доклад ГУ и закон. Доклад ГУ и закон. Доклад о мировом развитии
 Скачать 2.97 Mb.
|
|
Таблица O.1 Три институциональные функции – приверженность, координация и сотрудничество – являются залогом эффективности мер политики Функция Примеры, иллюстрирующие важность данной функции Приверженность • Лица, принимающие решения, могут пожелать потратить непредвиденные государственные поступления сразу же, вместо того, чтобы отложить их, чтобы другие могли израсходовать их в будущем. • Политики могут отказаться от продолжения реализации мер политики, доказавших свою эффективность, и предпочесть им иные, отражающие позицию их политической группировки. • Поставщики общественных услуг могут потребовать пересмотра в свою пользу условий договоров, если поймут, что политические издержки прекращения оказания этих услуг будут слишком высоки. Координация • Инвестиции и инновации стимулируются уверенностью людей в том, что инвестировать будут и другие. • Финансовая стабильность зависит от уверенности в надежности мер политики; примером сбоя может служить массовое изъятие вкладов, когда каждый уверен в том, что и все остальные поспешат изъять свои вклады. • Законы служат отдельным лицам ориентиром для определенного поведения: пример – правило правосторон- него дорожного движения. Сотрудничество • Люди могут быть мотивированы жить за счет других или вести себя оппортунистически, например, уклоняясь от уплаты налогов, но пользуясь при этом государственными услугами, финансируемыми другими (теми, кто платит налоги). • Некоторые субъекты, которых потенциально могут затронуть меры политики, оказываются отстраненными от разработки этих мер, что ослабляет готовность соблюдать установленные нормы и ведет к фрагментации. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. 8 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 Межстрановый статистический анализ с использо- ванием информации из базы данных Ethnic Power Relations («Взаимоотношения этнических групп с вла- стью») за период с 1945 по 2005 годы показывает, что для государств, в которых большие группы населения ока- зываются в изоляции в силу своей этнической принад- лежности, вероятность возникновения вооруженных мятежей выше 9 . Наличие норм, отстраняющих опреде- ленные группы, например, женщин или меньшинства, от участия в переговорах об урегулировании споров, как правило, ведет к усилению асимметрии власти и закрепляет несправедливые и непрочные результаты 10 Узурпация. Второе проявление асимметрии власти – способность влиятельных групп «узурпировать» меры политики и ставить их на службу своим узким инте- ресам – помогает оценить эффективность (или неэф- фективность) мер политики с точки зрения содействия долгосрочному экономическому росту. Так, например, в 1990-е годы некоторые крупнейшие промышленные концерны в Индонезии поддерживали прочные связи с президентом Сухарто 11 . В период 1995-1997 годов несколько раз поднималась волна слухов по поводу состояния здоровья президента Сухарто. В каждом подобном случае, чем ближе промышленный концерн был к президенту, тем больше падала стоимость его Как асимметрия власти может влиять на безопасность, экономический рост и социальную справедливость Изоляция. Одно из проявлений асимметрии власти – изоляция лиц и групп от арены переговоров – может оказаться особенно значимым для безопасности (рису- нок O.2). Когда влиятельные субъекты оказываются отстраненными от арены политических действий, некоторые лица и группы могут считать насилие пред- почтительным – и рациональным – способом отстаи- вания своих интересов, как это происходит в Сомали. В результате участники переговоров могут так и не достичь договоренностей (как это происходит, напри- мер, в случае срыва мирных переговоров между враж- дующими сторонами, или когда стороны спора так и не приходят к соглашению). Изоляция, нередко выражающаяся в отсутствии доступа к государственным институтам, ресурсам и услугам, часто наблюдается в контексте идентичности. Распределение власти между этническими группами в зависимости от степени их доступа к центральной государственной власти является очевидным пред- вестником сопряженных с насилием конфликтов на национальном уровне (будь то в виде репрессий со стороны государства или мятежа против государства) 8 Вставка O.3 Идея власти и власть идей Британский экономист Джон Мейнард Кейнс отмечал в своей книге «Общая теория занятости, процента и денег»: «Идеи экономистов и политических мыслителей – и когда они правы, и когда ошибаются – имеют гораздо большее значение, чем принято считать. В дей- ствительности только они и правят миром» a . Специалисты в области общественных наук уже давно изучают вопрос о том, как идеи могут оказывать основополагающее воздействие на пути исторического развития, с точки зрения не только идеологии и культуры, но и с позиций «культурного предпринимательства» b . Вместе с тем, важно различать два (на самом деле, их больше, но именно эти являются основными) конкретных пути воздействия идей на разработку и эффективность политики: идеи как знания и идеи как способ опреде- ления предпочтений и представлений. Что касается идей как знания, в последние десятилетия влияние на обсуждение проблем политики оказывали принципы «наращи- вания потенциала» в форме обмена знаниями и распространения «наиболее эффективной практики». Вне всякого сомнения, идеи как знания играют свою роль в повышении эффективности политики и наращивании потенциала выполнения конкретных политических обязательств. Однако идеи определяют также предпочтения и представления. Завершая рассмотрение вопроса об идеях, Кейнс указал, что «люди практичные, которые считают себя совершенно неподверженными интеллектуальным влияниям, обычно являются рабами какого-ни- будь экономиста прошлого… Но рано или поздно именно идеи, а не корыстные интересы становятся опасными и оборачиваются добром или злом». В XVIII веке Юм в своей теории утверждал, что норматив- ное высказывание (например, мера политического характера) не может быть выведено из позитивного высказывания (наблюдаемого факта), если при этом в качестве исходного положения не будет принята нормативная идея. Рецепты политических мер, основан- ные на фактах, требуют еще в качестве основы и определенных нормативных представлений – то есть, идей. Признавая важность идей, авторы Доклада рассматривают вопрос о целесообразности выявления предпочтений и представлений как средства понимания процессов переговоров по вопросам политики. В 1999 году Эрик Вольф указал, что для понимания социальной динамики необходимо рассматривать власть и идеи как взаимодо- полняющие явления c . Вслед за Мишелем Фуко Вольф утверждает, что способность формировать представления других людей – это средство побудить других людей к действиям – действиям, которые в ином случае лицо не совершило бы. Таким образом, способность побуждать других действовать в интересах данного субъекта или добиваться конкретных результатов – то, что в этом Докладе понимается под властью, – тесно связана с понятием идей как представлений. Соответственно, дихотомия между идеями (идеологией и куль- турой) и властью (основным фактором, определяющим социальную динамику), неправомерна. Идею власти невозможно понять, не рассматривая всерьез власти идей. Источник: авторский коллектив ДМР-2017. a. Keynes (1936, 383). b. См., например, обсуждение «интеллектуальных истоков современного экономического роста» в работе Mokyr (2005). c. Wolf (1999). См. также Barrett, Stokholm, and Burke (2001). ОБЗОР | 9 акций (рисунок O.3). Узурпация может обойтись эко- номике достаточно дорого. Фирмы, имеющие полити- ческие связи, могут добиваться преференций для себя в сфере регулирования бизнеса, равно как и создавать в этой сфере барьеры, препятствующие выходу на рынок новых компаний, – например, в части доступа к кредитам, смягчения требований к лицензированию, энергетических субсидий или импортных барьеров. Это может блокировать конкуренцию и приводить к неправильному распределению ресурсов, что негативно отражается на инновациях и производительности. В 1996-2002 годах в Пакистане компании, имеющие поли- тические связи, получали на 45 процентов больше госу- дарственных кредитов, нежели другие фирмы, хотя при этом их производительность была ниже, а показатели невозврата кредитов – на 50 процентов выше. В зависи- мости от разрывов в уровне производительности между фирмами, ежегодные потери от подобного неправиль- ного распределения ресурсов могли достигать 1,6 про- цента валового внутреннего продукта (ВВП) 12 Хотя экономика страны может расти и без суще- ственных изменений в характере государственного управления, неясно, в течение какого времени такой рост может быть устойчивым. Рассмотрим случай стран, явно попавших в «ловушку развития». Вопреки тому, что предсказывают многие теории, тенденция к сближению стран с низким и средним уровнями дохода со странами с высоким уровнем дохода не прослежи- вается. Факты свидетельствуют о том, что для стран с любым уровнем дохода существует риск стагнации эко- номического роста. Что же мешает тем или иным стра- нам перейти на более эффективную стратегию роста, если нынешняя стратегия роста исчерпала себя? В цен- тре внимания рекомендаций по вопросам политики, которые получали эти страны, находились, за редкими исключениями, непосредственные причины, подтол- кнувшие их к преобразованиям, например, проблемы Рисунок O.2 Более устойчивый баланс власти коррелирует с позитивными результатами в области безопасности Источники: World Justice Project (Всемирный проект правосудия), Rule of Law Index 2015 (Индекс верховенства закона за 2015 год), Показатель 5 «Порядок и безопасность» (переменные «Ведется эффективная борьба с преступностью», «Гражданские конфликты эффективно сдерживаются», «Граждане не прибегают к насилию для удовлетворения личных претензий»); V-Dem, версия 6 (переменная «Распределение власти между социальными группами», где показатель 0 свидетельствует о монополизации политической власти одной социальной группой, а показатель 4 показывает, что разные социальные группы обладают равной политической властью). Примечание: ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития. 0 1 2 3 4 Показатель распределения власти между социальными группами 0,8 1,0 0,6 Показатель порядка и безопасности 0,4 0,2 Страны ОЭСР с высоким уровнем дохода Страны с высоким уровнем дохода, не входящие в ОЭСР Страны с уровнем дохода выше среднего Страны с уровнем дохода ниже среднего Страны с низким уровнем дохода Рисунок O.3 Значимость политических связей: Индонезия в эпоху президента Сухарто Чем ближе промышленный концерн был к президенту, тем больше падала стоимость его акций при появлении слухов о состоянии его здоровья Источник: Fisman 2001, figure 1. Изменение стоимости акций индонезийских компаний (в процентных пунктах) 1996: 4-9 июля 1997: 1-3 апр. 1995: 21 апр. 1996: 29 апр. 1996: 26 июля 1995: 30 янв. - 1 февр. Периоды болезни Сухарто: 1 (Компании, в наименьшей степени связанные с властью) 2 3 Уровень политической зависимости 4 5 (Компании, в наибольшей степени связанные с властью) –4 –6 –2 0 2 10 | ДОКЛАД О МИРОВОМ РАЗВИТИИ 2017 справедливости, потенциально способны – в средне- и долгосрочной перспективе – оказать благотворное влияние на экономический рост, они могут задевать интересы отдельных групп, особенно в краткосрочной перспективе. Те, кого затрагивают меры политики, ори- ентированные на повышение социальной справедливо- сти, могут быть озабочены перспективой потери ренты или относительного снижения своего влияния, и, соот- ветственно, могут пытаться препятствовать принятию или реализации таких мер. Если уровень неравенства в обществе высок, неравенство проявляется в том, что разные группы имеют разные возможности влиять на процесс принятия решений, что еще более закрепляет неравенство. Клиентелизм ведет к ослаблению привер- женности долгосрочным программным целям – в этих случаях подотчетность постепенно становится предме- том купли-продажи. Клиентелизм может влиять на принятие и осу- ществление политики двумя основными способами. В одних случаях проявления клиентелизма приводят к деформации отношений между государственными должностными лицами и избирателями. Вместо про- цесса, в рамках которого должностное лицо является эффективности распределения ресурсов или модерни- зации промышленности. Реальная же проблема может, однако, носить политический характер: влиятельные субъекты, извлекавшие выгоду на раннем или нынеш- нем этапах роста (например, на фактороемком этапе роста), могут противиться переходу к иной модели роста (например, основанной на выходе новых компа- ний на рынок, конкуренции и инновациях в процессе «созидательного разрушения»). Эти субъекты могут влиять на меры политики – узурпировать их и ставить на службу собственным интересам. Во вставке O.4 при- водится пример политических проблем, возникающих при переходе к другой стратегии роста, – этот пример касается инвестиций в обеспечение экологической устойчивости. Клиентелизм. Третьим проявлением асимметрии власти является клиентелизм – политическая страте- гия, для которой характерно предоставление избирате- лям материальных благ в обмен на их поддержку 13 . Эта стратегия помогает понять, почему меры политики, направленные на обеспечение социальной справед- ливости, зачастую оказываются неэффективными. Хотя меры политики, способствующие социальной Вставка O.4 Почему слова «зеленый рост» действуют на некоторых, как красная тряпка на быка «Говоря о “зеленом росте”, мы преследуем цель сделать процессы экономического роста более эффективными с точки зрения ресурсов, более экологически чистыми и более устойчивыми, не обязательно замедляя их» a . По многим причинам охрана окружающей среды выгодна и для долгосрочного экономического роста и развития. Экономически выгодное производство зависит от наличия природных ресурсов и от качества окружающей среды («природный капитал»). Стратегии «зеленого роста» способны увеличивать природный капитал, препятствуя ухудшению состояния окружающей среды. Ее охрана может способствовать росту экономики и косвенно, корректируя сбои рыночного механизма. Так, например, политика исправления сбоев рыночного механизма, ведущих к перенаселённости городов, способна повысить качество воздуха и производительность городов. Более экологически-ориентированный рост может повышать благополучие населения и непосредственно, улучшая качество воздуха и воды. Вместе с тем, переход на более экологически-ориентированные стратегии роста чреват в краткосрочной перспективе издержками для некоторых групп общества. Возьмем, например, органические удобре- ния. Уменьшение доз удобрений и более точечное их внесение («зеле- ный» подход) наносят меньший вред окружающей среде в долгосроч- ной перспективе, однако обычные удобрения стоят дешевле и работать с ними проще. В Малави столкнулись с этой проблемой в 2005 году, когда ради обеспечения продовольственной безопасности здесь были введены субсидии на удобрения для мелких крестьянских хозяйств, выращивающих кукурузу. Интенсивное применение обычных удобре- ний немедленно привело к росту производства в таких хозяйствах. Однако при переходе к использованию более органических удобрений и более экологически-ориентированных подходов мелкие фермеры могут сталкиваться со сложностями, вследствие чего попытки посте- пенного отказа от субсидий на обычные удобрения могут ущемлять интересы производителей кукурузы в течение нескольких лет b Может случиться так, что группы, которые в краткосрочной перспективе могут нести потери от политики экологически-ориен- тированного роста, имеют несоразмерно большое влияние на арене политических действий и поэтому в состоянии блокировать реформы и ослаблять приверженность. Поскольку затраты приходятся на небольшой период времени, а многие преимущества более экологи- чески чистых технологий неочевидны и рассредоточены во времени, тем, кто может оказаться в числе проигравших от подобных реформ, по всей видимости, легче организовать противодействие. Они могут также образовывать прочное ядро избирателей. Например, в Малави программа субсидирования удобрений пользуется популярностью среди мелких фермеров, составляющих важную группу избирателей. Иногда переход на более экологически-ориентированные стратегии роста может приносить убытки влиятельным группам потребителей и компаний. Например, в Южной Африке в 2010 году был обнародован масштабный план борьбы с изменением климата, который предпола- гал сокращение доли электричества, вырабатываемого работающими на угле электростанциями, в стране, где электроэнергии не хватает, а уголь присутствует в относительном изобилии. Хотя год спустя в этот план и были внесены смягчающие поправки, против него выступили потребители, профсоюзы и деловые круги, прежде всего, представ- ляющие горнодобывающую и тяжелую промышленность c . Все эти примеры показывают, что при разработке политики «зеленого роста» необходимо учитывать возможное сопротивление со стороны тех, кому в краткосрочной перспективе предстоит понести потери. Источники: Hallegatte and others (2012); Resnick, Tarp, and Thurlow (2012). a. Hallegatte and others (2012, 2). b. Resnick, Tarp, and Thurlow (2012). c. Resnick, Tarp, and Thurlow (2012). ОБЗОР | 11 зачастую рассматривается в качестве необходимого условия эффективной политики, безусловно, важен, и во многих случаях он даже представляет собой основ- ной сдерживающий фактор. В конкретный момент времени его можно уподобить «наличному запасу». Но вопрос о том, как и где использовать этот потен- циал, также решается в процессе переговоров. Даже при наличии материального и административного потенциала меры политики могут все же оказаться неэффективными, если у группы с достаточно сильной переговорной позицией отсутствуют стимулы к тому, чтобы добиваться осуществления этих мер. Примером служат низкие инвестиции в статистическую отрасль в Африке, что ограничивает возможности мониторинга эффективности политики (вставка O.5). Кроме того, авторитет существующих властных структур может усиливаться превалирующими общественными нор- мами, которые являются мощным регулятором пове- дения 17 . Такие нормы могут повышать эффективность политики или снижать ее. Таким образом, одних только инвестиций в нара- щивание потенциала может оказаться недостаточно. Для разработки мер политики, призванных улучшить положение дел в области безопасности, экономического роста и социальной справедливости, необходимо пони- мать расстановку сил основных субъектов. При нали- чии влиятельных субъектов, способных блокировать или подрывать меры политики, меры, оптимальные со строго экономической точки зрения (наилучшие меры политики), могут не являться достижимым оптимумом (квазиоптимальными, но осуществимыми). Даже если осуществление мер политики, представляющихся наи- лучшими с экономической точки зрения, на данный момент и реально, их результаты могут оказаться для общества неудовлетворительными, если они негативно повлияют на равновесие сил. Например, там, где прави- тельство подконтрольно компаниям и высок уровень представителем избирателя, а последний отслеживает его действия и налагает на него санкции (рисунок O.4, диаграмма a), взаимодействие превращается в сделку, в ходе которой политик «покупает» голоса в обмен на (как правило) краткосрочные выгоды, например, предостав- ление субсидий (рисунок O.4, диаграмма b) 14 . Такого рода сделки чаще заключаются там, где люди охотнее делают выбор в пользу настоящего, нежели в пользу будущего. Охотнее всего на такого рода обмен соглашаются пред- ставители бедных и социально незащищенных слоев населения, поскольку в силу их нужды те скидки, кото- рые они могут получить сегодня, для них важнее, чем для более обеспеченных. В других случаях проявления клиентелизма политики более охотно идут навстречу группам, обладающим наибольшим влиянием, напри- мер, предпочитая отстаивать интересы профсоюзов пре- подавателей в ущерб интересам учащихся (рисунок О.4, диаграмма с). Это происходит в тех случаях, когда политическое выживание государственных чиновников зависит от поддержки со стороны тех или иных групп, в том числе поставщиков общественных услуг. Сбои такого рода могут обходиться дорого. В обмен на свою политическую поддержку поставщики услуг могут извлекать ренту, используя государственные средства не по назначению, оказывать услуги в непол- ном объеме (в виде невыхода на работу) или низкого качества, либо предпринимать действия коррупцион- ного характера, препятствующие оказанию таких услуг, как образование, здравоохранение или инфраструк- турные услуги. Там, где группы, управляющие оказа- нием услуг, подчиняют своим интересам политиков, контроль за деятельностью таких поставщиков услуг и применяемые к ним санкции не вызывают доверия, а это ослабляет приверженность обеспечению услуг. Примером этому может послужить эксперимент поли- тико-экономического характера, проведенный в Кении. В ходе этого эксперимента сравнивались результаты работы учителей, нанятых для участия в проектах, реализуемых неправительственными организациями (НПО), и в проектах, осуществляемых правительством. Тестовые показатели повысились только в проектах, проводившихся НПО, и это свидетельствует о том, что санкции, применяемые НПО, включая увольнение, были убедительнее применявшихся властями 15 . Там, где приверженность подрывается систематически, могут ослабевать стимулы людей к сотрудничеству, и неко- торые группы могут делать ставку на частные услуги и поиск способов уклоняться от внесения вклада в создание общественных благ 16 . Там, где наблюдаются проявления клиентелизма, государства, как правило, получают мало налогов и предоставляют мало обще- ственных благ, что подрывает экономическую актив- ность и дальнейший сбор налогов. |