Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 5. Государственная гражданская должность: ее правовой статус и содержание. Прохождение государственной гражданской службы 1. Понятие и классификация должностей государственной службы. 2. Реестр государственных должностей. 3. Поступление и прохождение государственной службы. 5.1. Понятие и классификация должностей государственной службы Государственная служба осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы Россий- ской Федерации. Должности государственной службы учреждаются Феде- ральными законами или иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации; законом или иным нормативно-правовым актом субъекта РФ. Как уже отмечалось ранее, должности государственной службы подразделя- ются (см.: ст. 8 ФЗ – 58 «О системе государственной службы РФ»). Ключевыми признаками государственной должности являются: а) должность в органах государственной власти – федеральных и субъектов Российской Федерации, т.е. должность – это первичная струк- турная единица государственных органов (клеточек); б) должность с определенными нормативными документами, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного госу- дарственного органа; она включает в себя часть полномочий государст- венного органа, установленных в Конституции РФ и других нормативно- правовых актах. Лицо, занимающее государственную должность, обязано руково- дствоваться в своей деятельности особыми публичными и профессиональ- ными интересами, должно служить всему обществу; в) должность с установленным законодательством денежным содер- жанием, в которое включаются: – должностной оклад – надбавка к нему; – техническое обеспечение должности; – установленные льготы и привилегии (см.: ФЗ № 79 гл. 2. Ст. 52–54; гл. 12. Ст. 55–59); г) должность с определенной ответственностью, за нарушение долж- ностных действий по службе, а равно за не достижение цели по вине госу- дарственного служащего. Российская государственная служба ориентирована на карьерный тип организации службы, когда вся профессиональная жизнь чиновника проходит в сфере государственной службы. На его карьере (продвижение 62 по служебной лестнице) построена организация, которая делится на стро- гие иерархические категории и группы (ст. 9 ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе РФ»), и в рамках этой организации происходит по- степенный служебный рост чиновника. К числу должностей государственной службы, которые учреждаются Федеральными законами или нормативно-правовыми актами Российской Федерации для замещения государственными служащими, относятся: 1) должности Федеральной государственной гражданской службы, замещаемые федеральными гражданскими служащими; 2) воинские должности, замещаемые военнослужащими; 3) должности правоохранительной службы, замещаемые сотрудни- ками правоохранительной службы. В федеральном государственном органе могут быть предусмотрены также должности, не относящиеся к должностям государственной службы. На лиц, замещающих такие должности, т.е. «негосударственных служа- щих», действие ФЗ № 58 и других нормативно-правовых актов о государ- ственной службе не распространяются. Их трудовая деятельность регули- руется законодательством РФ о труде. К их числу относятся, например, дежурный по этажу, сторож. Другой пример: Федеральным законом от 5 июля 1999 г. (СЗ РФ. 1999 г. № 28. Ст. 3466; 2005 г. № 19. Ст. 1749) предусмотрено, что каждый член совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту, яв- ляющихся федеральными государственными гражданскими служащими, или работающих по срочному трудовому договору, как на постоянной ос- нове, так и по совместительству, которые не являются государственными служащими. Их правовое положение определяется названным законом и Трудовым кодексом Российской Федерации. Хотя в Федеральных законах № 58, № 79 не дано определение поня- тия гражданской службы, однако в них содержатся некоторые ее признаки, по которым можно отличать ее от должностей, имеющих иной правовой статус, то есть: – негосударственных должностей; – должностей муниципальной службы; – выборных должностей в органах местного самоуправления; – в профсоюзах государственных органов. Первый признак – круг наименований должностей государственной службы. Он точно очерчен соответствующими реестрами, утверждаемыми уполномоченными на то должностными лицами; Реестр должностей Федеральной государственной службы образует: а) перечни должностей Федеральной государственной службы; б) перечни типовых воинских должностей; 63 в) перечни типовых должностей правоохранительной службы ут- верждаются Президентом Российской Федерации. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативно- правовым актам субъекта РФ. Реестр должностей Федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ состав- ляют сводный реестр должностей государственной службы РФ. Важность данного признака определяется тем, что в зависимости от функционального предназначения должностей, выраженного в их наиме- нованиях, различаются виды государственной службы. Необходимость та- кого разделения связана с тем, что в соответствии с п. 3 ст. 8 Закона, в од- ном Федеральном государственном органе могут быть учреждены должно- сти различных видов государственной службы. Например, в МЧС России имеются должности Федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы; В ФСО России - воинские должности и должности Федеральной го- сударственной гражданской службы (СЗ РФ. 2004 г. № 32. Ст. 3314). Второй признак – по каждой должности государственной службы, подлежащей замещению государственным служащим, предусмотрено зва- ние определенного вида и ранга. По должностям гражданской службы устанавливаются классные чи- ны гражданской службы и дипломатические ранги; – по воинским должностям – воинские звания; – по должностям правоохранительной службы – классные чины и специальные звания. Например, Указом Президента РФ от 11 октября 2004 г. утвержден перечень должностей высшего начальствующего состава в органах по кон- тролю за оборотом наркотиков и соответствующих этим должностям спе- циальных званий (СЗ РФ. 2004 г. № 42. Ст. 4106). Классные чины гражданской службы, дипломатические ранги, воин- ские и специальные звания выступают в роли штатных категорий, по кото- рым определяется важность должностей внутри данного вида государст- венной службы. Необходимость определять и сравнивать должности по рассматри- ваемому признаку возникает, когда решается вопрос о назначении впервые на должность и о перемещении по службе государственного служащего. От штатной категории зависит его правовое положение (соблюдение его прав и обязанностей). Важной гарантией в этом отношении служат по- ложения, содержащиеся в п. 4 ст. 8 ФЗ № 58, согласно которым соотноше- ние должностей Федеральной государственной гражданской службы, во- инских должностей и должностей правоохранительной службы определя- 64 ется Указом Президента Российской Федерации, а соотношение должно- стей Федеральной государственной гражданской службы и типовых долж- ностей государственной гражданской службы субъектов РФ – Федераль- ными законами или указом Президента РФ. Третий признак – объем полномочий по конкретной должности (включенный в перечень должностей соответствующего вида государст- венной службы) - ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий государственного органа. Для определения полномочий и используется деление должностей государственной службы на категории и группы (см.: ст. 9 ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ»). В зависимости от категорий и групп устанавливаются: – квалификационные требования; – порядок назначения на должность; – присвоения классных чинов; дипломатичных рангов; воинских и специальных званий и др. В число квалификационных требований входят требования к уров- ням профессионального обращения; стажу государственной службы (см.: ст. 12 ФЗ – 79 «О государственной гражданской службе РФ»). Четвертый признак – определенные должности государственной службы (представители нанимателя, руководители, командиры). Согласно законодательству Российской Федерации, они предназначены для осуще- ствления специальных государственных властных полномочий. Если сами нарушат, то несут повышенную ответственность (меры дисциплинарной, административной и материальной ответственности применяются к ним в особом порядке). Пятый признак – оплата труда по должности государственной службы - осуществляется за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. С понятием должности государственной службы связан порядок присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специ- альных званий, размеры денежного содержания, пенсий, специальные пра- ва, обязанности, т.п. В связи с этим, понятие государственная служба является стержне- вым, основным для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им соответствующего вида службы. 65 5.2. Реестр государственных должностей В ФЗ № 58 «О системе государственной службы РФ» (ст. 9); ФЗ № 79 «О Государственной гражданской службе РФ» (ст. 10) даётся перечень государственных должностей в РФ. Все государственные должности классифицируются по группам рее- стра государственных должностей государственной службы с установле- нием для каждой из групп должностей соответствующих квалификацион- ных разрядов трех классов, которые присваиваются государственному служащему, исполняющему должность данной группы, по итогам аттеста- ции, либо сдачи квалификационного экзамена (см.: ФЗ № 79 «О государст- венной гражданской службе РФ», ст. 11). В соответствии с требованием ФЗ-79, к реестру государственных долж- ностей государственной службы прилагаются перечень специализаций долж- ностей (правовая, профессиональная и образовательная характеристика каж- дой должности), квалификационные требования к лицам, замещающим их. Квалификационные требования, утвержденные Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государ- ственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных гражданских служащих» (в ред. Указа Президента РФ от 26.07.2008 № 1127). Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (в ред. Указов Президента РФ от 13.12.2012 № 1652), был утвержден реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр необходим, прежде всего, для того, чтобы установить порядок учреждения государственных должностей, так как именно он утверждает пе- речень наименований государственных должностей, он является исчерпы- вающим доказательством по кругу государственных должностей государст- венной службы. С утверждением Реестра должности не могут создаваться ни- каким государственным органом самостоятельно. Реестры дисциплинируют государственные органы, т.к. устанавливают порядок учреждения государст- венных должностей государственной службы. Вносить изменения и дополне- ния в Реестр государственных должностей Российской Федерации можно только на основе Федеральных конституционных законов и Федеральных за- конов, т.к. Реестр содержит перечень наименований государственных должно- стей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией РФ и Федераль- ными законами. Что касается Реестра государственных должностей государственной службы, то Указом Президента РФ предусматривается, что внесение изме- нений и дополнений в него осуществляется Президентом РФ по представ- лению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. 66 5.3. Поступление и прохождение государственной гражданской службы Поступление и происхождение гражданской службы определено ФЗ № 79 гл. 4 (ст. 21, 22), гл. 9 (ст. 47-49), также ФЗ № 58 гл. 2 (ст. 11, 12). Согласно действующему законодательству Российской Федерации, поступление на гражданскую и правоохранительную службы и их прохож- дение гражданами России осуществляется в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы осуществляется: – гражданами России – по призыву и в добровольном порядке (по контракту); – иностранными гражданами – по контракту на воинских должно- стях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и стар- шинами в Вооруженных Силах РФ. Призыв граждан Российской Федера- ции производится для реализации ими своих обязанностей, предусмотрен- ной ст. 59 Конституцией РФ (См. ст. 21, 22 ФЗ № 79; ст. 11, 12 ФЗ № 58). Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику службы. Служебный контракт (ФЗ № 79 ст. 23-26) это соглашение между конкретным представителем нанимателя (Российской Федерации, субъекта РФ) и конкретным гражданином (иностранным гражданином), поступаю- щим на государственную службу. Контракт заключается в письменной форме установленного образца. Он определяет права, обязанности и ответ- ственность сторон. Представитель нанимателя обязуется представить гражданину или государственному служащему возможность замещения определенной должности, обеспечить прохождение государственной службы в соответ- ствии с действующим законодательством, своевременно и в полном объе- ме выплачивать денежное содержание, предоставлять гарантии. Гражданин, поступивший на государственную службу, при заключе- нии контракта о прохождении государственной службы и замещении долж- ности государственной службы и государственный служащий при заключе- нии контракта о замещении должности государственной службы обязуется лично исполнять должностные обязанности в установленном порядке. Правовое значение служебного контракта состоит в том, что он, не- зависимо от способа замещения должности государственной службы, яв- ляется обязательным приложением к управленческому акту о назначении гражданина (государственного служащего) на контрактную должность. Условия контрактов, порядок их заключения, основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с Федеральным 67 законом о виде государственной службы. Контракт может заключаться с гражданином: -на неопределенный срок; -на определенный срок; -на срок обучения в образовательном учреждении профессионально- го образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государст- венной службе данного вида. Федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативно-правовыми актами установлены два способа замещения долж- ностей государственной службы: а) на конкурсной основе; б) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного ор- гана в пределах установленной номенклатуры. Конкурс определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Он позволяет конкурсной комиссии отобрать из числа лиц, изъявивших желание участвовать в кон- курсе, наиболее достойный кандидатов на основе: 1) документов; 2) результатов экзаменов; 3) испытаний. Конкурс может объявляться при наличии вакантных должностей го- сударственной службы и отсутствии соответствующего кадрового резерва для их замещения. Конкурс – это оценка профессионального уровня пре- тендентов, их соответствия установленным квалификационным требова- ниям по вакантной должности государственной службе. Поэтому причи- нами отказа в допуске к конкурсу является несоответствие претендента предъявленным требованиям по этой должности (см.: ст. 21, 22 ФЗ № 79). Порядок набора кандидатур для назначения на соответствующую должность государственной службы пока не урегулирован нормативно- правовыми актами. До их появления следует руководствоваться опытом подбора и расстановки кадров, имеющихся у руководителей государствен- ных органов, соответствующих кадровых служб. Используются методы: изучение документов; отчетов; справок; ма- териалов СМИ; отзывов сослуживцев; актов ревизии и инспектирования. Важны беседы и его результаты работы. Главное – объективность, доста- точность, непредвзятость. Важно знание нормативно-правовых актов, уме- ние управления (методы); мораль. При подборе кандидатур на должности федеральных органов испол- нительной власти должны соблюдаться требования постановления Прези- 68 дента РФ от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства РФ и фе- деральных органов исполнительной власти с полномочными представите- лями Президента РФ в федеральных округах и схеме размещения террито- риальных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2000 г. № 34. Ст. 3473). Постановление предусматривает, что руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны согласовывать с исполнительны- ми представителями, в установленном законом порядке, кандидатур для назначения на должности федеральной государственной службы, и на иные должности в пределах федеральных округов, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или фе- деральными органами исполнительной власти. Прохождение государственной службы. Прохождение государственной службы является процессом реализа- ции служащими нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется их субъективные права и юридические обязанности. Про- фессор Б.В. Лытов (Лытов Б.В. Государственная служба: проблемы про- хождения // Власть. 2002 г. № 7. С. 6) рассматривает различные аспекты прохождения государственной службы: общественный, организационный, правовой, личностный, технологический. Какова их специфика? - Общественный аспект отражает социальный смысл и назначение прохождения государственной службы – должности государства, защита прав и свобод граждан. - Организационный аспект – начало организации прохождения го- сударственной службы. - Правовой аспект – правовое обеспечение государственной службы. - Личностный аспект – выражается в возможности реализации слу- жащими в процессе службы своих способностей. - Технологический аспект – представляет собой набор процедур и опе- раций, обеспечивающих прохождение служащими государственной службы. В соответствии с ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе РФ» устанавливаются этапы: (см.: Гл. 9 ФЗ № 79 ст. 47-49). При этом в на- учной литературе (например: Государственная служба. Учебник / Под ред. профессора В.Г. Игнатова. М., 2004 г.) выделяются следующие этапы про- хождения государственной службы: 1) адаптационный этап – он носит ярко выраженный приспособи- тельный характер (новичок требует наставничества, терпимости – 1 год); 2) этап высокопрофессионального исполнения государственной должности: - глубокое знание своих функций (в чем особенность); - высокий уровень профессионализма и выявления служебных обя- занностей (их необходимо поощрять, перемещать по горизонтали и верти- 69 кали; подготовка и переподготовка; из них формировать кадровый резерв; помогать расти); 3) инновационный этап – прохождение службы присуще служа- щим, обладающим: - повышенным уровнем интеллектуального развития; - нестандартным подходом к решению служебных задач; - поиском и введением новшеств; 4) этап завершения. Таким образом, прохождение государственной службы включает в себя: - назначение на должность; - присвоение классного чина; - дипломатического ранга; - воинского или специального звания; - аттестацию или квалификационный экзамен (следует иметь в виду, что употребившийся ранее в законодательстве термин «квалификационные разряды» теперь не употребляется, а указываются полностью наименования «классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания»). Прохождение службы каждым государственным служащим доку- ментируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной служ- бы и заканчивая увольнением со службы. Подача документов и проверка. Замещение конкретной должности государственной службы, как на конкурсной, так и без конкурсной основе, подлежит юридическому оформлению. Во-первых, оформление и заклю- чение служебного контракта; во-вторых, издание акта о назначении граж- данина (государственного служащего) на указанную должность. Решение конкурсной комиссии является основанием для издания ак- та о назначении претендента, либо отказа ему в назначении на вакантную должность государственной службы. Актами о назначении могут быть: - приказ по государственному органу; - распоряжение. Правовое значение акта о назначении на должность состоит в том, что он является юридическим фактом, порождающим государственно- служебные отношения между сторонами, подписавшими контракт. При издании акта государственного органа о назначении на должность госу- дарственной службы и заключении служебного контракта соглашением сторон может быть обусловлено испытание государственного служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. Условия огова- риваются. Если нет условий - это означает, что гражданин принят на госу- дарственную службу без испытания (ФЗ-79, ст. 27). При замещении должности государственной службы допускаются испытание (ФЗ № 79, ст. 27) на срок от трех до шести месяцев для гражда- 70 нина впервые принятого на государственную службу. Могут быть и иные сроки. Если назначение на должность государственной службы осуществ- ляется Правительством РФ, то, согласно его Постановлению от 5 июля 2000 г. (СЗ РФ.2000 г. № 28, ст. 2979), трехмесячный испытательный срок является обязательным. В соответствии с Федеральными законами, гражданам, проходящим Федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу субъектов РФ, уста- навливаются классные чины. Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, ди- пломатических рангов, воинских и специальных званий являются: 1) последовательное присвоение при прошествии определенного времени пребывания в чине, звании, дипломатическом ранге; 2) присвоение в соответствие с занимаемой должностью; 3) досрочное присвоение или на ступень выше; 4) сохранение присвоения чина, звания, дипломатического ранга при освобождении от занимаемой должности или увольнении с Федеральной государственной службы; 5) лишение чина, звания, дипломатического ранга – по решению суда. Соотношение классовых чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливаются Указами Президента РФ. Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ присваиваются с учетом названных выше положений в порядке, установ- ленном нормативно-правовыми актами соответствующего субъекта. Аттестация – проводится в целях определения государственной службы их соответствия замещаемым должностям. Порядок ее проведения регулируется Положением о проведении аттестации государственных гра- жданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Прези- дента РФ от 1 февраля 2005 г. (СЗ РФ. 2005 г. № 6. Ст. 437). Порядок орга- низации и проведения аттестации офицеров и прапорщиков (мичманов) Вооруженных Сил Российской Федерации установлен Приказом министра обороны Российской Федерации от 6 апреля 2002 г. (Российская газета. 2002 г. 22 мая). Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации учреждено приказом Госу- дарственного таможенного комитета Российской Федерации от 29 октября 2003 г. (Российская газета. 2003 г. 31 декабря). Оценивать работу государственных гражданских служащих чрезвы- чайно сложно. Одна из форм оценки результат профессиональной служеб- ной деятельности государственной службы осуществляется при сдаче ква- лификационного экзамена. Регулируется Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащи- 71 ми Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профес- сионального уровня), утвержденного Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. (СЗ РФ. 2005 г. № 6. Ст. 438). Основания прекращения государственной службы установлены ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» (ст. 33- 40) гл. 6. (См.: А.А. Демин. Государственная служба. М., 2004 г. С. 84-86.). Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Какие относительные особенности государственной должности Российской Федерации и государственной должности государственной службы субъекта РФ? 2. Каково содержание статуса государственной должности государ- ственной службы? 3. В чем суть и значение Реестра государственных должностей? 4. Каково значение классных чинов и квалификационных разрядов для повышения профессионализма государственной службы? 5. Каковы элементы прохождения государственной службы в РФ и факторы, влияющие на характер ее прохождение? |