доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
15 способствующие разделению власти, – например, законодательные органы, в которых гарантируется присутствие всех группировок, – могут уменьшать стимулы к применению силы, повышая преимущества обеспечения безопасности. Соглашения о разделении власти имеют особенно большое значение в обществах, разделенных по этническим и религиозным призна- кам, например, в Боснии и Герцеговине, Северной Ирландии, Кении, Ливане и Южной Африке, а также в странах, где источником конфликта является идеоло- гическое противостояние. Соглашения о разделении власти, приводящие к установлению мира и безопас- ности, как правило, заключаются элитами. Такие дого- воренности способствуют поведению, основанному на институты государственного управления могут решать проблемы в области приверженности и сотрудничества таким образом, чтобы при этом возникали стимулы к отказу от применения насилия. Серьезное влияние на улучшение результатов в области безопасности оказы- вают четыре основных механизма государственного управления: разделение власти, перераспределение ресурсов, урегулирование споров и санкции. Значение разделения власти и перераспределения ресурсов пред- метно иллюстрируется в приводимых ниже примерах. Разделение власти и перераспределение ресур- сов могут способствовать уменьшению изоляции и стимулов к участию в насилии. Точно так же, как изоляция может приводить к насилию, механизмы, Вставка O.7 Процессы перехода к верховенству права В сравнении с обширной научной литературой о процессах пере- хода к демократии объем систематических исследований, посвя- щенных процессам перехода к современному верховенству права, оказывается на удивление небольшим. Из истории известны три отдельных пути перехода к верховенству права, на которые можно ориентироваться, но при этом также возможно существование и других путей: (1) переход от неформальной и зачастую чрезвы- чайно плюралистичной системы обычного права к современной унифицированной системе права; (2) принятие влиятельными элитами правовых ограничений собственной власти; и (3) успешное приспособление странами иностранных правовых систем к своим собственным нуждам. Переход от системы обычного права или множественной системы (либо от их совокупности) к кодифицированной современной системе, как правило, в основе своей проводится по инициативе субъектов, считающих, что единая формализованная система лучше отвечает их интересам, в особенности их экономическим интересам, связанным с расширением торговли и инвестиций. Масштаб имеет значение: в определенный момент личные связи, характерные для систем обычного права, становятся неподходящими для поддержания взаимодействия между незнакомцами, находящимися на большом расстоянии друг от друга. Тем не менее, процесс перехода сопряжен с большими затратами, и существующие заинтересованные стороны чаще предпочитают нормы обычного права. Поэтому решающую роль в осуществлении такого перехода играет политическая власть. Формальное право обычно изначально применяется к группам населения, не относящимся к элите («верховенство закона»); переход к «верховенству права» совершается тогда, когда сами элиты принимают ограничения закона. Согласно некоторым утверждениям, конститу- ционные ограничения становятся самоусиливающимися при условии равномерного распределения власти в системе, когда элиты понимают, что добьются большего в долгосрочной перспективе при соблюдении конституционных правил a . Однако эта теория не объясняет, почему те же самые элиты продолжают соблюдать данные ограничения при последующем смещении баланса власти и возвышении одной группы над остальными. Аналогичным образом, независимые суды всегда представляют угрозу власти элиты; почему же правящие круги допускают их существование, хотя и обладают властью, позволяющей манипулировать этими судами или упразднять их? Из этого вывода следует, что конституционализм нуждается в поддержке мощной нор- мативной системы, заставляющей элиты соблюдать закон как таковой. Дальнейшее соблюдение закона во многом зависит от степени неза- висимости правовых институтов, продолжающих существовать даже после исчезновения их нормативных основ. Наконец, наиболее важными переменными, от которых зависит успех при импорте иностранных правовых систем, являются степень контроля коренных элит над процессом внедрения таких правовых систем и их способности адаптировать эти системы к традициям сво- его общества. Так, Япония опробовала ряд различных европейских систем, прежде чем сделать в конце XIX века выбор в пользу гер- манского гражданского кодекса и конституции Бисмарка. Позднее, уже в XX веке, Китай, Республика Корея и другие азиатские страны также приспособили западные правовые системы к своим нуждам. В других странах и экономиках, таких, как САР Гонконг (Китай), Индия и Сингапур, на протяжении долгого времени сохранялось влияние колониальной державы (Великобритании), которая смогла преобразовать местные правовые нормы по образцу своей правовой системы. Но даже с учетом этого, в результате адаптации правовой системы к местным условиям сегодня в Индии правовой плюрализм проявляется гораздо заметнее, чем в Соединенном Королевстве. Меньших успехов добились страны Африки к югу от Сахары, где системы обычного права были ослаблены действиями колониальных властей, но так и не были заменены в полной мере институционали- зированными современными системами. Вопрос перехода к верховенству права требует проведения масштабных дополнительных исследований. Совершенно ясно, что полностью модернизированная правовая система не является пред- посылкой для быстрого экономического роста; правовые системы развиваются вместе с современными экономиками. Возможно, нужный момент для перехода от системы общего права к системе формального права наступает в рамках данного процесса позже, нежели полагало большинство западных наблюдателей. Но об исто- рической динамике этого перехода известно сравнительно немного, и поэтому существует слишком мало теоретических рекомендаций для современных развивающихся стран, стремящихся внедрить у себя верховенство права. Источник: Фрэнсис Фукуяма для ДМР-2017. a. См. North, Wallis, and Weingast (2009). 16 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 меры политики, считающиеся оптимальными с точки зрения экономической эффективности, могут ока- заться менее достижимыми, нежели квазиоптимальные. Поэтому принятие осуществимого квазиоптимального плана может оказаться более эффективным, чем выбор политики, производящей впечатление оптимальной, но при этом подверженной узурпации. Кроме того, при рас- смотрении перспективных альтернативных вариантов политики вероятность ее узурпации в будущем можно снизить, предусмотрев потенциальное воздействие политики на распределение возможностей принятия решений между затронутыми субъектами. Показателен опыт перехода Российской Федерации и восточноевропейских стран к рыночной экономике 26 Руководствуясь доминировавшим в то время в области экономики утверждением, согласно которому прива- тизация государственных предприятий (ГП) является задачей первоочередной важности для повышения эко- номической эффективности, Россия и многие восточ- ноевропейские страны сосредоточились на проведении быстрой, крупномасштабной приватизации своих ГП. Хотя с чисто экономической точки зрения такой под- ход мог казаться оправданным, способ проведения приватизации привел к образованию нового класса олигархов, выступавших против реформ следующего поколения, направленных на поощрение конкурен- ции. В результате в экономике многих из этих стран продолжается борьба с неэффективностью и проявле- ниями олигополии в ряде отраслей промышленности. Это согласуется с утверждением, согласно которому реформы, способствовавшие начальной концентрации выгод, могут приводить к тому, что субъекты, добив- шиеся успеха на раннем этапе, решительно противятся дальнейшим реформам 27 . Напротив, Польша приняла принципах сотрудничества и поддержки: они создают для элит стимулы к достижению компромиссов друг с другом и к внушению своим сторонникам принципов инклюзивности, а также открывают альтернативные пути для борьбы за власть. Механизмы перераспределения ресурсов также способны снижать уровень насилия за счет реорганиза- ции системы власти и изменения стимулов. К системам перераспределения ресурсов относятся бюджетные ассигнования, социальные трансферты и программы возмещения ущерба потерпевшим. Некоторые меры по снижению уровня городской преступности, принимае- мые правительствами стран Латинской Америки, стро- ятся на общем принципе повышения безопасности за счет уменьшения масштабов бедности и неравенства. Трудоустройство в государственном секторе также может способствовать достижению стабильности, поскольку оно обеспечивает лояльность ключевых групп избирателей. Примером может служить резкое повышение численности и заработной платы государ- ственных служащих, последовавшее после волнений в арабских странах в 2011 году (рисунок O.5). Хотя с помощью такого политического покровительства можно решить первоочередные проблемы, связанные с насилием, оно способно также привести к коррупции и оказать разрушительное воздействие на бюджетную стабильность и эффективность административного управления. Достижимые меры политики могут способствовать снижению уровня узурпации и последующему улучшению экономического роста. Безопасность является необходи- мым условием благосостояния, но этого недостаточно – далее должен начаться экономический рост. Что касается экономического роста, то, если велика угроза узурпации, Рисунок О.5 Наем гражданских служащих в Тунисе и Арабской Республике Египет резко увеличился после волнений «арабской весны» 2011 года Источники: Тунис: Brockmeyer, Khatrouch, and Raballand 2015; Арабская Республика Египет: Bteddini 2016, на основании данных Центрального управления Египта по организационно-административным вопросам (САОА). 5 000 0 10 000 15 000 20 000 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 Общее количество нанятых работников / гражданских служащих Количество нанятых работников 2000 2005 2011 2014 5,0 4,8 5,2 5,4 5,6 5,8 6,0 6,2 6,4 Количество штатных государственных служащих (млн) 2000 2005 2011 2014 a. Тунис, 2000-2014 гг. b. Арабская Республика Египет, 2000-2014 гг. Общее количество нанятых работников (левая ось) Количество нанятых гражданских служащих (левая ось) Количество нанятых работников (правая ось) «Арабская весна» «Арабская весна» ОБЗОР | 17 улучшать различные аспекты условий ведения бизнеса – например, защиту прав собственности, добросовестное соблюдение правил и предоставление услуг обществен- ной инфраструктуры – за счет лоббистской деятельно- сти или более пристального контроля за деятельностью государственных служащих. Обуздание клиентелизма может способствовать решению проблем приверженности, связанных с отдачей от политики перераспределения. Механизмы контроля над клиентелизмом могут повышать уровень соци- альной справедливости за счет повышения степени доверия к приверженности достижению долгосрочных целей на политической арене. Иногда элиты могут быть заинтересованы в реформах налогообложения и госу- дарственных расходов в пользу бедных слоев населения. Например, в XIX веке первые программы по борьбе с бедностью в Великобритании были осуществлены бла- годаря усилиям 1 процента богатейших представителей землевладельческой элиты. Эти программы, разрабо- танные на фоне французской революции и из опасения возможных волнений, были направлены на то, чтобы удержать рабочую силу в сельской местности и пре- дотвратить ее миграцию в города 29 . В других случаях для того, чтобы изменить стимулы субъектов, ведущих переговоры о мерах политики, необходимо расширить участие социально незащищенных групп населения. Расширение непосредственного участия социально незащищенных лиц в деятельности законодательных собраний и других политических органов может спо- собствовать повышению приверженности политиче- ских деятелей проведению реформ, повышающих уро- вень социальной справедливости. Непосредственное участие в процессе принятия решений также может способствовать упрочению сотрудничества. Например, в Гане в случае участия компаний в разработке налого- вой политики повышается вероятность уплаты этими компаниями налогов 30 . Повышение прозрачности и информированности также может способствовать решение изначально сосредоточиться на реформах, облегчавших новым фирмам вход на рынок, и про- водить постепенную приватизацию существующих компаний. Такая последовательность действий привела к появлению совокупности молодых фирм, объединен- ных заинтересованностью в проведении дальнейших реформ, и к предотвращению внезапного возникнове- ния влиятельной группы крупных фирм, которая могла бы заблокировать проведение реформ 28 Повышение эффективности государственных учреждений может способствовать расширению круга достижимых мер политики. Например, большое значе- ние имеют способ отбора государственных служащих и структура стимулов, с которой служащие имеют дело в рамках своей организации, поскольку эти факторы влияют на существующие нормы поведения. Внедрение и поддержание большей подотчетности в государ- ственных учреждениях также может способствовать обеспечению баланса влияний на политической арене. Механизмы, предоставляющие менее влиятельным и сплоченным группам интересов, например, больший вес на политической арене, могут способствовать урав- новешиванию влияния более мощных групп с узкими интересами. Тем не менее, механизмы общественного участия в деятельности регуляторных органов все еще относительно редко встречаются в странах с низким и средним уровнем дохода (рисунок O.6). Частные интересы могут время от времени негативно влиять на эффективность политики, но, тем не менее, узурпация не является неизбежным следствием тесных связей между бизнесом и государством. До тех пор, пока надежно работающие государственные учреждения и механизмы подотчетности поддерживают равновесие влияний и стимулов, фирмы и бизнес-группы способны оказывать положительное воздействие на меры поли- тики, нацеленные на экономический рост. Современные тематические исследования свидетельствуют о том, что бизнес-объединения помогают правительствам Рисунок O.6 Ограниченность официального участия широкой общественности в принятии регуляторных решений в странах с низким и средним уровнем дохода Источник: авторский коллектив ДМР-2017, с использованием данных Всемирного банка об участии граждан в нормотворческом процессе. Примечание: ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития. Процентная доля граждан, участвующих в процессе принятия решений Предоставление оценки воздействия Оглашение результатов Публикация нормативных документов Запрос на получение комментариев Публикация уведомлений Восточная Азия и Тихоокеанский регион Европа и Центральная Азия Страны ОЭСР с высоким уровнем дохода Латинская Америка и Карибский бассейн Ближний Восток и Северная Африка Южная Азия Африка к югу от Сахары 0 25 50 75 100 18 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 Характер политической арены – это важнейший критерий для оценки способности субъектов заклю- чать и соблюдать соглашения об осуществлении мер политики, направленных на обеспечение благосо- стояния. Особенно важное значение имеют действия других игроков на политической арене, вызванные предложенной реформой. Порядок осуществления реформ является предметом пристального внимания в Докладе о мировом развитии за 2017 год (ДМР-2017) и рассматривается во вставке O.8 сквозь призму теории игр. В ней, в частности, подчеркивается, что реформа в области развития включает «игры» на двух различ- ных уровнях, и что субъекты, стремящиеся добиться перемен, часто пренебрегают той игрой, которая имеет действительно большое значение. На рисунке O.7 в обобщенном виде представлена концептуальная основа, сформулированная в этом Докладе. На нем показана динамическая взаимосвязь между государственным управлением и развитием. В центре рисунка находится политическая арена, про- странство, в котором субъекты ведут переговоры и заключают соглашения о мерах политики и правилах. Применительно к определенному набору правил в правой части рисунка показано, как приверженность реализации политики, координация и сотрудничество между субъектами дают конкретные результаты в области развития (игра результатов во вставке O.8). Но субъекты также могут договориться между собой об изменении правил, как показано в левой части изменению стимулов за счет мониторинга действий политических элит и поставщиков услуг. Например, проект, направленный на повышение подотчетности на местах и усиление мониторинга на уровне общин в секторе первичной медицинской помощи в Уганде, ока- зался на редкость успешным с точки зрения улучшения медицинских услуг и результатов в участвовавших в нем общинах 31 . Однако во многих случаях реформы идут непросто и часто сопровождаются неудачами. Со временем меры политики, обеспечивающие реальное повышение социальной справедливости, также уменьшают асимметрию власти, повышая уро- вень состязательности на политической арене. После того, как в течение определенного времени в Латинской Америке наблюдались инклюзивный экономический рост и повышение мобильности доходов, предста- вители растущего среднего класса стали требовать повышения качества услуг и принимать участие в уличных демонстрациях под лозунгами улучшения государственного управления 32 . С другой стороны, экономический рост, не способствующий социальной справедливости, и сосредоточение богатств в руках узкой группы лиц породили концентрацию власти и ощущение несправедливости, ослабив тем самым сти- мулы к сотрудничеству и координации у лиц, не полу- чивших доступа к выгодам, создаваемым процессом развития. Поэтому необходимо разобраться в том, как исправить с помощью реформ существующие проявле- ния неравенства. Вставка O.8 «Игра правил»: в центре внимания – место действия Для понимания динамики власти, политики и реформ в изложенной в этом Докладе концепции используется теория игр – отрасль обще- ственных наук, предметом изучения которой является стратегическое поведение. Возможно, политические деятели не мыслят категориями теории игр осознанно, однако они каждый день играют в стратегиче- ские игры, и их действия можно понять, используя точные и объек- тивные теоретические игровые модели. Цель сформулированной в этом Докладе концепции – понять, как государственное управление влияет на развитие с течением времени. Для этого в концепцию были включены игры, проходящие на двух уровнях. Игра первого уровня (игра результатов) идет, когда субъекты, исходя из определенного набора правил и мер политики, реагируют на них, принимая решения относительно инвестиций, потребления, труда, уплаты налогов, рас- пределения бюджетных средств, соблюдения правил и так далее. Эти решения приводят к получению результатов (в области безопасности, экономического роста, социальной справедливости). В дополнение к этому концепция предполагает и ведение игры второго уровня (игра правил) – в ее рамках субъекты проводят переговоры о пересмотре мер политики и правил, которые определяют дальнейшую реакцию субъектов в ходе последующих раундов этих игр a Выбранные правила и меры политики теоретически должны приводить к получению востребованных обществом результатов. Экономисты рассматривают ситуацию, в которой некто может выбрать идеальные правила для игры результатов, как воплощение теории оптимальных механизмов, и в качестве правил выбира- ются те, которые предпочел бы «великодушный диктатор» или «общественный плановик». Хотя этот способ полезен для определе- ния конечной цели развития, он малоэффективен для понимания реального процесса развития. Если исходить из теории оптимальных механизмов, реформа – это скачок, происходящий по принципу «раз – и готово», если кто-то установил «идеальные» правила. В этом случае не учитываются игра правил второго уровня, разнообразие предпочтений и стимулов, а также тот факт, что влияние различных субъектов в игре правил может серьезно разниться. Кроме того, в процессе реформ и развития игра правил имеет основное значение. На самом деле, в игре правил проявляются асимметрии власти: одни субъекты оказывают более прямое влияние (элиты), а другие оказывают лишь косвенное влияние, например, посредством голо- сования (граждане). Давно известно, что власть является важным определяющим фактором функционирования общества и распреде- ления выгод от экономической деятельности внутри стран и между странами. Теория игр позволяет формализовать некоторые из этих сложных понятий, в частности, идею о том, что власть, в конечном счете, зависит от обстоятельств, мнений и нравов обычных людей. Один из ключевых выводов, которые позволяет сделать этот подход, состоит в том, что правила, открывающие возможность приверженности, координации и сотрудничества участникам игры, способствуют повышению эффективности игры результатов. В конечном счете, механизмы приверженности дают субъектам возможность трансформировать игру таким образом, чтобы ско- ординировать свои стимулы. Для координации необходимы меры политики, формирующие общее знание о том, что все предпримут (Продолжение вставки на следующей странице) |