доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
Вставка O.2 Государственное управление – ради чего? Достижение целей по обеспечению безопасности, экономического роста и социальной справедливости Многие аспекты государственного управления важны сами по себе – то есть, они имеют внутреннюю ценность; таково, в частности, понятие свободы. С экономической точки зрения свобода может рассматриваться как набор возможностей, а развитие – как «устра- нение различных видов несвободы» (изоляции от возможностей) в тех случаях, когда такие проявления несвободы ограничивают возможность людей осуществлять «мотивированные действия» a Свобода является не только внутренней ценностью – значение имеет и ее прикладная ценность ввиду «способности свобод определенных видов содействовать утверждению свобод других видов» b . Подобные позитивные связи экономисты называют вза- имодополняемостью. В Докладе признается внутренняя ценность различных аспектов государственного управления, равно как и представление о развитии как о позитивной свободе, а также при- кладная ценность этих аспектов для обеспечения справедливого развития. В качестве исходной точки для анализа в рамках Доклада принято представление о том, что любое общество стремится освободить своих членов от постоянной угрозы насилия (безопасность), обеспечить их благосостояние (экономический рост) и добиться распределения благ среди всех слоев общества (социальная справедливость). Предполагается также, что общество пытается решить эти задачи экологически устойчивым образом. Соответственно, Доклад оценивает государственное управление с точки зрения его способности обеспе- чить эти результаты. Такой подход находится в русле перехода от диалога на основе идеологии к диалогу на основе идеалов, который ведется в послед- ние десятилетия глобальным сообществом, занимающимся про- блемами развития. Принятие в 2000 году Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН (ЦРТ) и недавнее утверждение странами-членами Организации Объединенных Наций Целей устойчивого развития (ЦУР) – это примеры усилий по опреде- лению общих целей социального и экономического прогресса. ЦУР-16 призывает к «миру, обеспечению правосудия и созданию эффек- тивных учреждений» и имеет непосредственное отношение к госу- дарственному управлению. Вместе c тем, как показано в Докладе, помимо внутренней ценности, ЦУР-16 имеет и важную прикладную ценность, поскольку достижение этой цели будет способствовать и достижению всех остальных ЦУР. На деле, для достижения всех целей в области развития необходимо четкое понимание государственного управления, с тем чтобы обеспечить на этой основе проведение более эффективной политики. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Sen (1999, xii). b. Sen (1999, xii). ОБЗОР | 5 насилия и наделить государство монопольным правом на законное применение силы? В Сомалиленде привержен- ность была обеспечена благодаря достижению институ- циональных договоренностей, дающих всем ключевым группам достаточные стимулы действовать в рамках пра- вил. Она вызывает доверие, поскольку, если какая-либо из сторон откажется от этих договоренностей, от этого пострадают все стороны. В Сомали, напротив, несмо- тря на ряд предпринятых под эгидой международного сообщества попыток государственного строительства, противоборствующие группы по-прежнему считают, что им выгоднее сохранять свое влияние или формировать временные альянсы с другими силами, нежели передать монополию на насилие в руки центральной власти. Почему? В значительной мере потому, что характер этих соглашений и предложенные институциональные меха- низмы не смогли послужить действенными средствами обеспечения приверженности. Если готовность придер- живаться условий сделки не вызывает доверия, проти- воборствующие стороны покидают стол переговоров, и насилие продолжается: враждующие группировки могут отказываться от мирных договоренностей, разработчики политики могут не сдерживать свои обещания предо- ставить средства недовольным группам или регионам, участники тяжб могут не считать себя связанными судеб- ными решениями, а полиция может чинить насилие в отношении граждан вместо того, чтобы защищать их. Заслуживающая доверия приверженность политике содействия экономическому росту и защите прав соб- ственности также исключительно важна для обеспе- чения макроэкономической стабильности и создания условий для экономического роста. Согласно последним данным долгосрочный экономический рост обеспечи- вается, главным образом, не отдельными эпизодами быстрого роста, как принято считать, а отсутствием эпизодов сокращения производства вследствие эко- номического кризиса или вооруженного конфликта в стране (рисунок O.1). Для экономического роста необ- ходима среда, в которой компании и физические лица считают безопасным для себя инвестировать средства в производительную деятельность. Такая приверженность может формироваться по-разному. На начальной стадии бурного развития Китая в 1980-е годы успешный эконо- мический рост обеспечивался обращенными к местным властям, частным предприятиям и крестьянам завере- ниями в том, что они смогут оставлять прибыли себе, благодаря чему удалось обеспечить заслуживающую доверия приверженность, хотя вопрос о защите прав собственности только начинал решаться. Напротив, в Нигерии институциональная среда не обеспечивала приверженности, необходимой для сохранения прибы- лей от добычи природных ресурсов с целью их после- дующего направления на поддержку долгосрочного развития. В условиях Нигерии, где утвердилось пред- ставление о широких масштабах коррупции, внедрение «передовых» принципов налогово-бюджетной поли- тики, плодотворных в других ситуациях, не привело к формированию заслуживающей доверия привержен- ности, поскольку государственные чиновники руковод- ствовались краткосрочными интересами. Так, например, у губернаторов штатов, не уверенных в том, что средства останутся у них в будущем, возникали стимулы расходо- вать их как можно скорее. как в Сомалиленде дела, как представляется, обстоят благополучно. Нигерия изобилует ресурсами, но по-прежнему относится к числу стран с уровнем дохода ниже среднего. В Китае наблюдался быстрый экономи- ческий рост, хотя многие ключевые институты этой страны не претерпели изменений. Экономика Индии растёт, но страна не в состоянии сдержать распростра- нение трущоб. В Бразилии экономический рост охва- тывал все слои и группы населения, но сегодня в стране проходят массовые протесты представителей среднего класса. Уровень безработицы в Великобритании был невысок, но страна проголосовала за выход из ЕС. То общее, что, как представляется, можно проследить, изу- чая эти проблемы, – это сбои в государственном управ- лении: продолжается внедрение неэффективных мер политики, эффективные меры политики не принима- ются, а нестандартные институциональные механизмы обеспечивают положительные результаты. Итак, что именно определяет эффективность политики? Факторы, определяющие эффективность политики: приверженность, координация и сотрудничество Когда меры политики и технические решения не дают ожидаемых результатов, в этом зачастую винят неэф- фективность институциональной системы и в каче- стве выхода обычно предлагают «усовершенствовать» институты. Однако, как показывает опыт различных стран, многие институциональные механизмы и тра- ектории могут способствовать развитию, тогда как многие другие образцы «передовой практики» часто терпят неудачу. Подчас быстрый прогресс начинается внезапно и, как представляется, неожиданно. Ввиду этого многообразия траекторий и рисков чрезвычайно важно выявить основополагающие факторы, определя- ющие эффективность политики. Авторы Доклада выде- ляют приверженность, координацию и сотрудничество в качестве трех основных институциональных функ- ций, необходимых для того, чтобы правила и ресурсы обеспечивали желаемые результаты 1 Форма или функция: базовые принципы, определяющие эффективность политики Приверженность. Приверженность внушает субъ- ектам доверие к мерам политики, и в результате они могут соответственно строить свое поведение. Обеспечить проведение последовательной политики в течение продолжительного периода времени непро- сто. Обстоятельства меняются, цели политики могут выходить за пределы политического цикла, а ресурсов может не хватать, что снижает стимулы к проведению ранее избранного политического курса. Согласно эко- номической теории неполных контрактов, для того, чтобы меры политики пользовались доверием, необхо- димы средства обеспечения приверженности. Возьмем, например, безопасность – фундамент устойчивого развития. Основа основ безопасности – приверженность. Способны ли конфликтующие сто- роны прийти к надежным договоренностям об отказе от Приверженность внушает субъектам доверие к мерам политики, и в резуль- тате они могут соответственно строить свое поведение. 6 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 до инноваций, промышленных кластеров и городского планирования 3 . В Индии отсутствие координации между разработчиками планов развития городов, застройщиками и местными властями не позволило эффективно планировать развитие городских террито- рий, а это не позволило многим городам сыграть суще- ственную роль в ускорении развития. Сотрудничество. В конечном счете, чтобы политика была эффективной и позволяла обеспечить справедли- вое развитие, необходимо сотрудничество и, прежде всего, желание граждан вносить свой вклад в создание общественных благ, а не полагаться на то, что это будут делать другие. То, в какой мере общество может обеспе- чить возможности для всех своих членов, зависит от его готовности инвестировать в предоставление услуг высокого качества, таких, как здравоохранение, обра- зование и связь, а также гарантировать доступность экономических возможностей. Для осуществления подобных инвестиций необходимо собирать и пере- распределять средства. На деле, ни одной из стран с высоким уровнем дохода не удалось улучшить положе- ние дел с точки зрения социальной справедливости без достаточно высоких налогов и государственных рас- ходов, цель которых – защитить людей от потрясений (таких, как болезни и безработица) и сократить диспро- порции в уровнях благосостояния в пределах отдель- ных поколений и между ними 4 . Кроме того, чтобы люди ощутили отдачу от этих инвестиций, они должны, став взрослыми, иметь доступ к экономическим возможно- стям, прежде всего, к тем из них, которые позволяют реализовать накопленный этими людьми человеческий капитал. Чтобы страна могла собрать налоги, необ- ходимые для финансирования инвестиций в обще- ственные блага, ее граждане должны быть готовыми платить эти налоги и сотрудничать. Сотрудничество подкрепляется приверженностью, поскольку надежное и последовательное обеспечение соблюдения законов также необходимо для расширения возможностей и обеспечения равных правил игры. Иногда система сотрудничества в обществе разру- шается. Например, Бразилия, граждане которой орга- низованно выступили с требованиями повысить каче- ство общественных услуг, столкнулась с проблемой, имеющей место во многих странах, – фрагментацией общественного договора. В подобных случаях низкое качество предоставляемых услуг побуждает верхние слои среднего класса пользоваться частными услугами, что, в свою очередь, ослабляет их готовность сотрудни- чать в налогово-бюджетных вопросах и вносить свой вклад в создание общественных благ, – так возникает порочный круг. В других случаях субъекты, которых потенциально могут затронуть меры политики, ока- зываются отстраненными от разработки этих мер, а это разрушает их стимулы к сотрудничеству и осла- бляет готовность соблюдать установленные нормы. Сформировавшееся под воздействием извне представ- ление о том, что ЕС принимает решения на основе тех- нократических подходов, не учитывая интересы всех заинтересованных сторон, и что некоторые страны получают от этого договора несоразмерно бóльшие выгоды, стало одной из причин того, что Соединенное Королевство проголосовало за «Брексит», – и привело к росту влияния по всему миру популистских партий, ставящих под сомнение дальнейшую интеграцию. Координация. Вместе с тем, одной только заслу- живающей доверия приверженности недостаточно; требуется также координация. Необходимое условие процесса инвестиций и инноваций – уверенность компаний и физических лиц в том, что и другие тоже будут осуществлять инвестиции. Институты могут помочь в преодолении сбоев рыночного механизма, координируя и инвестиционные решения, и ожидания участников рынка. Представление о том, что неэффек- тивная координация инвестиционной деятельности может приводить к задержке в развитии, появилось уже несколько десятилетий назад 2 . Рассмотрим слу- чай, когда крупные предприятия демонстрируют более высокую эффективность, однако инвестиции в них не приносят прибыли отдельным компаниям, если только такие компании не объединяются в группу для одновре- менного осуществления инвестиций. Размеры рынка могут быть слишком малы для того, чтобы масштабные инвестиции оправдывали себя, если только все отрасли не развиваются синхронно, создавая рынки друг для друга. В подобной ситуации возможны два исхода или состояния равновесия. Первый из них – это ситуация, когда компании не вкладывают средства в крупные предприятия, и эффективность остается на низком уровне. Второй, более успешный исход – это положение, при котором компании оказываются в состоянии ско- ординировать синхронный переход к более масштаб- ному и эффективному производству. Подобные про- блемы с координацией могут иметь место во множестве ситуаций – от финансирования и внедрения технологий Рисунок O.1 Долгосрочный экономический рост определяется не столько темпами, сколько непрерывностью Повторяемость лет подъема и спада и средние темпы подъема и спада в странах, по объему ВВП на душу населения Источники: авторский коллектив ДМР-2017 на основе Wallis 2016, с использованием данных из Penn World Table, version 8.0 (Feenstra, Inklaar, and Timmer 2015). Примечание: рисунок отражает реальный ВВП на душу населения (в постоянных ценах: цепные ряды динамики). Первоначально страны были разбиты на группы по размеру дохода в 2000 году, выраженному в долларах США в ценах 2005 года. Среднегодовые темпы экономического роста представляют собой простое среднее арифметическое за все годы и по всем странам, входящим в данную группу, без взвешивания. В выборку, на основе которой подготовлен рисунок, вошла 141 страна, по которой имелись данные, как минимум, с 1970 года. Повторяемость лет подъема (левая ось) Повторяемость лет спада (левая ось) Средние темпы роста (правая ось) Средние темпы спада (правая ось) Повторяемость лет (%) Средний показатель (%) долл. США (тыс.) 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 2 4 6 – 2 – 4 –6 <2 2–5 5–10 10–20 >20 b. Long-term growth is less about how fast you grow than about not tripping along the way ОБЗОР | 7 сторонами. Условия, в которых принимаются решения (политического характера), или арена политических действий – это та среда, в которой различные группы и субъекты взаимодействуют и ведут переговоры по различным аспектам деятельности государства. Достигнутые таким образом итоговые договоренности ведут, в конечном итоге, к изменению официальных правил (законов). Это – та среда, в которой проявляет себя государственное управление 7 . Арены политиче- ских действий существуют на местном, националь- ном, международном и наднациональном уровнях. Они могут быть официальными (парламенты, суды, межправительственные организации, государствен- ные ведомства), традиционными (суды старейшин) и неформальными (закулисные договоренности, личные связи и знакомства). Кто именно ведет переговоры на арене политиче- ских действий, и насколько успешно эти переговоры ведутся, определяется влиянием участников этих пере- говоров, их способностью воздействовать на других за счет контроля над ресурсами, угрозы применения насилия или способности убеждать (влияние de facto), равно как и на основании и посредством существу- ющих норм (влияние de jure). На арене политических действий влияние выражается в способности групп и физических лиц принуждать других действовать в интересах этих групп и лиц и добиваться конкретных результатов. Это один из фундаментальных факторов, повышающих – или понижающих – эффективность политики (вставка O.3). Распределение власти – это один из ключевых элементов, определяющих функционирование арены политических действий. В ходе переговоров по вопро- сам политики неравное распределение – асимметрия – власти может влиять на эффективность политики. Асимметрия власти не всегда пагубна, и на самом деле она может являться средством обеспечения эффектив- ности – например, за счет делегирования полномочий. Напротив, к числу негативных проявлений асимметрии власти относятся узурпация, клиентелизм и изоляция. В силу этого приверженность, координация и сотруд- ничество являются важнейшими институциональ- ными функциями, обеспечивающими эффективность мер политики и, соответственно, их способность обе- спечить результаты в области развития (таблица O.1) 5 Однако они могут быть эффективно реализованы лишь при определенных условиях. В настоящем Докладе предлагается система анализа, позволяющая глубже понять, каким образом государственное управление может обеспечить реализацию этих функций для полу- чения результатов в области развития. Когда политической воли недостаточно: власть, переговоры и арена политических действий В настоящем Докладе утверждается, что институты выполняют три ключевые функции, повышающие эффективность политики в интересах развития, – они обеспечивают приверженность, поощряют координа- цию и укрепляют сотрудничество. Однако почему же так часто эффективность мер политики с точки зре- ния исполнения этих функций оказывается низкой? Обычно те, кто занимается практической реализацией мер политики, говорят, отвечая на этот вопрос, что пра- вильные меры политики существуют и что их можно было бы реализовать при наличии политической воли в стране. Авторы Доклада утверждают, что те, кто отве- чает за принятие решений – элиты 6 , – могут правильно формулировать задачи, но при этом быть не в состоя- нии осуществлять правильную политику, поскольку в этом случае им пришлось бы бросить вызов сложив- шемуся равновесию – и нынешней расстановке сил. Таким образом, расстановка сил в обществе может предопределять, к каким именно результатам приведут приверженность, координация и сотрудничество. В конечном счете, эффективность политики зави- сит не только от того, какие меры политики выби- раются, но и от того, как именно они выбираются и осуществляются. И разработка, и осуществление поли- тики предполагают переговоры между различными |