Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
1.4. Источники конституционного права Под источником конституционного права понимается способ закрепления и обнародования конституционно-правовых норм, форма их внешнего выражения. Источниками конституционно- го права России, по общепринятому мнению, являются только нормативные правовые акты. В соответствии с теорией права это письменные документы установленной формы, принятые уполномоченными органами в пределах их компетенции и направленные на установление, изменение или прекращение действия правовых норм. Нормативно-правовые акты, относящиеся к источникам кон- ституционного права, обладают индивидуальными признаками: 1) непосредственно связаны с организацией и функциониро- ванием государственной власти; 29 2) определяют содержание и формы источников права для всех отраслей и этим самым создают рамки правотворческой деятельности органов, к компетенции которых относится со- здание правовых норм; 3) носят комплексный характер, так как объединяют матери- альные и процессуальные нормы. В настоящее время к источникам конституционного права Рос- сии относят Конституцию Российской Федерации, законы о по- правках к Конституции Российской Федерации, федеральные кон- ституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, акты долж- ностных лиц и органов местного самоуправления. Огромное зна- чение в российской правовой системе на современном ее этапе имеют нормы международного права и ратифицированные меж- дународные договоры России. В ряде исследований перечень ис- точников конституционного права расширяется за счет Постанов- лений Конституционного Суда Российской Федерации. Источники конституционного права составляют строгую иерархию, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической силы по отношению к другим. В зависи- мости от юридической силы элементов системы источников конституционного права выделяются: 1) федеральные источники конституционного права (Консти- туция Российской Федерации, законы о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации и др.); 2) региональные источники конституционного права (кон- ституции (уставы) субъектов Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты органов законодательной (пред- ставительной) власти субъектов Федерации и др.); 30 3) местные источники конституционного права (уставы му- ниципальных образований, акты выборных органов местного самоуправления, акты должностных лиц местного самоуправ- ления и др.). Классифицировать правовые акты можно по различным осно- ваниям. По порядку принятия источники конституционного пра- ва можно разделить на акты, принимаемые государственным ор- ганом или органом местного самоуправления в коллегиальном порядке, и акты, принимаемые на основе единоначалия. К актам, принимаемым в коллегиальном порядке, относятся федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Феде- рации Федерального Собрания Российской Федерации, акты за- конодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты представитель- ных органов местного самоуправления и др. На основе единона- чалия принимаются указы Президента Российской Федерации, акты высшего должного лица субъекта Российской Федерации, акты глав муниципального образования. Важнейшее место среди источников конституционного пра- ва занимает Конституция Российской Федерации. Её роль как основного источника конституционного права определяется тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нор- мы, являющиеся основополагающими для всех других источни- ков конституционного права. Именно Конституция является базой текущего национального законодательства и определяет систему нормативно-правовых актов на территории России в зависимости от их юридической силы. Конституция является основой всего отечественного законодательства. Во-первых, она закрепляет содержание субъективных прав и обязанностей человека и гражданина на территории России. Во-вторых, Кон- ституция определяет систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и устанавливает уровень их нормативного регулирования. Например, Конституция закреп- ляет, что глава Российского государства выбирается на основе 31 всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. В-третьих, Конституция закрепляет основы феде- ративного устройства России и проводит разграничение компе- тенции между Российской Федерацией и субъектами. В-четвёртых, Конституция Российской Федерации как база те- кущего законодательства устанавливает: а) виды и способы правового регулирования; б) виды источников; в) субъекты, об- ладающие правом принимать эти источники. Важное место среди источников конституционного права за- нимают декларации: Декларация от 12 июня 1990 г. «О государ- ственном суверенитете РСФСР», Декларация от 25 октября 1991 г. «О языках народов России» и др. Закрепляя принципы, обязательные для дальнейшего конституционного развития России, декларации имеют особое конституционное значение. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Феде- рации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью отечественной правовой системы. В подтверждение это- го в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Фе- дерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах при- менения судами Конституции Российской Федерации при осу- ществлении правосудия» судам при осуществлении правосудия рекомендовалось принимать во внимание тот факт, что общепри- знанные принципы и нормы международного права наряду с меж- дународными договорами являются составной частью правовой системы России 1 . Аналогичное положение содержится и в Поста- новлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции 1 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Кон- ституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 2. С. 1. 32 общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» 1 Общепризнанные принципы и нормы международного права представляют собой принципы и нормы, установленные и при- знанные международным сообществом как применимые в меж- дународном праве и обязательные для всех его членов. В док- трине международного права они в основном обозначаются как нормы общего международного права. К ним относятся: нормы, содержащие основополагающие принципы международного права; нормы общего международного обычного права; общие принципы права. Согласно ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федера- ции» 2 под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Россий- ской Федерацией с иностранным государством (или государ- ствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также неза- висимо от его конкретного наименования. Ратификация (утверждение, принятие) международного дого- вора означает в зависимости от случая выражения согласия Рос- сийской Федерации на обязательность для нее международного договора. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О меж- дународных договорах» в соответствии с Конституцией Россий- ской Федерации ратификация международных договоров Рос- 1 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции обще- признанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Рос- сийской Федерации. 2003. № 12. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757. 33 сийской Федерации осуществляется в форме федерального зако- на. Согласие Российской Федерации на обязательность для неё международного договора может выражаться в следующих дей- ствиях: подписание договора; обмен документов, образующих договор; ратификация договора; утверждение договора; приня- тие договора; присоединение к договору; применение любого другого способа выражения согласия, о котором условились до- говаривающиеся стороны. В законе перечисляются виды между- народных договоров, подлежащих ратификации. В зависимости от уровня договаривающихся сторон различаются: межгосудар- ственные договоры; межправительственные договоры; договоры межведомственного характера. В ст. 135 Конституции Российской Федерации предусматри- вается источник конституционного права, связанный с возмож- ным пересмотром Конституции Российской Федерации, – акт Конституционного Собрания Российской Федерации. Практики принятия подобных актов пока не существует. Основы российской правовой системы, которые закрепляет Конституция Российской Федерации, находят развитие в законах, которые делятся на три группы: законы о поправках к Конститу- ции Российской Федерации, федеральные конституционные зако- ны и федеральные законы. Эти нормативные правовые акты при- нимаются по вопросам, отнесённым к ведению Федерации и по вопросам совместного ведения Федерации и её субъектов. Законы о поправках к Конституции Российской Федерации занимают особое место в системе источников конституционно- го права России. Эти акты, природа и процедура принятия ко- торых будет рассмотрена в следующей главе настоящего учеб- ного пособия, вносят изменения в главы 3–8 Конституции Рос- сийской Федерации. Федеральные конституционные законы и федеральные зако- ны обладают рядом общих признаков: а) их принимает только Федеральное Собрание как законодательный и представитель- ный орган Российской Федерации; б) основанием для принятия 34 служат предметы ведения Российской Федерации (ст. 71–72 Конституции Российской Федерации; в) федеральные консти- туционные законы и федеральные законы имеют прямое дей- ствие на всей территории страны; г) федеральные законы не мо- гут противоречить федеральным конституционным законам; д) порядок их подготовки, рассмотрения и принятия установлен в ст. 104–108 Конституции Российской Федерации и регламен- тах палат Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральные конституционные законы обладают рядом отли- чительных признаков: а) принимаются по вопросам, чётко опре- делённым в Конституции Российской Федерации. В ряде статей Конституции определены вопросы, по которым должны быть приняты данные акты: порядок введения чрезвычайного положе- ния (ст. 88), изменение правового статуса субъекта (ст. 66), при- нятие новых субъектов в состав Федерации (ст. 65), порядок про- ведения референдума (ст. 84), описание и определение порядка использования Государственного флага, герба и гимна (ст. 70), режим военного положения (ст. 87), судебная система России (ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Кон- ституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128), по- рядок созыва Конституционного Собрания Российской Федера- ции (ст. 135), порядок деятельности Уполномоченного по правам человека (ст. 103); б) принимаются квалифицированным числом голосов депутатов Государственной Думы (2/3) и членов Совета Федерации (3/4); в) Президент Российской Федерации не имеет права на отклонение федерального конституционного закона, и закон в течение 14 дней должен быть подписан. Федеральные законы принимаются Федеральным Собранием простым большинством голосов от установленного общего числа парламентариев, и Президент имеет право их отклонить. Президент Российской Федерации имеет право издавать норма- тивные указы, которые обязательны для исполнения на всей терри- тории России. Согласно п. 3 распоряжения Президента Российской 35 Федерации от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядоче- нию подготовки актов Президента Российской Федерации» 1 реше- ния Президента Российской Федерации нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократ- ное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государ- ственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании оформляются указами Президента Российской Федерации. Правовые акты Президента не подлежат утверждению зако- нодательными органами. Исключением являются указы Прези- дента Российской Федерации о введении военного и чрезвычай- ного положения. Они должны быть утверждены Советом Феде- рации (ст. 102 Конституции Российской Федерации). Но данные указы являются нормативными правовыми актами, так как при- водят в действие другие нормативные акты – федеральные кон- ституционные законы о военном и чрезвычайном положении. Акты Правительства Российской Федерации по своему ха- рактеру являются подзаконными. Акты Правительства, имею- щие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. По содержанию их можно разделить на две группы. К первой относятся акты, при- нятые Правительством по собственной инициативе по вопросам своей компетенции. Во вторую группу входят акты, принятые в развитие принятых федеральных законов или указов Президен- та Российской Федерации. В ст. 102 ч. 2, 3, ст. 103 Конституции Российской Федерации устанавливается, что Государственная Дума и Совет Федерации 1 Распоряжение Президента РФ от 05.02.1993 № 85-рп «О мерах по упо- рядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» // Со- брание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 598. 36 принимают постановления по вопросам, отнесённым к их веде- нию Конституцией Российской Федерацией. Также ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации предусматривает, что каж- дая палата Федерального Собрания принимает свой Регламент, положения которого определяют их внутреннюю деятельность. Если законы являются юридическим выражением законодатель- ной деятельности палат Федерального Собрания, то их поста- новления представляют собой юридическое выражение работы палат по организации условий для нормативного осуществления законодательной и иной деятельности палат, средством самоор- ганизации и нормальной работы палат Федерального Собрания. К числу источников конституционного права, действующих на территории субъектов Российской Федерации, относятся, прежде всего, конституции (уставы) субъектов РФ, их законы. Конституции (уставы) субъектов Федерации принимаются ими самостоятельно и закрепляют основные элементы правового статуса субъекта Федерации. Республики являются государ- ствами в составе России и по этой причине имеют право при- нять свою Конституцию, а другие субъекты Федерации прини- мают уставы. Особое место конституций и уставов в системе законодательства субъектов Российской Федерации вытекает из ст. 5 Конституции Российской Федерации, в которой эти акты не включены в понятие «законодательство». В настоящее время действующее законодательство предо- ставляет субъекту Федерации право самостоятельно определять структуру конституции (устава). В некоторых субъектах они в большей степени повторяют федеральную конституцию (устав). Другой вариант структуры конституций (уставов) субъектов предполагает наличие лишь тех положений, без которых Основ- ной закон обойтись не сможет и которые помогают решить во- просы, не урегулированные федеральным законодательством. В отечественной науке существует точка зрения, что «слепое ко- пирование Конституции Российской Федерации субъектами Фе- дерации относится к недостатку нормотворческого процесса». 37 Закон субъекта Российской Федерации – нормативный пра- вовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Кон- ституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Федерации и регулирующий основные вопросы государствен- ного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации. Законы субъектов Федерации за- крепляют основные принципы организации государственной и общественной жизни субъекта и повышают регулятивный по- тенциал конституций (уставов). Родовое понятие «закон субъекта Российской Федерации» находит выражение в различных юридических формах. В консти- туциях ряда республик установлен такой вид акта, как конституци- онный закон. Например, ст. 53 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает принятие в особом порядке конституци- онного закона о порядке деятельности Государственного Собрания и его палат. Подавляющая часть законов субъектов именуются «законами». Во многих субъектах получила распространение такая форма закона, как кодекс. Кодекс представляет собой единый за- конодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (например, Избирательный кодекс Алтайского края). К источникам конституционного права относятся также акты органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации. Посредством их принятия обеспечива- ется проведение в субъекте Российской Федерации единой го- сударственной политики в области культуры, науки, здраво- охранения, социального обеспечения, экологии, осуществляется управление собственностью субъектов Федерации и т.д. Возможность муниципального нормотворчества предусмат- ривается ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующей территории имеет право самостоятельно определять структуру органов местного само- 38 управления. Многие правовые акты органов местного само- управления содержат конституционно-правовые нормы и явля- ются источниками конституционного права. Особое место среди актов органов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований, в которых за- крепляется система органов местного самоуправления, формы реализации права граждан на местное самоуправление. Соглас- но Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» 1 устав муниципального образования, му- ниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большин- ством в две трети голосов от установленной численности депу- татов представительного органа муниципального образования. Приоритет в системе актов местного самоуправления при- надлежит актам, которые принимаются самим населением в хо- де местного референдума. Данный приоритет устанавливается в законодательстве субъектов Российской Федерации, в соответ- ствии с которым решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено только по итогам референдума. Так, в За- коне Новосибирской области от 12 апреля 2004 г. № 170-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области» содержит- ся правило, согласно которому решение, принятое на референ- думе, изменяется или отменяется им же, если иное не преду- смотрено в самом решении, принятом на референдуме. |