Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
8. Внутренняя политика 205 трализованные партийные системы, напротив, усиливают политическую самостоя тельность штатов и региональных властей. С другой стороны, конкретный характер федерации зависит от того, существует ли она в системе «разделения властей» на исполнительную (executive) и законода тельную (legislative) ветви (как это наиболее типичным образом выражено в прези дентской системе США) или на нее накладывается парламентская система, где исполнительная и законодательная власть в той или иной степени «слиты воеди но». Дело в том, что первая модель, помимо прочего, предполагает и то, что власть в государстве распределяется не только по функциональной, но и по территориаль ной оси, в силу чего между двумя уровнями правительства возникает множество точек соприкосновения. На этой основе возникают весьма и весьма сложные моде ли взаимопроникновения центрального и местного уровней власти, примерами чего являются американская и швейцарская системы. Парламентские же системы зача стую порождают то, что называется «исполнительным федерализмом»: равновесие федерации здесь в основном обеспечивается отношениями между исполнительны ми органами власти по всей стране; примеры — Канада и Австралия. При всех различиях, однако, большинству федеративных систем, если не всем из них, присущи следующие общие черты: • два относительно самостоятельных уровня государственного управления. В фе деральных системах прерогативы центрального правительства (федеральный уро вень) и региональных правительств (уровень штата или любого иного соответству ющего образования) определены таким образом, что это исключает вмешательство одного уровня в дела другого. У каждого из них есть, хотя и в разном объеме, свои законодательные и исполнительные органы власти, возможность собирать налоги и, следовательно, фискальная самостоятельность. Конечно, в разных странах юрис дикция каждого уровня управления и их способность влиять друг на друга склады ваются по-разному. В Германии и Австрии, например, действует система «админи стративного» федерализма, где центральное правительство разрабатывает ключе вые принципы политики, а провинциальные правительства отвечают за детали и конкретные моменты ее осуществления; • писаная конституция. В федеральных сис темах обязанности и права каждого уровня го сударственного управления закреплены в коди фицированной, или писаной, конституции. По этому отношения между центром и периферией строго регламентированы. Независимость каж дого уровня обычно гарантируется тем, что ни один из них не имеет возможности в односто роннем порядке изменить конституцию: в США, скажем, для внесения поправок в конституцию требуется поддержка двух третей обеих палат конгресса и трех четвертей законодательных ор ганов пятидесяти штатов. В Австралии и Швей царии поправки к конституции требуют утверж дения через референдум; Исполнительная власть — ветвь госу дарственного управления, отвечающая за исполнение национального законода тельства и проведение национальной Законодательная власть — ветвь го сударственного управления, наделенная исключительным правом законотворче ства и ответственная за принятие зако нов в порядке, установленном конститу цией. Писаная конституция — единый пра вовой документ, основной закон государ ства, распределяющий обязанности, власть и функции между институтами го сударственной власти. 206 II. Нации и глобализация • конституционный суд. В федерациях чрезвычайно важна роль верховного суда с его задачей интерпретировать положения конституции и, следовательно, при не обходимости разрешать противоречия между федеральным центром и штатами (ме стными органами власти). Разграничивая области юрисдикции между двумя уров нями власти, суд здесь, собственно, и определяет, как федерализм работает на практике, при этом он с неизбежностью втягивается в политический процесс. Сто ит упомянуть, что централизация, в XX в. получившая развитие во всех федератив ных системах, всегда шла при поддержке верховных судов; • связь между институтами политической системы. Дабы федеральный центр и органы штатов (местные органы власти) сотрудничали и понимали друг друга, ре гионы и провинции должны участвовать в формировании общенациональной по литики. Такую возможность дают двухпалатные законодательные собрания, где вторая, или верхняя, палата представляет интересы штатов. К примеру, 76 мест в сенате Австралии занимают представители шести штатов — от каждого по 12 чело век, а также по два представителя от Австралийской территории и от Северной территории. Исключением является разве что Малайзия, где большинство членов сената (Деван негара) назначаются монархом. Плюсы и минусы федерализма В отличие от унитарных систем одно из главных достоинств федерализма в том, что он конституционно гарантирует право политического голоса представителям региональных и местных интересов. Штаты или провинции обладают целым рядом самостоятельных прав и так или иначе всегда представлены в центральном прави тельстве, как правило, через вторую палату федерального парламента. Федерализм, однако, оказался неспособным воспрепятствовать общей тенденции XX в. к цент рализации. Хотя в федеральных системах штатам и провинциям гарантированы соответствующие права, власть центрального правительства повсеместно расшири лась — во многом из-за роста экономики и расширения вмешательства государства в социальную сферу общества, равно как и потому, что центр попросту обладает несопоставимо большим финансовым потенциалом. Американская система, скажем, поначалу действовала в соответствии с прин ципом «двойного федерализма», при котором сферы политической власти федера ции и штатов были разграничены самым строжайшим образом. В конце XIX в. эта система уступила место так называемому «кооперативному федерализму» — систе ме, при которой центр поддерживал штаты и более мелкие административные еди ницы всякого рода «дотациями и помощью». Правительства штатов стали все боль ше и больше зависеть от денег центра, особенно с 1930-х годов, когда как грибы после дождя в рамках «Нового курса» 1 стали появляться всевозможные экономи- Новый курс — серия социально-экономических реформ, осуществленных Ф.Д. Рузвельтом в течение первого и второго сроков своих президентских полномочий. Проходил в два этапа: 1935 гг., когда был предпринят целый ряд мер по финансовому оздоровлению страны и борьбе с безработицей, и 1935—1939 гг., когда была развернута более широкая программа по социальной помощи экономически отсталым категориям общества. Сопровождался острым конфликтом меж ду администрацией Рузвельта и Верховным судом США. (Прим. пер.) 8. Внутренняя политика 207 и социальные программы. С середины 1960-х годов, однако, кооператив ный федерализм, основанный на идее партнерства между федеральным правитель ством и штатами, сменился так называемым «принудительным федерализмом» — системой, позволявшей федеральному правительству все более авторитарно дикто вать свою волю штатам, проводя законы в интересах центра и даже отвоевывая у штатов их законные прерогативы. Второе достоинство федерализма состоит в том, что, рассредоточивая власть, он создает систему сдержек и противовесов, а это всегда работает на дело защиты прав и свобод личности. Как в свое время выразился Джеймс Мэдисон, «надо сделать так, чтобы амбиции одних людей уравновешивались амбициями других». При повсеместной тенденции к централизации федеративные системы, например американская, австралийская и канадская, все же выработали более надежные спо собы контролировать политиков, чем унитарные системы. Нужно только пони мать, что системы, замышлявшиеся для создания атмосферы здоровой конкурен ции в органах государства, могут с таким же успехом оборачиваться параличом власти. Одна из слабостей федеральных систем как раз и состоит в том, что при возможностях контролировать центральную власть они подчас затрудняют осуще ствление сколько-нибудь смелых экономических и социальных программ. Так, «Новый курс» Ф. Д. Рузвельта в США существенно пострадал из-за позиции Вер ховного суда, стеной вставшего на защиту штатов от «покушений» со стороны фе дерального правительства. В 1980-е годы Рональд Рейган целенаправленно исполь зовал федерализм как оружие против «большого» правительства и особенно против расходов на социальную поддержку экономически отсталых слоев населения. Под лозунгом «нового федерализма» Рейган попытался остановить рост социальных рас ходов, переложив ответственность в этой области с федерального правительства на более слабые правительства штатов. Однако германская модель кооперативного федерализма не помешала, а напротив, помогла создать всеобъемлющую и финан сово надежно обеспеченную систему социальной поддержки в стране. Наконец, федерализм обеспечил институциональный механизм, позволяющий обществу сохранять единство при всех и всяких внутренних различиях. Нужно, прав да, сказать, что в этом отношении он подходит лишь для небольшого числа этничес ки разнородных и разделенных на регионы обществ, но в этих случаях он, кажется, абсолютно незаменим. Глубинное значение американского федерализма, возможно, и заключалось не столько в том, что он поначалу объединил 13 штатов, сколько в том, что он дал стране институциональный механизм для решения тех проблем, что возникли с ростом иммиграции в середине XIX в. Но с федерализмом же связаны и известные опасности: в ситуации разделения властей легко могут возникать центро бежные силы, в конце концов чреватые распадом государства. Некоторые теоретики даже утверждают, что федеративные системы неустойчивы уже по внутренней своей природе, склоняясь либо к такой централизации, которую дает только лишь унита ризм, либо к децентрализации с дальнейшим распадом государства. Например, федерализм в Канаде. Если целью федеральной системы здесь было Сепаратизм — стремление отделиться от политического целого, имея в виду создание собственного независимого го сударства. создание политического союза, который обес печивал бы спокойное сосуществование фран коязычного и англоязычного населения, то эту попытку приходится признать неудачной. В от вет на рост сепаратизма (separatism) во 208 II. Нации и глобализация язычном Квебеке 1 Канада с конца 1980-х годов встала на какой-то бесконечный путь поиска той магической формулы, которая в конце концов решила бы вопрос о членстве Квебека в канадской федерации. В 1987 г. было достигнуто так называе мое соглашение в Мич Лейке, по которому Квебек получал «особый статус» в фе дерации, но через три года, когда провинции Манитоба и Ньюфаундленд выступи ли против принципа «асимметричного федерализма», его значение совершенно сошло на нет. Соглашение 1992 г. в Шарлоттауне предложило другую формулу, но она быда отвергнута на общенациональном референдуме: квебекцы решили, что она не дает им достаточной автономии, англоязычные же канадцы усмотрели в ней угрозу целостности государства. Но и на референдуме 1995 г. в самом Квебеке население этой провинции незначительным, правда, большинством отвергло вариант полного отделения от Канады, на котором стояла и стоит сепаратистская партия «Парти Квебекуа» (Parti Унитарные системы Подавляющее большинство современных государств имеет унитарную систему правления, где верховным носителем суверенитета является какой-то один инсти тут общенационального масштаба и значения. В Великобритании это парламент, воплощающий в себе, по крайней мере теоретически, высшую законодательную власть страны — общепризнанную и неоспоримую. Парламент здесь может при нять и отменить любой закон по собственной инициативе; его власть не ограниче на какой-либо кодифицированной или писаной конституцией; в стране нет ника ких иных равных ему органов законодательства, принятые им законы обладают приоритетом в отношении всех и всяких иных законов в Англии и Шотландии. Поскольку конституционным верховенством в унитарной системе обладает центр, любая иная система периферийного или местного управления существует, так ска зать, с соизволения центра (рис. 8.2). На первый взгляд, все это чревато опаснос тью ничем не ограниченной централизации, коль скоро местные учреждения могут быть произвольно реформированы, реорганизованы и даже упразднены, а их пол номочия и ответственность могут быть как ограничены, так и расширены. На прак тике, однако, отношения между центром и периферией в унитарных системах не менее сложны, чем в федеративных. При этом политические, культурные и истори ческие факторы играют столь же важную роль, как и формально-конституцион ные. Однако в унитарных государствах существуют две разные формы периферий ной власти — местные правительства и учреждения, которым центр передал те или иные из своих полномочий. И те и другие придают отношениям центра с перифе рией в каждом отдельном случае свой специфический характер. Местное правительство Местным правительством в обычном смысле слова называют правительство конкретной местности — деревни, района, поселка, города или округа (графства). Квебек — провинция на востоке Канады, четыре пятых которой населяют франко-канадцы и в которой чрезвычайно сильны сепаратистские настроения. {Прим. пер.) 8. Внутренняя политика 209 Точнее, это такое правительство, которое не наделено суверенитетом и потому полностью подчиняется центральной власти, а в федеративной системе — властям штата или области. Правительство этого типа мы видим везде — в федеративных, конфедеративных и унитарных системах. В США, например, насчитывается свыше 86 тысяч органов местного правительства, в которых занято миллионов человек, что, понятно, немало, если сравнить с теми восемью миллионами людей, что заня ты в органах федерального центра и штатов. Особую важность в унитарных систе мах местному правительству придает то, что для большинства местностей оно вы ступает вообще единственным органом власти, существующим за пределами цент рального правительства. И все же было бы неправильно думать, что статус местных правительств, консти туционно низкий, лишает их какого-либо серьезного политического значения. Уже сама их распространенность доказывает, что они необходимы как органы админи страции; стоит ли при этом говорить о том, что по самой своей природе они весьма и весьма «близки» и понятны сообществу, которое обслуживают. Именно по этой причине политики, избранные на местах, обладают совершенно особой легитим ностью, что подчас позволяет им решать проблемы, далеко выходящие за пределы их обязанностей. Весьма часто это означает, что отношения между центром и пери ферией могут выстраиваться не по диктату свыше, а на основе переговоров или того, что принято называть политическим торгом. При этом на отношениях между центром и периферией сказываются и такие факторы, как политическая культура (особенно укоренившиеся традиции местной автономии и вообще местная специ- 210 II. Нации и глобализация фика) и характер установившейся партийной системы. Общественная жизнь на местах все больше «политизируется» в том смысле, что здесь все активнее действу ют партии общенационального масштаба, а это дополнительно усиливает процессы централизации в стране. Вообще, коль скоро в унитарных государствах нет тех конституционных сдержек и противовесов, что характерны для федерализма, воп рос о том, каким именно объемом автономии будут обладать места, едва ли не полностью зависит от доброй воли центра. Вот почему в разные времена и в разных странах мы видим каждый раз свою степень децентрализации в унитарной системе. Показательны примеры Великобритании и Франции. Великобритания традиционно имела относительно децентрализованную систе му местного управления, где власти на местах пользовались довольно большой свободой. Вообще уважать местную демократию (local democracy) здесь всегда счи талось одним из главных принципов неписаной конституции страны. Вслед за Дж. С. Миллем (см. с. 56) теоретики и практики британской политики обычно даже превозносили идею местного правительства как противовеса центру. В период после 1945 г. и по мере усиления экономической и социальной роли государства на места стали передавать все больше и больше полномочий по социальному обеспече нию — сложилось своего рода партнерство между центром и периферией. Ситуацию круто изменили консервативные правительства годов, усмотревшие в местном правительстве, как, собственно, во всех вообще промежуточных институтах, помеху для осуществления своей радикальной прорыночной политики. Фискальные реформы середины 1980-х годов лишили местные правительства их самого важного права — устанавливать уровни местного налогообложения и тем самым определять свою расходную политику. Ряд категорий местных органов вла сти, прежде не проявлявших особого послушания центру, вроде Совета Большого Лондона и советов графств, были упразднены, а их полномочия переданы на более низкие уровни муниципальных и окружных советов и всякого рода квазиавтоном ных неправительственных организаций (так называемым quango — quasi autonomous non-governmental organization). Полномочия местных правительств были урезаны, например, также введением общенациональных школьных программ и законов, отныне позволявшим школам самим решать, подчиняться им или нет местным властям. Конечной целью этой политики была фундаментальная пере стройка системы местных правительств с созданием так называемых «уполномо ченных» советов, чья роль заключается не в том, чтобы самим предоставлять услу ги, а в том, чтобы по проведении специальных процедур осуществлять наблюдение за тем, как эти услуги предоставляются частными структурами. Многими такая политика была расценена как наступление на местную демократию. С одной стороны, многие полномочия и в самом деле перешли от местно го правительства к центральному, с другой — местные власти в своей новой роли «потребите лей», «заказчиков» и «клиентов» оказались под сильнейшим рыночным давлением со стороны своих сообществ. Тем временем во Франции проводилась со всем иная политика. Целенаправленно стремясь |