Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
СОДЕРЖАНИЕ Централизация или децентрализация? 198 Отношения 200 Федеративные системы 201 Унитарные системы 208 Этническая и местная политика Оживление этнической политики 214 Местная политика? 218 Выводы Вопросы для обсуждения 220 198 II. Нации и глобализация В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы Каковы сравнительные достоинства централизации и децентрализации? Чем федеративная система отличается от унитарной, сколь эффективно каж дая из них гармонизирует территориальные и другие различия в государстве? Чем обусловлена тенденция к централизации в современных обществах? Какими причинами объясняется оживление этнической политики? Насколько серьезную угрозу это представляет для существования нации-го сударства? Насколько реальна в современных условиях перспектива того, что вместо нации главную роль в политике будет играть местное сообщество? • Централизация или децентрализация? Во всех современных государствах имеются центральные (национальные) и пе риферийные (областные, провинциальные или местные) органы власти. Такое де ление в первую очередь связано с территориальным фактором, но принципы, по которым оно производится, чрезвычайно разнообразны. Решающее значение в каж дом отдельном случае могут иметь: конституция, определяющая отношения между центром и периферией; распределение функций и ответственности между различ ными уровнями власти; способы назначения на должность государственных служа щих для каждого уровня; политический, экономический и административный объем власти, которым центр располагает для контроля над периферией; наконец, каж дый раз определенная степень независимости периферии от центра. Во всем этом заведомо ясно разве что одно: для государства жизненно важное значение имеют как центральные, так и периферийные органы власти. Без центрального правительства государство попросту не сможет действовать на международной арене: вступать в военные союзы, заключать торговые соглаше ния, участвовать в международных совещаниях на высшем уровне или работе над национальных органов. За внешние сношения государства отвечает центральное правительство, которое и занимается внешней политикой, дипломатией и оборо ной. Кроме того, без посредничества какой-то центральной власти и периферий ные органы, собственно говоря, не могут сотрудничать в тех областях, где совпада ют их интересы. Все это означает, что задачей центрального правительства в любом случае является общее руководство экономической жизнью государства и решение вопросов внешней торговли, транспорта и коммуникаций. Наряду с этим можно говорить о весьма и весьма весомых аргументах в пользу дополнительного усиле- Централизация — сосредоточение по литической (государственной) власти на общенациональном уровне. ния власти центрального правительства за счет периферийных институтов. Централизация важна или в каких-то случа ях приобретает важность, поскольку она обес печивает: 8. Внутренняя политика 199 • национальное единство. Только центральное правительство способно выра жать интересы целого, а не частей, то есть интересы не местных, этнических или региональных групп, а нации в целом. Когда политическая система обла дает сильным центром, правительству легче действовать в интересах всего об щества; слабость центра ведет к противоречиям и соперничеству между частя ми страны; • единообразие. Только центральное правительство способно устанавливать еди ные законы и создавать такую общественную инфраструктуру, при которой люди получают возможность совершенно беспрепятственно перемещаться из конца в конец страны. Когда же в стране существуют разные налоговые режи мы и разные системы права, образования и общественной безопасности, мо бильность общества, напротив, падает; • равенство. Децентрализация имеет тот недостаток, что периферийные институ ты власти здесь опираются исключительно на местные ресурсы. Из этого, как правило, с неизбежностью вытекает то, что области с наиболее острыми соци альными проблемами имеют меньше всего возможностей их решить, — ситуа ция, которую способно выправить только лишь центральное правительство; • экономическое развитие. Централизации требуют многие задачи экономичес кого развития. Так, только центральное правительство поддерживает единую денежную систему, контролирует налоговую и расходную политику в целях стабильного экономического роста, обеспечивает инфраструктуру в виде авто мобильных и железных дорог, аэропортов и тому подобного. Однако централизация хороша лишь до известного предела. Сегодня вообще было бы абсурдом полагать, что государство способно нормально управлять жизня ми десятков, а то и сотен миллионов людей. Будь так, работай все современные системы управления по указу свыше, воцарился бы сплошной хаос и неразбериха. Такую ситуацию экономисты называют «потерей на масштабах». Нет никаких со мнений в том, что «местные проблемы», такие, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и планирование, следует передавать местным же органам власти. Но этого мало: подчас выдвигаются и требования о предоставлении пери ферийным органам еще более широких полномочий. Децентрализация хороша тогда, когда ею обеспечиваются: • гражданское участие. Местное или региональное правительство значительно эффективнее, чем центральное, обеспечивает гражданам возможность участво вать в политической жизни сообщества; принимая участие в общих делах, граж дане при этом становятся более информированными и опытными в делах мес тной политики; • оперативность. Периферийные институты, понятно, стоят «ближе» к людям и лучше осведомлены об их потребностях. Здесь скорее обеспечивается полити ческая подотчетность органов власти и их участие в делах конкретных сооб ществ; • легитимность. Известно, что от того, сколь близко или далеко находится пра- — расширение мес тной автономии через передачу власт ных полномочий от центра на места. вительство, зависит и отношение людей к его решениям. Решения, принятые на мес тном уровне, как правило, более «понят ны» и потому легитимны. Центральное 200 II. Нации и глобализация правительство, напротив, может казаться чем-то весьма далеким не только в географическом, но и в политическом смысле; • свобода. Поскольку по известному выражению «власть развращает», в центра лизации всегда скрывается опасность вырождения правительства в тиранию. Децентрализация же благоприятствует свободе личности уже тем, что ведет к более или менее равномерному распределению власти, обеспечивая целую сеть сдержек и противовесов: местные органы власти уравновешивают централь ное правительство, но одновременно и друг друга. Отношения Баланс между централизацией и децентрализацией в государстве определяется целым рядом географических, исторических, культурных, экономических и поли тических факторов. Главным из них является конституционная система государ ства, где более всего важен вопрос о том, откуда в данном государстве исходит суверенитет. Именно конституционная система дает общую схему отношений меж ду центром и периферией, хотя в той или иной степени свою роль здесь, конечно, играют и другие факторы. Из моделей территориальной организации власти, суще ствующих в современном мире, наиболее эффективными считаются две — федера тивная и унитарная; третья, конфедеративная, считается неустойчивой. Поскольку в конфедерации составные части союза связаны между собой слабее всего, а сувере нитет как раз от этих частей и исходит, неудивительно, что ее главными сторонни ками являются анархисты, как в свое время был Пьер-Жозеф Прудон. На практике конфедеративный принцип чаще всего реализуется в форме межправительствен ных связей, которые воплощают в себе такие международные организации, как НАТО, ООН, Организация Африканского Единства (ОАЕ) и Британское Содруже ство Наций. На уровне национального государства примеры конфедераций встре чаются значительно реже. В свое время конфедерацией были США, где власть вначале отправлялась Континентальными конгрессами (1774—1781), а затем систе мой, основанной на «Статьях конфедерации» (1781—1789). Самая известная из со временных конфедераций — это Содружество Независимых Государств (СНГ), об разованное в 1991 г. в период распада СССР из 15 бывших советских республик (без Грузии 1 и трех прибалтийских государств). При отсутствии наднациональных исполнительных органов, однако, сегодняшнее СНГ представляет собой не более чем форум для встреч на высшем уровне — еще одно подтверждение того, что при На втором из двух учредительных саммитов СНГ (после Беловежской встречи) — алмаатинской встрече глав государств и правительств республик бывшего СССР 22 декабря 1991 г. — Грузия была представлена наблюдателями; в СНГ республика вошла в 1994 г. (Прим. пер.) Конфедерация — слабоцентрализован ный союз государств, все участники ко торого сохраняют свою независимость. отсутствии сильного центра конфедерации либо преобразуются в федерации, как это произошло с США, либо движутся к распаду, как это, не исключено, произойдет с СНГ. 8. Внутренняя политика 201 Пьер-Жозеф Прудон (1809—1865) анархист. Систематического образования не получил, в юности работал наборщиком лионской типографии, в Лионе же впер вые принял участие в революционной деятельности, с г. обосно вался в Париже. Широко известен тот факт, что, будучи в г. чле ном революционного Конституционного собрания, Прудон голосовал против конституции, «потому что это была конституция». Он был зак лючен на три года в тюрьму, после чего, убедившись в тщетности по литической деятельности, сосредоточился на литературном творче стве и теории. В своей самой известной работе «Что такое собствен ность?» (1840) он впервые дал систематическое обоснование анархиз ма, основываясь на понятии «взаимности в человеческих отношениях». Здесь же содержится знаменитый его афоризм «Собственность — это кража». Работая над «Федеральным принципом» (1863), он пересмот рел свою концепцию анархизма и признал необходимость хотя бы ми нимального участия государства в делах общества, чтобы «все зара ботало». Со всем тем под «федерализмом» он подразумевал лишь контакты между самоуправляющимися общинами, что на самом деле является конфедерализмом. Федеративные системы Федеративные системы правления куда более типичны для современного мира, нежели конфедеративные. Сегодня свыше трети населения земного шара живет в федеративных государствах, в том числе такие страны, как США, Бразилия, стан, Австралия, Мексика, Швейцария, Нигерия, Малайзия и Канада. Хотя в мире не найдешь двух совершенно одинаковых федераций, все они имеют одну общую черту — суверенитет в них разделен между центральными и периферийными ин ститутами. Это означает, по крайней мере теоретически, что ни один уровень сис темы правления не может посягать на власть другого (см. рис. 8.1). В этом смысле федерация выступает промежуточной формой политической организации обще ства — чем-то средним между конфедерацией (в которой суверенитет исходит от периферийных институтов) и унитарным государством (в котором полнота власти принадлежит центральным учреждениям). Федеративные системы, следовательно, воплощают в себе своего рода компромисс между принципами единства и регио нального разнообразия страны, между потребностью в эффективной центральной власти и необходимостью ограничения этой власти. Почему образуются федерации? Если бросить общий взгляд на современные федерации (или государства с фе деративными признаками), между ними можно увидеть много общего, из чего сле дует, что они как будто предрасположены к этой форме. 1. Какие-то черты сходства и подобия мы всегда найдем в их истории. Чаще всего они создавались несколькими уже устоявшимися политическими сообще- 202 II. Нации и глобализация понятийному аппарату Понятие «федерализм» (от лат. — пакт или договор) обычно относится к пра вовым и политическим структурам, связан ным с территориальным распределением власти в государстве. Первоначально, одна ко, под федерализмом подразумевали от ношения сотрудничества и взаимополезных отношений между людьми (Прудон). В ра ботах Александра Гамильтона и Джеймса Мэдисона федерализм предстал одной из составляющих более широкой идеологии плюрализма. Как форма политического уст ройства федерализм предполагает, что го сударственное управление делится на два уровня, каждый из которых обладает высо кой степенью политической и правовой не зависимостью. признаком федерализма следует считать разделение суверенитета, хотя в таком слу чае оказывается, что «классических» феде раций в мире весьма немного — США, Швей цария, Бельгия, Канада и Австралия. Одна ко некоторые черты федеративного устрой ства присущи очень и очень многим стра нам. которые при этом, однако, хотели со хранить свое своеобразие, а порой и автоно мию. Это наглядно демонстрирует история первого в мире федеративного государства — США. Хотя 13 бывших британских колоний в Америке весьма быстро разочаровались в конфедеративной системе взаимных отноше ний, каждая из них уже обладала какими-то своими политическими традициями, которые и стремилась удержать за собой в новой, бо лее централизованной, системе отношений. Например, такие бывшие привилегированные территории, как Род-Айленд и Коннектикут, еще в колониальные времена располагали такой степенью политической свободы от британской короны, что и с получением не зависимости продолжали пользоваться свои ми прежними колониальными уставами в качестве конституций. Нежелание бывших колоний учреждать сильное общенациональное правительство проявилось, помимо прочего, на Филадель фийским конституционном конвенте 1787 г., принявшем проект Американской конститу- 8. Внутренняя политика 203 Александр Гамильтон (1755—1805) Американский государственный деятель, соавтор «Федералиста» (1787—1789) вместе с Джеймсом Мэдисоном и Джоном Джеем. Га мильтон родился в Вест-Индии. В ходе Войны за независимость он стал адъютантом Дж. Вашингтона. Получив юридическое образова ние, в 1782 г. вошел в состав Конгресса, после чего занял только что учрежденную должность казначея США. Был основателем и лидером партии федералистов до самой своей смерти на дуэли со своим со перником Аароном Барром. Политические убеждения Гамильтона с его приверженностью федерализму характеризовались глубокой не приязнью к демократии, поддержкой активных действий центрально го правительства и убеждением в том, что промышленность страны нуждается в государственной финансовой и экономической поддерж ке. Ядром политической философии Гамильтона является идея мощ ного национального правительства с сильной исполнительной влас тью, которое было бы способно поддержать еще не окрепшую эконо мику страны. ции, а также в последовавших затем дебатах по ее ратификации. «Националисти ческая» позиция в пользу ратификации была сформулирована в статьях, печатав шихся в «Федералисте», что издавался между 1787 и 1789 годами. Их авторами были Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон (см. с. 396) и Джон Джей (1745—1829), писавшие под коллективным псевдонимом Они настаивали на учрежде нии сильного централизованного правительства, которое, однако, обеспечивало бы свободу штатов и людей. Конституция была ратифицирована в 1789 г., но только после того, как были приняты Билль о правах и Десятая поправка к конституции, то есть когда сложились гарантии того, что полномочия, официально не делегиро ванные федеральному правительству, будут «оставлены соответственно за штатами, или за народом». Это и стало конституционной основой американского федерализ ма. Такую же картину мы видим при объединении в 1871 г. Германии. Основную роль здесь играла Пруссия, но именно федеральная идея помогла развеять те опа сения, которые остальные 38 государств, что с незапамятных времен привыкли к независимости, испытывали перед централизацией. Эта традиция региональной ав тономии, на короткое время прерванная лишь нацистами, получила закрепление в конституции Федеративной Республики Германии 1949 г. — документе, предоста вившем право иметь собственную конституцию каждой из 11 германских земель. (После объединения Германии в 1990 г. их число увеличилось до 16). 2. На формирование федераций повлиял такой фактор, как наличие внешней угрозы и стремление новых государств играть более заметную роль в международ ных делах: у небольших, стратегически уязвимых государств есть, следовательно, серьезный мотив для вхождения в состав более крупных политических объедине ний. Завоевав независимость, американские штаты весьма скоро разочаровались в «Статьях конфедерации», не наделявших их надлежащим дипломатическим весом для заключения договоров, вступления в союзы и т.п. Готовность германских госу дарств в XIX столетии заключить федеративный союз и примириться с «пруссифи- кацией» страны в значительной мере объясняется усилением соперничества вели ких держав, в частности угрозой, исходившей от Австрии и Франции. Точно так же движение в сторону федеративной Европы, начавшееся с учреждения в 1952 г. 204 II. Нации и глобализация Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и в 1957 г. Европейского экономи ческого сообщества, во многом объяснялось страхом перед советской агрессией и стремлением усилить вес Европы в складывавшемся биполярном мировом порядке. 3. Географические размеры государств. Не случайно к федеративному устройству приходили именно территориально крупные государства. Это справедливо в отноше нии США, а также Канады (ставшей федерацией в 1867 г.), Бразилии (1891), Австра лии (1901), Мексики (1917) и Индии (1947). Дело в том, что в государствах с большой территорией унитарной системе чрезвычайно сложно сдерживать центробежные тен денции, идущие от культурного многообразия общества и глубоко укоренившихся в нем местных традиций. Наконец, последний фактор, способствующий федерализа ции, — это культурная и этническая неоднородность общества: федерализм в этом случае становится своего рода институциональным ответом на всю совокупность социальных различий, существующих в обществе. Десяти канадским провинциям, например, присущи не только традиционный регионализм, но также языковые и культурные различия между англоязычным и франкоязычным населением страны. Наличие в Индии 25 обладающих самоуправлением штатов определяется в первую очередь языком, но в отношении Пенджаба и свою роль играет религиоз ный фактор. Подобным же образом федеративная конституция Нигерии, состоящей из 19 штатов, учитывает племенные и религиозные различия, в особенности между Севером и Юго-Востоком страны. Характерные черты федерализма Каждая федеративная система уникальна: в каждой из них складываются свои отношения между федеральным правительством и правительством того или иного штата (региона), что определяется не только конституцией государства, но и всей суммой политических, исторических, географических, культурных и социальных условий, имеющих место в каждом случае. Иногда, скажем, сложившаяся в госу дарстве партийная система детерминирует взаимоотношения центра и периферии ничуть не меньше, чем чисто конституционное распределение власти между уров нями государственного управления. Например, федеративная структура СССР, кон ституция которого, в отличие от США, предусматривала за каждой из 15 республик право на отделение, была по сути совершенно фиктивной — следствие крайне жесткой централизации правившей Коммунистической партии, не говоря уже о той строжайшей иерархии, без которой невозможно было осуществлять централь ное планирование. Похожую ситуацию можно видеть в Мексике, где господствую щее положение Институционально-революционной партии находится в полном про тиворечии с федеративной системой, сконструированной по американской моде ли. С другой стороны, мы видим, что в США, Канаде, Австралии и Индии децен- Пенджаб — географическая и историческая область в Южной Азии, один из древнейших центров мировой цивилизации, территория государства сикхов (1765—1849). В 1947 г. территория Пенджа ба была разделена между Индией и Пакистаном: восточный Пенджаб — штат Республики Индия, западный Пенджаб — провинция Пакистана. Кашмир — историческая область в Азии, в бассейне верхнего Инда. Часть территории составляет индийский штат Джаму и Кашмир, часть находится под контролем Пакистана. (Прим. пер.) |