доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
Готовность к действию и коллективные действия: граждане стимулируют перемены посредством голосования, самоорганизации и дискуссий Отдельно взятый гражданин, возможно, не в силах самостоятельно повлиять на политическую арену, чтобы придать процессу развития более социально справедливый характер. Однако все граждане обла- дают доступом к многочисленным механизмам уча- стия в общественной жизни, которые могут помочь им преодолеть проблемы коллективных действий – наладить координацию и сотрудничество – путем изменения уровня состязательности, стимулов, пред- почтений и убеждений. К методам участия граждан в общественной жизни можно отнести выборы, созда- ние политических организаций, общественные дви- жения, а также непосредственное участие и обсуж- дение. Поскольку все эти варианты коллективных действий являются несовершенными, они дополняют, а не заменяют друг друга. Официальные институты – воплощение перехода от сделок к правилам – могут повышать надежность обязательств, устранять проблемы в области коорди- нации среди членов элиты и повышать стабильность сделок между элитами. В условиях продолжительных успешных преобразований представители элиты при- спосабливались к меняющимся обстоятельствам, соз- давая более действенные, конкурентные и подотчетные институты, и эти институты сами способствовали дальнейшему развитию. У коалиций лиц, принимающих решения, могут возникать стимулы к расширению политической арены в целях сохранения своей власти и влияния, в том числе к кооптации новых субъектов в состав официальных директивных органов и к усилению подотчетности перед другими элитами (горизонтальная подотчет- ность). Элиты предпочитают узкие коалиции, но, если повышается вероятность развития конфликта, они могут пойти на расширение коалиций в интересах упрочения стабильности. Привлечение новых субъек- тов в пользующиеся доверием институты в интересах состязательности может оказаться менее затратной мерой, чем подавление этих субъектов, а расширение сферы официальной подотчетности может способ- ствовать формированию внутренних обязательств, облегчающих достижение соглашений. Узаконивание подотчетности перед гражданами (вертикальная подотчетность) – например, посред- ством проведения выборов или избирательных реформ, – также может стать разумной стратегией элиты для сохранения привилегий, особенно в случае ужесточения требований оппозиционной элиты. В условиях раскола между субъектами элиты внедрение механизмов вертикальной подотчетности может спо- собствовать укреплению переговорной позиции одной из фракций. Кроме того, в том случае, если возникаю- щие по инициативе «низов» гражданские движения угрожают интересам элиты, элиты могут принять решение об упреждающем внедрении механизмов вертикальной подотчетности, чтобы удовлетворить требования общества, прежде чем давление достигнет «точки кипения». Расширению охвата избирательным правом в Европе в XIX веке предшествовали угрозы революций и общественных потрясений, принимав- шие форму революционной деятельности в соседних странах 34 и забастовок – в родной стране 35 Хотя элиты часто делают выбор в пользу правил, обеспечивающих им сохранение власти, иногда – в случае, если они признают наличие угрозы продолже- нию их доминирования, – они могут принять правила, ограничивающие их влияние, в качестве определенной политической страховки. Они надеются, что эти пра- вила будут ограничивать не только их, но и тех, кто придет им на смену. Шансы на создание сплачивающих и ограничивающих институтов возрастают по мере повышения вероятности замены действующего пра- вительства новым. Это – институциональная вариация на тему понятия «занавеса неведения», сформулиро- ванного американским философом Джоном Ролзом: вы создаёте институты, не зная, будете ли вы в даль- нейшем подчиняться этим институтам или управлять ими 36 . Например, прозрачность налогово-бюджетной системы связывает руки не только нынешним элитам, но и тем, которые придут им на смену. Это коррелирует Хотя элиты часто делают выбор в пользу правил, обеспечивающих им сохранение власти, иногда – в случае, если они признают наличие угрозы продолжению их доминирования, – они могут принять правила, ограничи- вающие их влияние, в качестве опреде- ленной политиче- ской страховки. 24 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 созданные на основе четко сформулированного набора политических приоритетов, – с большей вероятностью способны разрабатывать и успешно осуществлять реформы в государственном секторе 40 . Однако иногда рядовые граждане и маргинализированные группы населения приходят к выводу, что политические пар- тии не горят желанием представлять и формулировать их требования, а вместо этого стоят на страже интере- сов привилегированных групп и существующих струк- тур власти. Этим может объясняться разочарование граждан в политических партиях: из всех политических институтов партиям в мире доверяют меньше всего. Создание общественных объединений также может способствовать решению проблем коллективных дей- ствий путем привлечения граждан к решению конкрет- ных вопросов. Такая мобилизация может привносить в переговорное пространство новые требования и инте- ресы, изменяя предпочтения субъектов и расширяя границы политической арены за счет охвата игнори- ровавшихся ранее вопросов. Во вставке O.11 показано, как давление общественных объединений – междуна- родных и местных женских организаций – способство- вало предоставлению гражданкам Швейцарии избира- тельного права, что, в свою очередь, привело к другим важным политическим изменениям, благоприятство- вавшим обеспечению гендерного равенства. Субъекты, представляющие гражданское общество и средства массовой информации, могут сыграть ключевую роль в содействии разработке мер политики, направленных на укрепление прозрачности и более широкое распро- странение информации. Увеличение объема надежной информации – например, за счет фактических данных о результатах деятельности государственных чинов- ников – и расширение доступности этой информации, например, за счет упрочения независимости средств массовой информации или согласования направленно- сти и сроков распространения информации с полити- ческим процессом, могут стать важнейшими первыми шагами к расширению подотчетности и повышению готовности правительства реагировать на потреб- ности населения 41 . Однако общемировые тенденции свидетельствуют о том, что пространство гражданской активности сузилось в последние несколько лет после непрерывного расширения на протяжении последних десятилетий (рисунок O.9). Многие правительства изменяют институциональные условия взаимодей- ствия с гражданами, создавая правовые барьеры с целью ограничения деятельности средств массовой информации и организаций гражданского общества и снижая степень их независимости от государства. Общественные объединения могут с успехом выступать в качестве выразителей мнения групп, не обладающих властными рычагами, и оказывать давле- ние на органы государственной власти, однако обрат- ной стороной этого процесса может оказаться распро- странение конкурирующих интересов на политической арене. Очень скоро государственные учреждения могут оказаться под чрезмерным давлением с самых разных сторон, что поставит под угрозу согласованность и действенность государственной политики. Кроме того, не всякое общественное объединение непременно движимо представлениями о равноправном и справед- ливом обществе. В некоторых случаях общественные Выборы являются одним из самых испытанных механизмов усиления подотчетности и повышения эффективности реагирования на требования граждан, который имеется в их распоряжении. Если выборы проводятся не чисто формально, они могут способ- ствовать повышению уровня и качества общественных благ и государственных услуг, обеспечивая избрание и утверждение руководителей исходя из результа- тов их деятельности по предоставлению этих благ 38 Особенно ярко этот эффект может проявляться на местном уровне, где избиратели могут иметь больше возможностей для координации и усиления стимулов местных политических деятелей к исполнению взятых обязательств, в том числе за счет обуздания коррупци- онного поведения. Например, информация из Кении дает основание предположить, что многопартийные выборы успешно ограничили возможности лидеров направлять государственные ресурсы на сторонние цели 39 . Тем не менее, механизма выборов самого по себе недостаточно для формирования ответственного и подотчетного правительства. Хотя выборы и стали самым распространенным механизмом избрания органов власти в мире, они все чаще воспринимаются как несправедливые (рисунок O.8), а их возможности в качестве инструмента контроля ограничены. Политические организации могут служить допол- нительным механизмом представительства и выраже- ния коллективных интересов граждан, объединения их предпочтений и передачи их требований в процессе раз- работки политики. Например, создание политических партий может помочь гражданам решать проблемы координации, а также способствовать включению различных групп в политический процесс и формиро- ванию культуры поиска компромиссов. Факты свиде- тельствуют о том, что программные партии – партии, Рисунок O.8 Выборная демократия распространяется всё шире, но чистота выборов снижается Источники: авторский коллектив ДМР-2017 на основе данных Центра системного мира, Polity IV (база данных) за различные годы (количество стран выборной демократии), и Bishop and Hoeffler 2014 (доля свободных и честных выборов). 100 90 80 70 60 50 40 Количество и процентная доля 1985 1995 1990 2000 2005 2010 2015 Количество стран выборной демократии Доля свободных и честных выборов ОБЗОР | 25 яркие демографические различия между голосовав- шими через интернет и на избирательных участках: среди голосовавших через интернет преобладали муж- чины, лица с высшим образованием и более высоким уровнем дохода 44 В конечном счете, все проявления коллективных действий граждан, в том числе голосование, полити- ческие партии, общественные движения, гражданские объединения, а также другие, менее традиционные пространства для политических дискуссий, являются несовершенными. Поэтому для усиления своего влия- ния на политической арене гражданам необходимо уча- ствовать в управлении, пользуясь различными меха- низмами, предназначенными для решения проблем коллективных действий. Это стратегическое сочетание может максимально увеличить шансы добиться реаль- ного изменения уровня состязательности, стимулов, предпочтений и убеждений. Перемены при поддержке извне: субъекты международных отношений выходят на внутриполитическую арену Динамика государственного управления не ограничена пределами национальных государств. Сегодня страны существуют во взаимосвязанном, глобализованном объединения могут использоваться группами, пресле- дующими узкокорыстные интересы, в целях, связанных с дискриминацией или насилием. Общественные дискуссии – пространство и про- цессы, позволяющие вести групповое обсуждение и сопоставлять различные предпочтения – также могут помочь уравнять правила игры на политической арене. Участие граждан в местном самоуправлении может играть важную роль в повышении качества обсуждения решений и правомерности их принятия за счет прояснения нужд и потребностей местного электората. Однако подходы к развитию, предполага- ющие участие общественности, иногда не учитывают возможные сбои, которые может давать гражданское общество, вследствие чего в условиях недостаточной институционализации вероятность участия бедных слоев населения в общественной жизни снижается, а механизмы общественного участия могут быть узурпи- рованы местными элитами 42 . Наличие новых техноло- гий не гарантирует смягчения этих сбоев. В ДМР-2016, посвященном проблеме цифрового разрыва 43 , было показано, что информационно-коммуникационные технологии могут фактически усиливать социально- экономическое неравенство в вовлеченности граждан в управление. Например, в Бразилии голосование по проекту городского бюджета через интернет выявило Вставка O.11 Прямая демократия затормозила предоставление женщинам избирательного права в Швейцарии Большинство европейских стран предоставили женщинам избира- тельное право в течение первых десятилетий XX века. Однако жен- щины Швейцарии впервые получили право голоса на федеральных выборах в 1971 году, через 65 лет после того, как это сделала первая европейская страна – Финляндия. При этом в Швейцарии существуют вековые традиции прямой демократии. Чем же объясняется позднее предоставление избирательных прав женщинам в Швейцарии? Для внесения изменений в конституцию политическая система предусматривала проведение национального референдума, голо- совать на котором имели право только мужчины. Ряд петиций и проектов решений о предоставлении женщинам избирательного права, инициированных женскими объединениями в первой половине XX века, не увенчались успехом. Таким образом, одним из важных факторов, определявших, какие правила сохранятся, являлся состав участников процесса изменения правил. Но среди этих факторов были также существующие социальные нормы и недостаток стимулов для перемен. Отражением этих глубоко укоренившихся норм было и то, что Швейцария отставала от большинства стран Запада в плане устранения из законодательства других проявлений гендерного неравенства, в частности, закрепляющих правовые полномочия мужа. В условиях возросшего международного давления Швейцария была близка к прорыву в обеспечении прав женщин в 1957 году, когда Федеральный совет Швейцарии впервые призвал провести националь- ный референдум по вопросу предоставления женщинам права голоса. В одном из исследований отмечалось, что, «если бы в Швейцарии не было прямой демократии, женщины получили бы право голосовать немедленно» a . В 1959 году состоялся обязательный национальный референдум, в ходе которого 69 процентов от общего числа мужчин, обладавших правом голоса, проголосовали против внесения поправок в конституцию. Тем не менее, в 1959-1960 годах женщины получили право голоса на кантональном уровне в трех кантонах Швейцарии (Женева, Во и Невшатель). И только в 1971 году большинство мужчин Швейцарии проголосовали за предоставление женщинам избиратель- ного права. Весомую роль в этих переменах сыграли реформаторские коалиции, объединившие многих субъектов, а также международное воздействие и деятельность внутри страны женских объединений, таких, как Швейцарская ассоциация за право голоса для женщин. Перемены в области избирательного права для женщин в Швейцарии открыли возможность участия новых субъектов – в данном случае, женщин, – в процессе разработки и реализации политики, что изменило стимулы политиков к реагированию на их предпочтения и интересы. Это стало и отражением изменения обще- ственных норм в отношении прав женщин. Это привело к дальней- шим важным политическим изменениям в 1980-х годах. На референ- думе в 1981 году была принята поправка к конституции Швейцарии, гарантирующая равные права мужчин и женщин. Несколько лет спустя, в 1985 году, женщины получили равные с мужчинами права в браке, что исключило такие юридические требования, как необходи- мость для жены получать разрешение мужа на работу вне дома, на предъявление судебного иска или на открытие счета в банке b Источники: Stampfli 1994; World Bank, Women, Business, and the Law (database), 2015. a. Stämpfli (1994, 696). b. World Bank (2016a). 26 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 могут служить национальным субъектам ориентирами для изменения предпочтений и усиления координации путем изменения представлений и распространения норм. Международные соглашения об экономической интеграции могут служить надежной гарантией привер- женности национальных субъектов экономическим реформам. Наглядным примером силы таких стимулов служит успешный интеграционный процесс в рамках Европейского союза. Желающие присоединиться к нему государства должны изменить свои внутренние пра- вила, чтобы привести их в соответствие с 80 000 страниц нормативных актов, составляющих законодательство ЕС. Для стран, решившихся на эти изменения, потен- циальные экономические преимущества вступления в ЕС перевесили любые потери внутренней автономии в определенных областях, а преимущества присоединения использовались элитами для преодоления внутреннего сопротивления необходимым реформам. Кроме того, присоединение помогло государствам-членам изменить стимулы элит путем изменения относительного вли- яния национальных субъектов, поскольку некоторые стороны выиграли гораздо больше остальных. В то же время в 1980-х годах членство в ЕС способствовало институциональной консолидации бывших диктатур на периферии Европы – таких, как Греция, Португалия и Испания. Оно также сыграло определенную роль в переходный период, наступивший в Центральной и Восточной Европе после ликвидации коммунистиче- ских режимов в 1990-х и 2000-х годах. После окончания второй мировой войны офици- альная помощь на цели развития (ОПР), или «внешняя помощь», стала одним из наиболее заметных поли- тических инструментов, которые развитые страны использовали для побуждения развивающихся стран к достижению целей безопасности, экономического роста и социальной справедливости 45 . Несмотря на наличие значительного объема литературы, посвя- щенной внешней помощи, она, по большому счету, не позволяет сделать однозначных выводов об ее эффек- тивности. В конечном счете, на основании литературы можно заключить, что по своей природе помощь не является ни чем-то плохим, ни чем-то хорошим для развития; важен характер взаимовлияния между помо- щью и превалирующими властными отношениями, а также характер ее воздействия на государственное управление. В некоторых случаях взаимодействие с донорами способствует формированию более подотчетных и равноправных механизмов государственного управле- ния, которые встраиваются в национальную систему. Например, свидетельства об осуществлении силами общин программы восстановления в Либерии дают основание предполагать, что внедрение новых институ- тов на местном уровне может оказать влияние на соци- альное сотрудничество, которое сохранится и после завершения программы 46 . В иных случаях помощь может подрывать отношения между государством и его гражданами, делая государство менее отзывчивым к их требованиям. Например, чем больше государ- ства полагаются на поступления от международного сообщества, тем меньше у них остается стимулов для создания государственных учреждений, необходимых мире, для которого характерны высокая скорость и мас- штаб движения капитала, торговли, идей, технологий и людей. В настоящее время мир значительно отлича- ется от того, в котором сформировались сегодняшние развитые страны: в те дни масштабы трансграничного движения были малы, страны не получали какой-либо помощи и не были обязаны соблюдать растущее число межгосударственных соглашений, норм и регулятор- ных механизмов. Для развивающихся стран эпоха глобализации и «глобального государственного управ- ления» создает как возможности, так и проблемы. Параллельно расширению трансграничного движе- ния расширяется и спектр инструментов и механизмов, используемых для управления этим движением. Для оказания влияния на внутреннюю политику и внутри- государственное управление субъекты международных отношений могут вводить транснациональные пра- вила, стандарты и нормативные требования (далее – транснациональные правила). Эти правила могут помочь обеспечить заслуживающую доверия привер- женность внутригосударственным реформам за счет стимулов в области торговли и региональной интегра- ции. Они могут помочь и в развитии международного сотрудничества по вопросам глобальных обществен- ных благ путем изменения стимулов – например, путем предотвращения «гонки уступок», когда конкуренция между странами за инвестиции и доступ к рынкам ведет к снижению налогов на доходы компаний или ухудшению экологических и трудовых норм. Они также Рисунок O.9 После десятилетий прогресса пространство гражданской активности сокращается во всем мире Источник: авторский коллектив ДМР-2017 с использованием базы данных V-Dem за 2016 год. Примечание: Средний балл рассчитан на основе выборки из 78 стран, для которых имеются непротиворечивые данные по всем представленным периодам. Переменная «Создание и роспуск ОГО» измеряется по шкале от 0 до 4 в диапазоне от 0 (более ограничены) до 4 (менее ограничены). Переменная «Государственная цензура (СМИ)» обратно пропорциональна и измеряется по шкале от 0 до 4 в диапазоне от 0 (менее ограничена) до 4 (более ограничена). Более подробные сведения о специфике переменных и использованной методике исследования см. в World Bank and V-Dem (2016) и Coppedge and others (2015). ОГО = организация гражданского общества. Государственная цензура (СМИ) Создание и роспуск ОГО 19 00 1910 1920 1930 1940 1950 196 0 19 70 19 80 19 90 2000 20 10 2020 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 Средний балл ОБЗОР | 27 пытаясь способствовать переменам в условиях неэф- фективности действий государства. Действительно, во многих случаях шаги, предпринятые с благими наме- рениями, оказываются неэффективными, поскольку закрепляют равновесное состояние, поддерживающее тот результат, который эти шаги были призваны изме- нить. Такие ситуации могут возникать из-за действий, совершенных без учета существующего баланса сил. Такие проблемы помощи в целях развития не являются неизбежными или неразрешимыми. Их можно преодолеть, точно так же, как и проявления неэффективности рыночного механизма и государ- ственного регулирования. Помощь на цели развития может быть более эффективной, если взаимодействие с донорами содействует формированию более подот- четных и равноправных механизмов государственного управления, которые встраиваются в национальную систему – например, если гражданам предоставляется соответствующая информация, необходимая им для усиления их способности обеспечить подотчетность политических лидеров 50 . Однако предсказать заранее, как и когда проявятся эти позитивные последствия, трудно, поскольку характер взаимовлияния инициатив доноров и местной политической динамики опреде- ляется целым клубком пересекающихся и постоянно изменяющихся факторов. В последнее время сообщество, занимающееся проблемами развития, пытается «анализировать помощь с политической точки зрения». Однако многие неотложные оперативные потребности, связанные с повышенным вниманием к проблемам помощи в целях для мобилизации внутренних доходов за счет налогоо- бложения. И чем меньше государства рассчитывают на внутреннюю налоговую базу, тем больше подрывается принцип подотчетности государства гражданам 47 В настоящее время на долю внешней помощи приходится более 10 процентов ВВП в половине всех стран с низким уровнем дохода и более 30 процентов совокупного государственного дохода в 26 странах (рисунок O.10). Эмпирические данные о связи посту- плений внешней помощи со снижением уровня нало- гообложения противоречивы (вставка O.12). Исходя из этого, помощь уподобляют «ресурсному проклятию» – случайному пассивному доходу, способному открыть дорогу к неэффективным государственным расходам, которые не ограничены своего рода общественным договором между государством и гражданами, вовлека- ющим граждан в обсуждение политики и повышающим уровень состязательности на политической арене 48 Долгое время необходимость государственного вмешательства оправдывалась классическими прояв- лениями неэффективности рыночных механизмов, в случае которых государство вмешивается для получе- ния социально значимых результатов, достичь кото- рых, полагаясь исключительно на рынки, невозможно. Позднее исследователи указали на случаи неэффектив- ного государственного регулирования, в которых вме- шательство государства также оказывалось неудачным в силу недостаточности потенциала, информационной асимметрии или искажения стимулов 49 . Один из анали- зируемых в данном Докладе вопросов – это трудности, с которыми сталкивается международное сообщество, Рисунок O.10 Внешняя помощь составляет значительную долю ВВП и государственных доходов во многих развивающихся странах Источники: авторский коллектив ДМР-2017. Данные об официальной помощи на цели развития (ОПР): Организация экономического сотрудничества и развития; данные о государственных доходах: МВФ, «Перспективы развития мировой экономики», разные годы. Примечание: на диаграммах учтена ОПР, предоставленная всеми донорами всем получателям в странах с низким и средним уровнем дохода с населением не менее 1 млн человек. Данные об ОПР в виде процента от ВВП ограничены для наглядности представления 20 процентами. Использованы также выходящие за пределы ограничения данные по следующим странам: Афганистан, 24,1 процента; Центральноафриканская Республика, 35,4 процента; Либерия, 37,0 процента; и Малави, 21,8 процента. Данные по ОПР в виде доли государственных доходов ограничены для наглядности представления 100 процентами. Использованы также выходящие за пределы ограничения данные по следующим странам: Афганистан, 105,2 процента; Центральноафриканская Республика, 260,6 процента; Либерия, 126,0 процента; и Сьерра-Леоне, 143,2 процента. ОПР (% ВВП, левая ось координат) 0 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 % ВВП a. Страны с низким уровнем дохода b. Страны с доходом ниже среднего уровня c. Страны с доходом выше среднего уровня % государственных доходов 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 ERI TCD NPL KHM TG O ZW E ETH MD G TZA UG A CO D BEN GIN ML I BFA GN B GM B HT I RWA NE R MW I MO Z BD I AFG CA F LBR SLE SSD IND PH L SLV GT M UZ B NG A LKA SD N EG Y CO G BGD PAK UK R BOL SW Z MM R VN M MA R AR M CIV CM R GH A HN D YEM NIC PNG LAO GE O KEN TJK ZMB MR T LSO MDA SEN KSV KG Z TLS SYR MY S IRN BRA ME X TKM DZ A CRI ECU PER PRY BLR AG O DO M ZA F AZ E CO L MU S JAM BW A LBY GAB IRQ SRB LBN NA M MKD TUN ALB MN G BIH JOR ОПР (% государственных доходов, правая ось координат) 28 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 котором стратегии тестируются на местном уровне, а затем корректируются на основе поступающих данных. Выход за рамки технократических подходов и опреде- ление способов учета благоприятных возможностей и ограничений, возникающих вследствие перемен в политической жизни, – это главные условия, при кото- рых внешняя помощь будет способна стимулировать и поддерживать реформы государственного управления, способствующие развитию. развития, – такие, как необходимость повышения гибкости процесса осуществления, готовность к более существенной степени риска и неопределенности, пере- дача полномочий от доноров к партнерам по оказанию помощи и избегание упрощенных линейных схем изме- рения результатов, сталкиваются с укоренившимися бюрократическими структурами, методами работы и стереотипами. Чтобы двигаться вперед, может пона- добиться более адаптивный или гибкий подход, при Вставка O.12 Мобилизация внутренних ресурсов, внешняя помощь и подотчетность Все более общепринятым становится мнение, что наращивание мобилизации внутренних ресурсов может усилить подотчетность, особенно если подобные меры непосредственно связаны с предо- ставлением общественных благ. Если правящие элиты вынуждены зависеть от всеобщего налогообложения, они с большей вероятно- стью включают граждан и представителей других элит в политиче- ские переговоры. Но действительно ли внешняя помощь оказывает отрицательное влияние на мобилизацию внутренних ресурсов и, тем самым, на ответственность власти перед гражданами? Исследования с целью проверки этой гипотезы поначалу свиде- тельствовали о наличии обратной связи между ними a . Но недавно результаты этих исследований были опровергнуты с использованием иных массивов данных b или иных эконометрических методов c . Влияние потоков помощи на поведение, ставящее под угрозу принцип подот- четности, изучалось и выделялось в экспериментальных условиях d , однако в действительности характер этой взаимосвязи более сложен и зависит от трех факторов: вида помощи (например, идет ли речь о гранте или займе, поддержке бюджета или финансировании кон- кретного проекта); одновременного воздействия обусловленных мер политики, связанных с оказанием помощи; и, что еще важнее, харак- терного для каждой страны комплекса механизмов государственного управления. Кроме того, даже если помощь способна ослаблять стимулы к мобилизации внутренних ресурсов, прекращение помощи может приводить к принятию социально неоптимальной политики налогообложения в целях повышения доходов, что ставит бедные слои населения в еще более затруднительное положение. Влияние мобилизации внутренних ресурсов на подотчетность зависит от того, как именно мобилизуются финансовые средства внутри страны. Многие существующие налоги, например, налоги на пользование природными ресурсами, могут не обладать потенциа- лом усиления подотчетности, или же обладают эффектом серьезного искажения, как, например, торговые налоги. Международная конку- ренция в области налогов на доходы корпораций и либерализация торговли также снизили способность государств к мобилизации внутренних ресурсов («гонка уступок»). В условиях низких темпов накопления или возможного оттока капитала и уклонения от уплаты налогов налоги на потребление будут, с высокой долей вероятности, наиболее эффективными, но одновременно и регрессивными. Зачастую в таких случаях внутренние ресурсы мобилизуются таким образом, что это может приводить к увеличению бедности, напри- мер, в случае повышения налогов на потребление без использова- ния соответствующих механизмов компенсации для малоимущих. Действительно, согласно данным обследования домашних хозяйств в 2010 году, в 9 из 25 обследованных стран налогово-бюджетная политика сама по себе способствовала увеличению численности бед- ных, то есть, лиц с душевым доходом 2,50 долл. США в день e . Иными словами, деятельность государства по сбору налогов и расходованию бюджетных средств привела к тому, что представителей бедных слоёв населения, ставших в её результате беднее, оказалось больше, чем получивших от неё выгоду. Несмотря на значимость мобилизации внутренних ресурсов для повышения восприимчивости к нуждам граждан и усиления подотчетности перед ними, многие страны, возможно, слишком бедны, чтобы создать потенциал для сбора доходов, достаточных для достижения важных целей развития; они могут причинить вред бедным слоям населения в процессе привлечения внутренних ресур- сов, или же они могут не иметь политической возможности провести реформы, необходимые для повышения государственных доходов. В странах, где уровень бедности превышает 65 процентов (глав- ным образом, в Африке к югу от Сахары), например, не существует осуществимых схем перераспределения, позволяющих искоренить бедность только путем передачи ресурсов от богатых бедным внутри страны f . Кроме того, во многих развивающихся странах бюджет- но-налоговая система – то есть, налогообложение и государственные расходы в совокупности – часто доводит малоимущих граждан до обнищания g . Наконец, политическая власть может быть сосредо- точена в руках небольшого числа богатых граждан, чьи интересы сталкиваются с интересами бедных слоев населения. В таких случаях, когда возникает необходимость объединения значительного числа людей для уравновешивания политического влияния небольшой группы лиц, мобилизация внутренних ресурсов может оказаться затруднительной h Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. В частности, работа Gupta and others (2004). b. Morrissey and Torrance (2015). c. Например, Clist and Morrissey (2011) признали недействительной одновременную отрицательную корреляцию, которая была выявлена Gupta and others (2004), путем введения фактора отложенного эффекта помощи и налогов. Они пришли к выводу, что этой взаимосвязью можно пренебречь. d. Paler (2013); Martin (2014). e. Lustig (2016). f. Ravallion (2010); Ceriani, Bolch, and Lopez-Calva (2016). g. Lustig (2016). h. Ceriani, Bolch, and Lopez-Calva (2016). ОБЗОР | 29 необходимых для нарушения политического равно- весия. Поэтому успешные реформы – это не только «оптимальная практика». Они требуют внедрения и корректировки институциональных форм, с тем чтобы решить препятствующие дальнейшему развитию про- блемы, связанные со слабой политической волей и недостаточными совместными действиями. Три основополагающих принципа ДМР-2017 предлагает тем, кто обдумывает реформы, руководствоваться тремя простыми принципами. Во-первых, важно размышлять не только о том, какую форму придать институту, но и о функциях, которые этот институт должен выполнять, то есть, думать не только о форме институтов, но и об их функциях. Во-вторых, важно помнить о том, что, хотя наращива- ние потенциала имеет значение, вопросы использова- ния потенциала и характера инвестиций в его наращи- вание зависят от относительного влияния субъектов на переговорной арене – то есть, надо думать не только о наращивании потенциала, но и об асимметрии власти. В-третьих, важно думать о том, что для того, чтобы добиться верховенства права, странам вначале нужно укрепить различные роли права для повышения состя- зательности, изменения стимулов и изменения предпо- чтений – то есть, надо думать не только о верховенстве права, но и о роли права (таблица O.2). Если перед вами стоит конкретная политико-эко- номическая проблема, то что означают эти принципы в практическом смысле? В этом Докладе сформули- рованы четыре ключевых вывода. Во вставке O.13 приводится несложный диагностический план дей- ствий для более конкретного учета этих выводов при разработке программ развития в целях повышения их результативности. Первая задача состоит в том, чтобы выявить основ- ную функциональную проблему. Диагностические подходы следует сориентировать на конкретные про- блемы в области приверженности, координации и взаимодействия, которые препятствуют достижению социально значимых результатов, а также на характер ограничений, которые накладывает на эти функции асимметрия власти на политической арене. Помимо обычно учитываемых ограничений – таких, как мате- риальный и административный потенциал, – неэффек- тивность мер политики может объясняться и тем, что у групп, обладающих достаточными возможностями для отстаивания своих интересов, отсутствуют стимулы продолжать принятие или осуществление этих мер. Учитывать асимметрию власти значит сосредотачивать Переосмысление роли государственного управления в процессе развития Спустя более чем 70 лет после Бреттонвудской конфе- ренции, на которой было принято решение о созда- нии Всемирного банка и Международного валютного фонда, международное сообщество продолжает осоз- навать, что для обеспечения устойчивого развития необходимо со всей серьезностью относиться к осно- вополагающим факторам, имеющим отношение к госу- дарственному управлению. Дальнейшее продвижение по этому пути потребует новых структур и аналитиче- ских инструментов, позволяющих учитывать растущий объем информации о том, что дает, и что не дает жела- емых результатов. Политика не разрабатывается в вакууме. Напротив, она разрабатывается в сложных социально-полити- ческих условиях, в которых отдельные лица и группы, имеющие неодинаковое влияние, взаимодействуют между собой, преследуя противоречащие друг другу интересы и действуя при этом в рамках постоянно меняющихся правил. В данном Докладе показано, что учет того, как распределение власти на политической арене расширяет или ограничивает способность инсти- тутов действенно поощрять приверженность, коорди- нацию и сотрудничество, имеет решающее значение для обеспечения прогресса в достижении безопасности, экономического роста и социальной справедливости. Предыдущие Доклады о мировом развитии дали представление о том, как решать некоторые из самых сложных проблем в ключевых областях развития, таких, как занятость, гендерное равенство и управление рисками. Наряду с недавно вышедшими в свет докла- дами «Мышление, общество и поведение» (2015 год) и «Цифровые дивиденды» (2016 год), данный ДМР явля- ется частью трилогии докладов, в которых рассматрива- ются вопросы о том, как разработчики политики могут более полно использовать поведенческие, технологиче- ские и организационные инструменты для повышения результативности усилий государства по обеспечению развития. Доклад начинается с признания того, что принять и реализовать такие меры политики, как укре- пление рынка труда, преодоление гендерных барьеров или подготовка стран к противостоянию потрясениям, зачастую непросто, поскольку определенные группы общества, которым выгодно существующее положе- ние вещей, могут обладать достаточным влиянием для того, чтобы воспрепятствовать проведению реформ, Таблица O.2 Три принципа переосмысления роли государственного управления в процессе развития Традиционный подход Принципы переосмысления роли государственного управления в процессе развития Инвестировать средства в придание институтам надлежащей формы. Не придавать исключительного значения форме институтов, а думать также о выполняемых ими функциях. Наращивать потенциал институтов в плане реализации политики. Не придавать исключительного значения наращиванию потенциала, а думать также об асимметрии власти. Ставить во главу угла укрепление принципа вер- ховенства права, с тем чтобы обеспечить беспри- страстное применение мер политики и правил. Не придавать исключительного значения верховенству права, а думать также о роли права. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. 30 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 Вставка O.13 Что означает концепция ДМР-2017 для конкретных действий? Цикл эффективности политики В Докладе утверждается, что эффективность политики нельзя понять только с технической точки зрения; необходимо также рассмотреть процесс достижения участниками договоренностей в отношении разработки и применения мер политики в рамках конкретной инсти- туциональной структуры. Последовательность и преемственность мер политики в течение длительного времени (приверженность), согласование мнений и предпочтений (координация), а также добро- вольное соблюдение правил и отсутствие практики «бесплатной езды» (сотрудничество) являются основными институциональными функциями, которые влияют на степень эффективности мер поли- тики. Но что это означает для конкретных мер политики? На рисунке BO.13.1 представлен способ продумать конкретные меры политики таким образом, чтобы включить в них элементы, спо- собные повысить их вероятную эффективность. Этот «цикл эффективно- сти политики» начинается с четкого определения цели, которой необхо- димо достичь, после чего следует ряд четко обозначенных шагов: Шаг 1. Диагностика. Определить основную функциональную про- блему (приверженность, координация, кооперация). Шаг 2. Оценка. Определить характер асимметрии власти на полити- ческой арене (изоляция, узурпация, клиентелизм). Шаг 3. Цель. Определить подходящую отправную точку(и) для начала реформ (состязательность, стимулы, предпочтения и убеждения). Шаг 4. План. Определить наилучший механизм осуществления (У1, У2, У3). Шаг 5. Реализация. Определить ключевые заинтересованные сто- роны для создания коалиции в целях реализации (элиты, граждане, субъекты международных отношений). Шаг 6. Оценка и адаптация. Источник: авторский коллектив ДМР-2017 Рисунок BO.13.1 Цикл эффективности политики Источник: авторский коллектив ДМР-2017 Цель в области развития 1. Диагностика 2. Оценка 5. Реализация 3. Цель 4. План 6. Оценка и адаптация Элиты Граждане Субъекты международных отношений Состязательность Стимулы Предпочтения и убеждения Правила первого уровня (У1) Правила среднего уровня (У2) Правила высшего уровня(У3) Изоляция Узурпация Клиентелизм Приверженность Координация Кооперация В чем заключается функциональная проблема? В чем проявляется асимметрия власти? Как можно изменить политическую арену? Каков наилучший механизм осуществления? Кто является основными субъектами, которых необходимо привлечь? ОБЗОР | 31 возможном реформировании политики, субъекты могут счесть целесообразным рассмотрение трех «уровней» правил 51 . Правила первого уровня, или У1, относятся к конкретным мерам политики (напри- мер, доля бюджета, выделяемая на здравоохранение). Правила среднего уровня, У2, относятся к организа- ционным формам – таким, как независимость судеб- ной системы и центрального банка. Правила высшего уровня, У3, относятся к «правилам изменения правил», а именно, к конституционному и избирательному праву. «Форму» политики, конечно, тоже нельзя исклю- чать, но чрезвычайно важно также продумывать ее «функции». Например, если не брать в расчет то, как сформулировано бюджетное правило, заслуживает ли доверия приверженность этому правилу? Некоторые функциональные проблемы могут потребовать соче- тания реформ на всех трех уровнях. Наконец, частью процесса разработки и оценки мер политики должно быть предвидение сопротивления и учет возможных непредвиденных последствий (вставка O.14). В частно- сти, когда речь идет об оценке, необходимо понимать, что траектории могут не быть линейными, и, таким образом, оценка требует комплексных методов. Заранее внимание на осуществимых (хотя и не обязательно идеальных) мерах политики, которые могут обеспечить поступательное движение по пути всеобъемлющего экономического роста и социально справедливого развития. Вторая задача заключается в выявлении различных движущих сил перемен, которые могут помочь пре- образовать политическую арену с целью расширения набора мер политики, которые могут быть реализо- ваны. Вместо того, чтобы принимать существующие условия разработки политики как данность, рефор- маторам следует проанализировать, как устранить существующие ограничения, чтобы расширить круг политически осуществимых мер. Этому сдвигу могут способствовать различные движущие силы перемен. Изучая степень состязательности политической арены, реформаторам необходимо учитывать, что разобраться в том, какие соглашения достижимы, могут помочь сти- мулы, а также предпочтения и убеждения субъектов. Третья задача состоит в том, чтобы определить необходимые мероприятия или изменения правил, которые позволят наилучшим образом решить кон- кретные функциональные проблемы. Размышляя о Вставка O.14 Уроки для реформаторов из «игры правил»: как, в конечном счете, обеспечивается легитимность? Авторы Доклада призывают реформаторов обратить внимание на особенности «игры правил», чтобы избежать двух основных ошибок. Во-первых, реформа, предпринимаемая одним участником игры правил, может иметь негативные последствия, если этот участник не примет во внимание действия других участников, которые повлечет за собой реформа. Например, независимый специалист может проин- формировать законодательный орган о преимуществах договорного права. В ответ на это законодательный орган может принять закон, который требует от судов обеспечивать соблюдение договоров; глава правительства может пообещать продвижение по службе судьям, которые выполняют данные исполнительной властью указания принимать решения по судебным делам в пользу определенных лиц; состоятельные представители элиты могут платить исполнительной власти за особое отношение к ним в судах; исполнительная власть может использовать полученные от элиты средства для финансиро- вания предстоящей политической кампании; и в результате граждане не могут доверять способности судов обеспечивать соблюдение дого- ворного права. В конечном счете, эта реформа не даст ожидаемых преимуществ и, возможно, даже ухудшит ситуацию. Суды, прежде обеспечивавшие равную защиту по нормам уголовного права, могут теперь оказаться неспособными наказывать богатых правонаруши- телей, совершающих преступления. Во-вторых, даже принося заметную отдачу сейчас, реформа также может иметь негативные последствия, если она приведет к ухудшению результатов «игры правил», которую предстоит сыграть в будущем. Это может оказаться особенно важным в контексте того, что политологи называют легитимностью, проявлениями которой являются добровольное принятие правил и их соблюдение. Граждане государства могут быть готовы предоставить своему правительству достаточно власти, чтобы сделать его основным игроком в «игре правил» на уровне страны, но лишь до тех пор, пока они считают, что использование правительством этой власти является легитимным. Функциональный подход, используемый в этом Докладе, позволяет получить более четкое представление о концепции легитимности. Легитимность правительства может происходить из трех источников. Неоднократно подтвержденная приверженность является основой легитимности с точки зрения результатов a . Когда правительство неоднократно выполняет свои обязательства, оно легитимизирует себя – например, обеспечивая надежное оказание государственных услуг. Легитимность может также быть основана на представлении о справедливости порядка разработки и реали- зации политики и правил – это легитимность процесса. Наконец, легитимность может быть реляционной – в этом случае общность ценностей и норм побуждает людей признавать полномочия власти. Легитимность результата, легитимность процесса и реляционная легитимность представляют собой три типа легитимности, выде- ленные в этом Докладе. Легитимность имеет важное значение для сотрудничества и координации, поскольку она подразумевает добровольное согласие с действиями власти. Даже когда прави- тельство выполняет свои обязательства и в состоянии принудить людей к согласию, «дефицит легитимности» может проявиться, если возникает ощущение несправедливости процесса, а люди не готовы к сотрудничеству и предпочитают отказаться от общественного договора. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Легитимность результата связана с понятием доверия, под которым в этом Докладе понимается определяемая каким-либо субъектом вероятность сохранения другими субъектами своей приверженности, с учетом их поведения в прошлом. 32 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 договоренностей могут адаптировать их к изме- няющимся интересам элиты, однако им может быть непросто приспособить их к растущим требованиям граждан. Режимы могут терять легитимность, если процессы принятия решений недостаточно открыты всем слоям населения, даже если другие результаты в области развития кажутся успешными. Например, даже действенные стратегии экономического роста могут быть отвергнуты населением, если в процессе разработки политики не учитывается мнение обще- ственности. Преодоление делегитимизации требует более широкого вовлечения населения в политиче- ский процесс. Для обеспечения всеохватного и устойчивого прогресса в области развития чрезвычайно важно уделять первоочередное внимание созданию условий, подобных рассмотренным в этом Докладе, – условий, которые готовят общество к адаптации по мере изме- нения со временем его потребностей и требований. Ортодоксальная наука о развитии по традиции до сих пор подчеркивает основополагающий характер трех постулатов, касающихся совершенствования государ- ственного управления в интересах развития: формы мер политики, потенциала их реализации и объек- тивного применения правил. Эти постулаты опреде- лили используемые международным сообществом стандартные решения проблемы сбоев политики в развивающихся странах: во-первых, инвестировать в разработку «хороших» законов и мер политики; во-вторых, создавать организационный и техниче- ский потенциал для их реализации; и в-третьих, укре- плять «верховенство права». Авторы данного Доклада выходят за рамки этих подходов и подчеркивают, что изучать формы, которые давали отдачу в иных обсто- ятельствах, оценивать потребности в потенциале и акцентировать важность верховенства права хотя и важно, но недостаточно. Как читать этот Доклад |