доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
19 меры политики и институты управления, пагубно влияющие на развитие. Однако при определенных обстоятельствах элиты могут добровольно согла- ситься ограничить свое влияние в своих собственных интересах. Граждане также могут сплотиться для того, чтобы добиться перемен, и сыграть важную роль в ока- зании давления с целью добиться выгодных итоговых договоренностей в процессе обсуждения политики. Кроме того, процесс государственного управления не замыкается в границах национальных государств. Субъекты международных отношений не могут управ- лять развитием извне, но могут сыграть важную роль, повлияв на динамику внутренних переговоров посред- ством укрепления (или ослабления) местных реформа- торских коалиций. рисунка (игра правил во вставке O.8). Изменения как результатов в области развития (например, структуры экономического роста или концентрации богатства), так и правил (формальных и неформальных) придают иную форму асимметрии власти, проявляющейся на политической арене. Движущие силы перемен: договоренности между элитами, активное участие граждан и влияние международного сообщества Изменения состязательности, стимулов, предпочтений и убеждений – это основные факторы корректировки асимметрии власти на политической арене, которая приводит к более эффективному достижению привер- женности, координации и сотрудничества. Но как добиться этих изменений? В этом Докладе определены три движущих силы важных перемен, способствующих развитию: договоренности между элитами (которые принимают распределение власти на политической арене как данность), активное участие граждан (которые пытаются изменить распределение власти на политической арене) и влияние международного сообщества (которое оказывает косвенное воздействие на распределение власти на политической арене) – см. вставку O.9. Во всех странах, вне зависимости от их уровня эко- номического и институционального развития, элиты заключают между собой договоренности. Перемены в стране маловероятны до тех пор, пока на них не согла- сятся влиятельные субъекты – элиты. Если влиятель- ные субъекты сопротивляются переменам, то в стране обычно продолжают действовать неоптимальные Вставка O.8 «Игра правил»: в центре внимания – место действия (продолжение) Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. В концепции ДМР-2017, представленной на рисунке О.7, правая сторона рисунка относится к игре результатов, а левая сторона рисунка – к игре правил. b. Система неформальных правил может поощрять приверженность и в малой социальной группе. Например, если субъект 1 не выполнит соглашение с субъектом 2, субъект 2 может «наказать» субъекта 1, распространив слухи о нечестном поступке субъекта 1. желаемые действия. Иногда для этого требуется сначала создать для некоторых субъектов стимулы к тому, чтобы они первыми предпри- няли желаемые действия – и чтобы остальные последовали за ними. Для побуждения к сотрудничеству необходимы меры политики, обеспечивающие создание надежного механизма поощрения или применения санкций в зависимости от действий субъектов, с тем, чтобы побудить их к другим действиям, обеспечивающим достиже- ние предпочтительных для всех результатов. Со временем регулярное проведение игры правил может привести к созданию правительства, лучше приспособленного к обеспечению беспристрастного соблюдения правил – например, к найму законодателей, судебных работников и полицейских, которые способны поддерживать формальную законность, в частности, посредством поддержания системы договорного права. Договорное право – это система формальных правил, повышаю- щих эффективность игры результатов, поскольку они позволяют субъектам брать на себя обязательства в отношении конкретных дальнейших действий b . В том случае, когда субъекты добровольно принимают договор, результат бескоалиционного взаимодействия может обеспечить исход, более выгодный для всех. Этот анализ также тесно связан с концепцией «общественного договора», восходящей к идеям древнегреческих мыслителей. Общественные договоры, побуждающие субъектов добровольно соблюдать пра- вила, как правило, более эффективны и устойчивы. Таким образом, все стабильные общества, так или иначе, связаны какой-либо формой общественного договора, позволяющей отдельным лицам предвосхищать поведение других людей и реагировать соответ- ствующим образом. Рисунок О.7 Концепция ДМР-2017: Управление, закон и развитие Источник: авторский коллектив ДМР-2017. Примечание: Под правилами имеются в виду официальные и неофициальные правила (нормы). Результаты развития в контексте настоящего Доклада – это безопасность, экономический рост и справедливость. Действу- ющих лиц на политической арене можно разделить на элиты, граждан и субъектов международных отношений. Асимметрия власти Правила Результаты развития Асимметрия власти Приверженность Координация Сотрудничество Приверженность Координация Сотрудничество Политическая арена 20 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 запретом, открыто принимать участие в политической жизни Испании. К удивлению многих, Генеральные кортесы – испанский парламент, руководители кото- рого были назначены генералом Франко, – позволили провести этот референдум, несмотря на то, что он наверняка привел бы к ограничению их власти и, ско- рее всего, означал бы конец существующего режима. Аналитики утверждали, что Кортесы разрешили про- ведение референдума, поскольку он соответствовал текущему правовому порядку, который они должны были охранять. Адмирал Пита да Вейга, консерватор, министр военно-морских сил и личный друг Франко, публично заявил: «Моя совесть спокойна, поскольку демократическая реформа проводится в рамках фран- кистской правовой системы» 33 . Тем не менее, восхваля- емая им франкистская правовая система приближалась к своему концу именно вследствие этой реформы, получившей ошеломительную общественную под- держку: в ее поддержку проголосовали 97,4 процента испанцев при явке в 77 процентов зарегистрированных участников референдума. Элиты часто принимают решение об ограничении собственной власти – так, как это случилось во время переходного периода в Испании. Изменения «правил игры» часто отражают итоги договоренностей, достиг- нутых элитами для защиты собственных интересов (вставка O.10). Хотя это может показаться парадоксаль- ным, элиты могут нуждаться в реформах, ограничиваю- щих произвольное осуществление власти в настоящем, для того, чтобы сохранить и расширить свою власть или застраховать себя от утраты власти в будущем. Изменения происходят со временем, по мере того, как из различных субъектов формируются коалиции, но зачастую это продолжительный и действующий по собственным правилам «эндогенный» процесс. Например, в Сомалиленде удалось достичь успеха в обеспечении безопасности благодаря совместным дей- ствиям широкого круга племенных и клановых лиде- ров. Распределение власти между этими субъектами способствовало уменьшению стимулов к насилию за счет наращивания преимуществ безопасности. В 2015 году Мохаммаду Бухари победил на выборах в Нигерии, создав широкую коалицию на платформе кампании по борьбе с коррупцией, что могло свидетельствовать о возросших возможностях противодействия коррумпи- рованным верхам, получавшим прибыли от нефтяной ренты. А в Индии коалиционные движения на местах в течение многих лет выступали за принятие законов о праве на информацию и праве на образование, благо- даря которым бедные граждане получили возможность требовать повышения качества услуг и образования для своих детей, что способствовало улучшению усло- вий жизни в трущобах. Элиты могут принимать правила, ограничивающие их собственную власть В декабре 1976 года, спустя год после смерти генерала Франсиско Франко, находившегося у власти с конца 1930-х годов, в Испании был проведен референдум по вопросу о политической реформе, которая позволила бы политическим партиям, ранее находившимся под Вставка O.9 Элиты и граждане: кто есть кто на политической арене? Действующих лиц на политической арене можно разделить на элиты и граждан, в зависимости от их относительной влиятельности в рамках политического процесса. Основным отличием элит от граждан является способность элит оказывать прямое влияние на разработку и осущест- вление той или иной политики. В разных областях политики элиты могут быть разными. Например, группа, являющаяся элитой в сфере здравоохранения, может не быть элитой в сфере борьбы с преступно- стью. Элиты получают возможность оказывать влияние на политику не только благодаря формальным правилам, таким, как делегированные им полномочия (влияние де-юре), но и благодаря другим средствам, например, контролю над ресурсами (влияние де-факто). Таким образом, даже при смене правительства лица, способные влиять на принятие решений, могут оставаться у дел и сохранять свои места за столом переговоров. Несколько лет назад развлекательный журнал в одной латиноамериканской стране отразил эту динамику в интервью с необычным политическим наблюдателем – шеф-поваром в резиден- ции президента. Новый президент и его семья только что поселились в резиденции после завершения напряженных выборов. Интервьюер спросил шеф-повара, трудно ли ему было приспособить меню к вкусам семьи нового президента. «Вообще говоря, это вовсе не проблема», – ответил шеф-повар. – «Ведь хотя на смену одному президенту прихо- дит другой, гости к ним приезжают те же самые». Разумеется, разделение действующих лиц на политической арене на элиты и граждан неидеально, поскольку эта дихотомия не отражает различные уровни относительного влияния отдельных лиц внутри этих групп (элит или граждан) и не показывает, каким образом относительное влияние этих групп меняется в зависимости от политики. Стивен Джей Гулд пишет в своем классическом иссле- довании «Круговорот времени, стрела времени: мифы и метафоры в исследовании геологического времени»: «Дихотомии могут быть либо полезными, либо вводящими в заблуждение, а не верными или неверными. Это упрощенные модели, используемые для органи- зации мыслей, а не для понимания мира» a . Реальность оказывается намного более сложной и многогранной. В настоящем Докладе физические лица рассматриваются в каче- стве субъектов, расположенных вдоль континуума в зависимости от уровня их влияния на политической арене, и поэтому определение в нем элит и граждан является позитивным (а не нормативным). Элиты необязательно плохи или своекорыстны, а граждане необя- зательно хороши и движимы заботой об интересах общества. Обе группы пускают в ход свое влияние точно так же, как это делают люди в других сферах жизни. Чтобы заранее предвидеть, как они себя пове- дут, важно понимать их мотивы. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Gould (1987, 8–9). ОБЗОР | 21 Рисунок BO.10.1 Состав представителей элиты в национальных правящих коалициях в разных странах и в разное время заметно отличается Вставка O.10 Что такое элиты и чем они занимаются? Результаты исследования элит в 12 странах Все специалисты-практики в области общественных наук и развития – от Аристотеля с его «олигархией» до «теоретиков элит» a начала XX века и авторов недавних амбициозных теорий совместной эволюции экономики и институтов b – признают, что субъекты, представляющие элиты, играют важную роль в определении результатов развития. Международное сообщество все чаще задумывается о последствиях различных «соглашений о политическом урегулировании», которые можно воспринимать как равновесное состояние, складывающееся по итогам договоренностей между элитами на решающих этапах раз- вития страны c . Но исследователям, занимающимся межэлитными договоренностями, и специалистам-практикам в области развития по-прежнему доступен ограниченный инструментарий концептуаль- ных исследований; не существует и единого мнения по вопросу о том, кого же следует считать элитами. Чтобы помочь заполнить этот пробел, в рамках работы над «Докладом о мировом развитии – 2017» Всемирный банк совместно с Институтом V-Dem («Многообразие демократии»), провел эксперт- ные обследования по разработке межгосударственных показателей, позволяющих сопоставлять между собой субъектов, обладающих политическим влиянием, и проводить сравнения того, как они используют это влияние. В рамках обследований были рассмотрены данные более чем за 100 лет в 12 странах шести регионов. Благодаря этим данным можно понять, каким образом распределение элит соотносится с национальной структурой политического влияния и разработкой и внедрением законов, регулирующих осуществление властных полномочий. Обследование показало, что состав влиятельных субъектов в рамках правящей коалиции элит, которая определяет политику на национальном уровне, значительно различается в зависимости от времени, местоположения и исследуемых вопросов. Так, например, главы государств входили в состав правящей коалиции элит во всех 12 странах, охваченных обследованием по состоянию на 2015 год, однако численность и представительство других субъектов элиты существенно различались (рисунок BO.10.1, панель a). За исключе- нием Российской Федерации, Руанды и Турции, где главы государств монополизировали сферу принятия решений, составы правящих коалиций в других обследованных странах заметно отличаются друг от друга. Например, правящая коалиция в Боливии состоит из представителей законодательных органов, партийных элит, местных органов власти, профессиональных союзов и организаций граждан- ского общества. Элиты, находящиеся у власти в одной и той же стране в разное время, также отличаются друг от друга. Во время режима генерала Пака в Республике Корея (1963-1979 годы) были относительно сильны позиции военных, чиновничьих и деловых кругов (рису- нок BO.10.1, диаграмма b). Переход к демократии после 1987 года привел к усилению позиций новых субъектов, в частности, представителей политических партий, законодательных органов и судебной системы, однако чиновничьи и деловые круги сохранили свое влияние. Напротив, состав элит, стоявших у власти в Бразилии, менялся гораздо чаще, особенно до 1990-х годов (рисунок BO.10.1, диаграмма c). (Продолжение вставки на следующей странице) Боливия Бразилия Индия Глава государства Индонезия Кения Корея, Респ. Российская Федерация Руанда Испания Шри-Ланка Тунис Турция 1 0 2 3 4 5 6 Количество групп элиты а. Сравнение количества групп в правящих коалициях в двенадцати странах, 2015 год Представители национальных законодательных органов Представители судебной системы Партийно-политические элиты Лидеры местных органов власти Чиновничьи круги Деловые круги (национальные) Профсоюзные организации трудящихся Организации гражданского общества Средства массовой информации Зарубежные правительства Международные экономические субъекты и организации 22 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 Деловые круги (национальные) 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 0 1 2 3 4 Относительное влияние представителей элиты b. Относительное влияние представителей элиты в Республике Корея, 1900-2015 годы 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 0 1 2 3 4 Относительное влияние представителей элиты c. Относительное влияние представителей элиты в Бразилии, 1900-2015 годы Глава государства Партийно-политические элиты Военные Представители национальных законодательных органов Лидеры местных органов власти Организации гражданского общества Зарубежные правительства Представители судебной системы Чиновничьи круги Средства массовой информации Международные экономические субъекты и организации Вставка O.10 Что такое элиты и чем они занимаются? Результаты исследования элит в 12 странах (продолжение) Рисунок BO.10.1 Состав представителей элиты в национальных правящих коалициях в разных странах и в разное время заметно отличается (продолжение) Источник: авторский коллектив ДМР-2017. Примечание: На данном рисунке относительное влияние измеряется по шкале 0-4, в диапазоне от 0 (отсутствие влияния, необходимого для оказания воздействия на принятие решений) до 4 (группа обладает большим влиянием для оказания воздействия на принятие решений по многим вопросам). На диаграмме а показано количество групп элиты, относительное влияние которых выше 3. Дополнительную информацию о конкретных переменных и методологии обследования см. в World Bank and V-Dem (2016) и Coppedge and others (2015). Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. См. Michels ([1911] 1966); Pareto ([1927] 1971); и Mosca (1939). b. См. North, Wallis, and Weingast (2009) и Acemoglu and Robinson (2012). c. Di John and Putzel (2009); Khan (2010); Parks and Cole (2010). ОБЗОР | 23 с событиями в некоторых штатах Мексики: хотя после перемен, произошедших на политической арене в 2000 году, а затем в 2016 году, законодательство федераль- ного уровня о доступе к информации и подотчетности было усилено, вероятность принятия таких законов на уровне штатов была выше в штатах с более влиятель- ным оппозиционными партиями и более частой сме- ной исполнительной власти 37 Лидеры также могут ускорять инициируемые эли- той перемены путем решения проблем в области коор- динации или изменения предпочтений и убеждений своих сторонников. Транзакционные лидеры исполь- зуют комплекс переговорных стратегий и тактических приемов для усиления координации среди представи- телей элиты и достижения суммарно положительных результатов (взаимовыгодные решения). Такие лидеры меняют стимулы других элит – они учитывают, кто со временем выиграет, а кто проиграет. Используя поли- тическую стратегию для решения информационных и координационных проблем, они могут помочь кон- фликтующим сторонам определить области, в кото- рых можно достичь согласия, не обязательно изменяя при этом нормы или предпочтения. В 1960-х годах политическая стратегия президента США Линдона Джонсона – сочетание сделок, компромиссов, угроз и лести – помогла Конгрессу США преодолеть врожден- ное отвращение к риску и принять законодательство о гражданских правах. Это наглядный пример транзак- ционного лидерства. Трансформационные лидеры спо- собны, помимо этого, на деле изменять предпочтения элит или расширять ряды сторонников путем форми- рования убеждений и предпочтений. Они изобрета- тельно координируют нормы и могут стимулировать большие перемены в обществе, меняя условия поли- тической деятельности, зачастую за счет уменьшения поляризации элит. В 1990-х годах Нельсон Мандела выдвинул концепцию развития Южной Африки, опираясь на свою харизму и моральные убеждения, и использовал мощные символы, чтобы мотивировать и вдохновлять своих сограждан в период отхода страны от политики апартеида. |