Конституционное право России. Э. С. Юсубов, А. А. Макарцев конституционное право
 Скачать 1.91 Mb.
|
|
5.4. Местное самоуправление в системе народовластия Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления народовластия на местном уровне. В соответ- ствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в России признается и гарантируется местное самоуправление. Европей- ская хартия местного самоуправления 1 принятая Советом Евро- пы в 1990 г., подчеркивает, что местное самоуправление – это 1 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Ев- ропейской хартии местного самоуправления // Собрание законодатель- ства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695. 105 важный элемент демократического государственного строя, важный способ приближения гражданина к управлению. Под местным самоуправлением понимается гарантированная Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Включение поло- жений, касающихся местного самоуправления, в первую главу Конституции Российской Федерации закрепляет его в качестве основы конституционного строя. Местное самоуправление является одной из форм народовла- стия, что подтверждается ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Фе- дерации, согласно которой народ осуществляет свою власть непо- средственно, а также через органы государственной власти и ор- ганы местного самоуправления. На местном уровне субъектом власти выступает население отдельных муниципальных образова- ний. Механизмы осуществления местного самоуправления нахо- дят отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 . Согласно ст. 3 этого Закона граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а так- же через выборные и иные органы местного самоуправления. Местное самоуправление в пределах своих полномочий са- мостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается рядом гарантий, за- крепленных в том числе и на конституционном уровне, среди которых определяющее место занимает судебная защита мест- 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. 106 ного самоуправления. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 № 15-П 1 отме- чал, что конституционный принцип самостоятельности местно- го самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечива- ющего решение населением вопросов местного значения (ст. 12 и ст. 130, ч. 1, Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (ст. 76, ч. 5, Конституции Российской Федерации). Исходя из конституционной характеристики местного само- управления как одного из уровней публичной власти, призван- ного в единой системе народовластия совместно с федеральны- ми органами государственной власти и органами государствен- ной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, создавать условия для достойной жизни и свобод- ного развития человека (ст. 2; ст. 7, ч. 1; ст. 18 Конституции Российской Федерации), федеральный законодатель самостоя- тельно устанавливает организационно-правовой механизм до- стижения указанных конституционных целей и, закрепляя об- щие принципы организации местного самоуправления, опреде- ляет на основе согласования общегосударственных и местных интересов оптимальные в конкретных исторических условиях способы формирования органов местного самоуправления 2 1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции За- кона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943. 2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции” в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // Собрание за- конодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3239. 107 Особенность местного самоуправления – организационная обособленность от органов государственной власти (ст. 12 Кон- ституции РФ). Оно самостоятельно в пределах своих полномо- чий по решению вопросов местного значения и жизнеобеспече- ния людей на территории конкретного муниципального образо- вания. Местное самоуправление осуществляется только на тер- ритории муниципального образования и является обязательным уровнем осуществления власти. Население не имеет права отка- зываться от местного самоуправления, а органы государствен- ной власти не имеют права ограничивать или лишать граждан права на местное самоуправление. Вопросы и задания для самопроверки 1. Назовите формы народовластия, закрепляемые в Консти- туции Российской Федерации. 2. Что такое местное самоуправление? Какое значение имеет право на местное самоуправление в системе прав и свобод че- ловека? 3. Раскройте содержание положения о том, что носителем суверенитета и источником государственной власти в России является ее многонациональный народ. 4. Каков порядок организации и проведения референдума Российской Федерации? Охарактеризуйте юридическую силу решений, принятых на референдуме. 5. Что такое представительная демократия? Назовите формы представительной демократии. 6. Охарактеризуйте роль выборов в системе институтов народовластия. 7. Назовите нормативные правовые акты, регулирующие си- стему местного самоуправления в России. 8. Нарисуйте схему институтов непосредственной демокра- тии в России. 108 p`gdek 3 nqmnb{ op`bnbncn qŠ`Šrq` kh)mnqŠh b pnqqhiqjni tedep`0hh 6. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ КАК КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ 6.1. Понятие основ конституционно-правового статуса личности Правовой статус личности – это совокупность её прав, сво- бод и обязанностей, закреплённых в единой правовой системе Российской Федерации. В отличие от «основ правого статуса», которые находят отражение в текущем законодательстве, кон- ституционный статус человека и гражданина закреплен только в конституции. В Конституции Российской Федерации консти- туционный статус личности установлен во второй главе «Права и свободы человек и гражданина», и права и свободы, опреде- ляющие его содержание, именуются конституционными. Основы правового статуса личности – это универсальный ин- ститут, элементами которого являются права, свободы и обязан- ности человека и гражданина, гражданство Российской Федера- ции, иностранное гражданство и состояние без гражданства. Конституционное право занимает особое положение в регу- лировании правого статуса личности. Все другие отрасли права определяются совокупностью прав и обязанностей в определен- 109 ных сферах общественных отношений: трудовых, земельных, налоговых, имущественных и личных неимущественных. Осо- бенностью конституционных норм о правовом статусе личности является то что, они могут быть изменены только путем приня- тия новой Конституции. Этот фактор обеспечивает устойчивость и незыблемость правового статуса личности в России. Содержание главы «Права и свободы человека и гражданина» тесно связано с концепцией этого института, закрепленного в за- конодательстве зарубежных стран. Конституция Российской Фе- дерации восстановила те общечеловеческие ценности, которые были утверждены в результате буржуазных революций и нашли воплощение в законодательных актах, впервые в истории челове- чества закрепивших равенство, свободу, право на счастье, – в Де- кларации прав человека и гражданина 1789 г. (Франция) 1 . Право- вой статус личности находит отражение в российском конститу- ционном законодательстве в следующих особенностях. Во-первых, основы правового статуса личности складывают- ся в области отношений общество – государство – личность и выражают их взаимную связь. Во-вторых, используемые в конституционном законодатель- стве термины «личность» и «человек» обозначают в социаль- ном плане, прежде всего, членов общества. В плане же полити- ческом личность может выступать в качестве гражданина, лица без гражданства, иностранного гражданина (подданного). То есть в конституции закреплены основные категории данного института конституционного права. В-третьих, в Конституции Российской Федерации содержатся исходные начала для определения как структуры института пра- вового положения личности, так и места каждого составного его элемента. Чаще всего правовой статус личности находит закреп- ление в первых главах Основного закона. Причины подобного 1 Права человека / отв. ред. Е.А. Лукашева. М. : Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 97. 110 подхода носят объективный характер. Конституция устанавлива- ет наиболее существеннее общие и социально-политические начала правового статуса личности, которые конкретизируются при характеристике отдельных категорий людей (иностранцы, лица без гражданства, граждане). В совокупности создаются условия для достойной и творческой жизни. Центральное место при характеристике правового статуса личности занимает термин «конституционная правоспособ- ность человека», который в законодательстве зарубежных стран чаще всего не закрепляется. Конституционная правоспособ- ность представляет собой признаваемую, неотчуждаемую и га- рантируемую способность каждого человека иметь от рождения права, свободы и обязанности согласно общепризнанным прин- ципам и нормам международного права и национального зако- нодательства. Особенностью конституционной правоспособно- сти является её двойственный характер. С одной стороны, кон- ституционная правоспособность направлена на реализацию прав и свобод человека и гражданина в сфере непосредственной демократии. С другой – Основной закон закрепляет гарантии реализации права и свобод человека и гражданина в различных отраслях национального права. В Конституции Российской Федерации закреплены конкрет- ные права и свободы человека и гражданина, которые условно можно разделить на три большие группы: личные, политиче- ские, социально-экономические и культурные. Конституции советского периода Российского государства в первых статьях перечисляли социально-экономические права, а в последую- щих – личные права и свободы. Это обстоятельство соответ- ствовало правовой идеологии и духу времени. 6.2. Принципы конституционного статуса личности Принципы конституционного статуса личности представляют собой начала, устои данного правового института, образуют пре- 111 делы механизма правового регулирования. Будучи конституци- онно закрепленными, эти принципы остаются незыблемыми и определяют объем законотворческой деятельности в сфере от- ношений, связанных с реализацией прав и свобод человека. Они являются критерием признания, соблюдения и гарантии прав че- ловека. В соответствии с ними выявляются случаи ограничения и нарушения конституционных прав и свобод. К ним относятся: 1. Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и закрепление обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Кон- ституции Российской Федерации). 2. Признание приоритета общепризнанных принципов и норм международного права как основополагающих для всей системы прав и свобод. Это, например, принципы и нормы Всеобщей де- кларации прав человека (1948 г.), Международного пакта об эко- номических, социальных и культурных правах (1966 г.), Между- народного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), Европейской конвенции о защите прав человека и основных сво- бод (1950 г.), Европейской социальной хартии (1961 г.). 3. Учредительный характер основ конституционного статуса личности, которые обеспечивают исходные начала развития различных отраслей национального права. 4. Принцип неотъемлемости и неотчуждаемости основных прав и свобод человека и гражданина, их принадлежность каж- дому от рождения, прямое и непосредственное действие. Прин- цип неотчуждаемости основных прав и свобод, закрепленный в ст. 17 Конституции Российской Федерации, означает, что они не могут быть произвольно, без достаточных законных основа- ний ограничены (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной вла- сти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Принято считать, что абсолютно неотъемлемыми и неотчужда- емыми являются права и свободы, признаваемые личными. 112 Права и свободы человека и гражданина не безграничны. В них выражена та мера свободы, которая позволяет совмещать её со свободой других людей. При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ос- нов конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Государство закрепляет права личности не произвольно, а юридически оформляет права человека, которые обусловлены уровнем экономического и политического развития общества. Законодатель может закреплять только те права, для осуществ- ления которых сформировались социально-экономические и по- литические предпосылки, вытекающие из реальных обществен- ных отношений. Права личности – это не «дар» законодателя, а социальные возможности, обеспечивающие человеку определён- ный жизненный стандарт. Законодатель не может искусственно «занижать» или «завышать» объём прав и свобод; он призван исходить из условий социальных взаимосвязей людей, состояния экономического развития общества и государства 1 5. Принцип равноправия, под которым понимается, во- первых, равенство всех перед законом и судом; во-вторых, ра- венство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуще- ственного и должностного положения, места жительства, отно- шения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; в-третьих, равен- ство прав и свобод мужчины и женщины и равные возможности для их реализации (ст. 19 Конституции Российской Федерации). 6. Гарантированность прав и свобод человека и гражданина. В ст. 17 Конституции Российской Федерации провозглашается, 1 Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2001. Т. 1. С. 364. 113 что права и свободы человека и гражданина признаются и га- рантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. То, что положения второй главы Конституции могут быть пересмотрены лишь при соблю- дении сложной юридической процедуры, предусматривающей пересмотр Конституции в целом, является средством обеспече- ния стабильности устанавливаемых прав, свобод и обязанно- стей. Определенное юридическое значение имеют и некоторые иные конституционные положения, играющие роль общих кон- ституционных гарантий (ст. 2, ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) 1 7. Закрепление правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, в соответствии с которым они пользуют- ся правами и выполняют обязанности наравне с гражданами государства, кроме случаев, предусмотренных законодатель- ством. Содержание конституционных принципов правового статуса личности определяет способы конституционного формулирова- ния прав, свобод и обязанностей личности. Выделяются нега- тивный и позитивный способы конституционного формулиро- вания прав, свобод и обязанностей личности. При позитивном способе формулирования конституция или закон устанавлива- ют, что гражданин обладает определенными правами. Напри- мер, ст. 32 Конституции Российской Федерации говорит о том, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Они также имеют равный доступ к государственной службе. Негативный способ формулирования прав и свобод означает конституционное запрещение любому субъекту нарушать права или ограничивать права и свободы других субъектов. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 19 Кон- ституции Российской Федерации запрещаются любые формы 1 Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукуш- кин. Екатеринбург : УрГЮА, 2001. С. 151–152. 114 ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Негативный способ формулирования прав и свобод получил закрепление и в Билле о правах США. Создатели Конституции США подтвердили свою приверженность идее естественного права: главный акцент в конституционной регламентации прав и свобод сделан не на их провозглашении, а на механизме их гарантированности, прежде всего на стремлении не допустить произвола государственной власти, установить её пределы по отношению к человеку 1 Перечисление в Конституции Российской Федерации ос- новных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы челове- ка и гражданина. Права и свободы человека и гражданина мо- гут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституцион- ного строя, нравственности, здоровья, прав и законных инте- ресов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасно- сти государства. Конституция Российской Федерации в ст. 56 предусматрива- ет возможности ограничения прав и свобод человека в случае чрезвычайных ситуаций, вследствие которых вводятся особые правовые режимы: в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. При этом необходимо сознавать, что особые правовые ре- жимы следует рассматривать не в качестве специального ин- 1 Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М. : Юриспруденция, 2001. С. 24. 115 струмента ограничения прав и свобод граждан, а как состав- ную часть правового арсенала, призванного обеспечить инте- ресы личности, общества и государства. Ведь результатом от- дельных ограничений некоторых прав и свобод, границы ко- торых определены законом, выступает гарантирование наибо- лее важных прав и свобод граждан, определяющих смысл и основные цели деятельности демократического правового гос- ударства. Особые правовые режимы предусматривают ограни- чения прав и свобод граждан, когда такая мера (в определен- ных случаях) служит единственным способом предупрежде- ния и нейтрализации негативных последствий реальных и возможных угроз 1 . Отсюда следует, что ограничения прав и свобод необходимо рассматривать как вынужденное, но объ- ективно обусловленное средство обеспечения безопасности личности, общества и государства, применяющееся на основа- нии закона и в соответствии с нормами международного права только в качестве исключительной меры, причем обязательно временного характера (на период действия особых правовых режимов). Еще в середине ХIХ в. австрийский ученый Л. Штейн указывал на «право государственной необходимости» вводить те или иные ограничения прав и свобод «вследствие какого-нибудь внезапного и преходящего основания» (войны, наводнения, пожары и т.д.). |