме- нения состязательности, стимулов, предпочтений и убеждений может способствовать повышению эффек- тивности политики в области обеспечения безопасно- сти, экономического роста и социальной справедли- вости? Рассмотрим вопрос безопасности. Используя как официальные, так и неофициальные средства, следует поступать при наличии нескольких вариантов действий или (используя экономический термин) в условиях множественности равновесных состояний 25 Закон служит четким ориентиром в условиях расхож- дения мнений. Люди соблюдают закон, поскольку его соблюдение благоприятствует их социальной и эконо- мической деятельности. В конечном счете, для того, чтобы страна в полной мере реализовала свой социальный и экономиче- ский потенциал, необходимо верховенство права – беспристрастное и систематическое применение известных правил и к государственным субъектам, и к гражданам. Но, как заметил бывший премьер-министр Соединенного Королевства Гордон Браун, «при станов- лении верховенства права труднее всего всегда прихо- дится в первые пять столетий». Идеальное верховенство права возникает в результате внутреннего (эндоген- ного) состязательного процесса, формирующего приверженность общества принципам верховенства права с течением времени – иногда очень длительного Вставка O.6 Правовой и нормативный плюрализм «Правовой плюрализм» – сосуществование различных правовых систем в рамках определенного сообщества или социально-полити- ческого пространства – существовал во все времена и продолжает существовать сегодня, как в развивающихся, так и в развитых странах. Истоки современных форм правового плюрализма лежат в колониальной системе, где для колонистов создавались западные правовые системы, а для коренного населения сохранялись тради- ционные системы. Существуют многочисленные документальные свидетельства того, что это традиционное или обычное право до сих пор господствует в сферах регулирования общественных отношений, урегулирования споров и управления земельными ресурсами в Африке и других развивающихся регионах мира. В некоторых случаях обычное право, включая разнообразные традиционные и смешан- ные институциональные формы урегулирования споров, получило официальное признание и было включено в состав правовых систем – например, в Гане, Южной Африке, Южном Судане, Йеменской Республике и в некоторых островных тихоокеанских государствах. В других случаях такие формы продолжают играть роль основных средств поддержания общественного порядка и урегулирования споров в отсутствие доступа к государственным правовым систе- мам, считающимся легитимными и эффективными, – например, в Афганистане, Либерии и Сомали. Системы обычного права служат отражением доминирующих (но при этом изменяющихся, не ста- тичных) ценностей и властных структур в обществах, частью уклада которых они являются, и в силу этого они часто воспринимаются как не соответствующие основным стандартам недопущения дискрими- нации, соблюдения прав человека и надлежащих правовых проце- дур. В какой мере местные пользователи считают их легитимными и эффективными – вопрос, носящий эмпирический и относительный характер в свете доступности альтернатив. Еще один источник нормативного плюрализма – это менее замет- ные, но чрезвычайно влиятельные социальные нормы: общепринятые правила поведения и социальные установки в рамках отдельно взятой социальной группы. В обширной научной литературе по этому вопросу описано, каким образом социальные нормы, сложившиеся в общинах, самобытных группах и профессиональных ассоциациях, на основе обычаев делового оборота и т.п., в подавляющем большинстве случаев управляют поведением человека a . Социальные нормы – это один из основных способов обеспечить возможность взаимодействия в социальной и экономической сфере путем координации человеческих ожиданий в отношении поступков других людей. Социальные санкции, например, стыд и репутационные потери, а в некоторых случаях – санкционированное обществом насилие, – это мощное средство скло- нения к сотрудничеству для предотвращения того, что принято считать антисоциальным и девиантным поведением b Еще один источник нормативного плюрализма – это сегодняшний глобально взаимосвязанный мир, в котором множество государствен- ных, многосторонних и частных субъектов создают и распространяют правила, касающиеся самых разнообразных видов взаимодействия и поведения (см. главу 9). Правовая практика на местах всё чаще формируется с учетом этого более масштабного взаимодействия, рас- пространяющегося на такие области, как торговля, труд, окружающая среда, природные ресурсы, финансовые учреждения, государственное управление, права интеллектуальной собственности, закупки, регули- рование инфраструктурных отраслей и права человека. Воплощением этого взаимодействия могут быть юридически обязывающие между- народные договоры и контракты («жесткое» право) или добровольные стандарты и руководящие принципы («мягкое» право). Такие правила могут укреплять или дополнять государственное право в части регла- ментации публичной и частной сферы, либо конкурировать с ним c Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Ellickson (1991); Sunstein (1996); Basu (2000); Posner (2000); Dixit (2004). b. Platteau (2000b). c. Braithwaite and Drahos (2000); Halliday and Shaffer (2015). |