Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 3. Правовые основы современной российской системы государственной гражданской службы 1. Создание правовых основ современной российской системы госу- дарственной гражданской службы. 2. Современный этап реформирования и развития системы государ- ственной службы Российской Федерации 3. Современное состояние государственной гражданской службы в России. 4. Перспективы развития государственной гражданской службы субъектов РФ. 3.1. Создание правовых основ современной российской системы государственной гражданской службы Прочной базой создания государственной службы являться «креп- кое» государство. Прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, крушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Отношения го- сударства и личности. Такова была в 1991 г. основная, стартовая предпо- сылка в целом, в том числе и для становления современной государствен- ной гражданской службы. Как же в этих условиях были созданы правовые основы российской государственной гражданской службы? Правовая основа российской государственности в конце 1991 г. – начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на зако- нах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объ- ективно обусловлена её эволюционным переходом к новым принципам по- строения государства, общества и взаимоотношений между ними. В одном государственном организме существовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое – президентская власть, фе- дерализм, принцип разделения и взаимного обеспечения властей, ответст- венности перед обществом. И старое – строгая иерархия системы Советов с её монополией на все властные функции и коллективной ответственно- стью (т.е. во многом безответственностью) за принимаемые решения. Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путём принятия отдельных поправок к дейст- вующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР. Важным достижением в этом отношении была принята в 1990 г. Декларация о защите прав и свобод граждан. Постепенно стала уходить в 32 прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек – государству. В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, предпринимательскую деятельность, приватизацию, бан- ковскую систему, гарантировавшие свободу средствам массовой информа- ции. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государ- ственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьёзное обновление уголовного и уголовно- процессуального законодательства, создание нормативных правовых до- кументов, регламентирующих организацию и прохождение государствен- ной гражданской службы. Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обес- печивали чёткого и комплексного регулирования, не всегда предусматри- вали механизмы их реализации, гарантии и ответственности. Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие за- конодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил – реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. всё более поляризовалось. При этом сильнее обострялось, особенно на феде- ральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Сове- тами. Тактика поиска компромиссов с политическими оппонентами сдер- живала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов пере- ходного периода. В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полно- мочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппо- зицией, вставшей на путь мятежа. В результате была окончательно разрушена система Советов и со- ветской власти в России – вслед за Верховным Советом были ликвидиро- ваны Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускоре- ния формирования новой системы власти и создания новой Конституции. В соответствии с решением Президента Российской Федерации, 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание – в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними был проведен референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата ещё летом 1993 г. 33 За проект новой Российской Конституции проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы. Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции РФ зало- жили правовые основы новой российской государственности, проявились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократическо- го обновления России. Конституция провозгласила продолжение государственного строи- тельства России на основе принципов федерализма (ст. 5). Согласно ей но- сителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ (п. 1 ст. 3. Он осуществляет свою власть непо- средственно, а также через органы государственной власти и органы мест- ного самоуправления п. 2 ст. 3). Конституция максимально деполитизирована, в ней признаются идеологическое и политическое многообразие (п.п. 1, 3 ст. 13), принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную (ст.10), равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (п. 2 ст. 8), частная собственность на землю, провоз- глашены избирательные и судебные права граждан. Впервые в истории российской государственности уровень гарантируемых Законом, обла- дающим высшей юридической силой, прав и свобод человека, механизм их защиты были приведены в соответствие с международными стандартами (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Освоение новой Конституции потребовало большой нормотворче- ской работы, приведения в соответствие с ней огромного количества зако- нов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере эконо- мики, социальной жизни, регулирования институтов государственной и муниципальной службы, гражданского общества. Для строительства новой российской государственности, новой сис- темы государственного и муниципального управления важное значение имели утверждённое указом Президента РФ 22 декабря 1992 г. «Положе- ние о федеральной государственной службе», принятие и реализация Гра- жданского кодекса, Федеральный Конституционный закон «О Конститу- ционном суде» от 31 августа 1995 г., ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119 «Об ос- новах государственной службы Российской Федерации», «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154, аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты. Осваивают новые принципы работы, основанные на прямом дейст- вии Конституции, органы законодательной, представительной и судебной ветвей власти, которые всё более превращаются в самостоятельные и важ- ные ветви государственной власти. 34 Особое значение в этом отношении имел Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (принят Госу- дарственной Думой 5 июля 1995 г.). Он устанавливал правовые основы ор- ганизации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе давалась классификация госу- дарственных должностей («А», «Б», «В» - ст. 1), государственных должно- стей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие – ст. 6), а также квалификационные разряды государственных служащих (действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса; референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса – ст. 7). В законе определялся также порядок прохождения государственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытаний при замещении государственной должности государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов. Определенное значение для организации государственного управле- ния, деятельности органов государственной власти и управления имело за- крепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными норма- тивными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, со- блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграни- чения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со спо- собностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение следующих принципов государственной службы: 1. Внепартийность государственной службы; 2. Отделение религиозных объединений от государства; 3. Обязательность для государственных служащих решений, приня- тых вышестоящими государственными органами и руководителями в пре- делах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; 4. Единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; 5. Ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимае- мые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих долж- ностных обязанностей. Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1992-2000 гг. по созданию новой системы государственности и становлению современ- ной государственной службы, можно сделать следующие выводы: 35 1. Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся не- достатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской го- сударственности, государственного и муниципального управления, инсти- тута государственной и муниципальной службы; 2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положе- ния, связанные с государственной гражданской службой; 3. Утверждённые Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах госу- дарственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащие и др.) и положений связанных с государственной службой. Однако этот Федеральный законфактически не стал законом прямо- го действия. Поэтому был принят ряд мер по организации в новых услови- ях государственной гражданской и муниципальной службы как правового и социального института: 1) по подбору, расстановке, подготовке и пере- подготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и ме- стных органах; 2) органам государственного и муниципального управле- ния много сделано по слому прежней административно - командной сис- темы управления, подбора, подготовке и расстановке работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно- командной к рыночной экономике и к современной демократической госу- дарственной муниципальной кадровой политике. Однако к XXI столетию в России осталось множество нерешенных проблем в области укрепления государственной гражданской службы (взя- точничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффек- тивности управления и др.). По преодолению этих и других недостатков много предстоит сделать в ходе реализуемых в стране административной, судебной и военной ре- форм, реформы государственной гражданской службы и местного само- управления. Особенно много задач перед органами власти и их аппаратом оста- лось нерешенными в области экономики, социальной сферы, межнацио- нальных отношений. 36 3.2. Современный этап реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации Концепция федеральной программы «реформирование и развитие сис- темы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» ут- верждена Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261. При этом органам исполнительной власти субъектов Российской Федера- ции было рекомендовано «подготовить программы и планы мероприятий по проведению реформирования и развития системы государственной службы с учетом положений Концепции и плана мероприятий». Реформирование системы государственной службы Российской Фе- дерации в переходный период является одним из важных условий ускоре- ния социально-экономического развития страны. Президент Российской Федерации в своих посланиях перманентно указывал, что основным пре- пятствием на пути экономических реформ недостаточную эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Касаясь бюджетной реформы он отметил, что «основной ее принцип – переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В целом Правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И толь- ко на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать поли- тику по отдельным направлениям. В этой связи основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожи- даемые результаты. А само бюджетное планирование приобрести долго- временный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работ» (Послание президента Российской Федерации Феде- ральному Собранию Российской Федерации 2003-2005 годов // Официаль- ный сайт «Президент России»). Началом современного этапа административной реформы научная литература считает выход Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 (См.: Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: учебное пособие / В.С. Мокрый, А.А. Са- пожников, О.С. Семкина; под ред. А.А. Сапожникова. – М.: КНОРУС, 2008. – С. 45), в котором были определены приоритетные направления ад- министративной реформы на 2003-2004 гг. (Федеральный закон от 15 авгу- ста 1196 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федера- ции (в ред. от 22 декабря 2005 г. № 176 – ФЗ). Правительству Российской Федерации было поручено образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы, что было сделано постановлени- ем Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451, утвер- дившим также Положение о соответствующей комиссии. 37 В результате реализации начального этапа административной ре- формы (2003-2004 гг.) к началу 2005 г. были созданы необходимые пред- посылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государст- венной службы. Во введении к Концепции приведены следующие основ- ные результаты начального этапа: а) «проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти»; б) «ведется работа по оптимизации сети подведомственных феде- ральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений»; в) «проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 пред- приятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизовать либо при- ватизировать 5008 учреждений (36,4 %) и 3353 предприятия (51,8 %)» (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (Концепция административной реформы в Российской Федера- ции в 2006-2008 годах). По результатам деятельности Правительственной комиссии по про- ведению административной реформы в период 2003-2004 гг. были подго- товлены основополагающие нормативные акты Президента Российской Федерации – указы Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла- сти» (впервые введены комплексы федеральных органов исполнительной власти «Министерство - Федеральная служба – Федеральное агентство») и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов испол- нительной власти». В тот же период были приняты два важных федеральных закона – Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государствен- ной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Фе- дерации». В течение последующих лет продолжалась работа по реформи- рованию государственной службы. Были разработаны Типовые регламен- ты взаимодействия и внутренней организации федеральных органов ис- полнительной власти. Рекомендации по разработке должностных регла- ментов федеральных государственных гражданских служащих в федераль- ных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах. Ти- повая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполни- тельной власти. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. В рамках общей административной реформы осуществлялась реали- зация Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной постановлением Правительства 38 Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»). Однако, несмотря на определенные успехи в реализации приоритетных направлений реформирования, в Концепции отмечалось, что «стадии практи- ческой реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприя- тий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений ра- боты еще не начинались. Прежде всего, это касалось механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в но- вых условиях(Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 ок- тября 2005 г. № 1789-р (Концепция административной реформы в Россий- ской Федерации в 2006-2008 годах). Также было отмечено, что остались не- решенными вопросы, связанные с внедрением бюджетного целевого про- граммного управления как основного инструмента реализации принципа бюджетирования, ориентированного на результат. В числе основных недостатков реформы в Концепции были назва- ны следующие: а) не разработаны стандарты качества и доступности государствен- ных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; б) должного получения развития мер, направленных на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контро- ля и надзора, упорядочение лицензирования, проведение государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм го- сударственного регулирования административного характера; в) не разработаны механизмы противодействия коррупции; г) не осуществлена эффективность взаимодействия органов исполни- тельной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачно- сти органов исполнительной власти; д) не обеспечена модернизация системы информационного обеспе- чения органов исполнительной власти; е) не осуществлено формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления и др. Для ликвидации отмеченных недостатков был разработан очередной этап административной реформы в российской Федерации на 2006-2008 гг. План мероприятий по ее проведению были одобрены распоряжением Пра- вительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Кон- цепция определила в качестве приоритетов повышение качества и доступ- 39 ности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и общее по- вышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей на период 2006-2008 гг. в Концепции были сформулированы следующие задачи: а) внедрение в органах исполнительной власти принципов и проце- дур управления по результатам; б) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, пре- доставляемых органами исполнительной власти, а также административ- ных регламентов в органах исполнительной власти; в) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; г) повышение эффективности взаимодействия органов исполнитель- ной власти и гражданского общества, а также повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти; д) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; е) формирование необходимого организационного, информационно- го, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, со- вершенствование механизмов распространения успешного опыта государ- ственного управления. Концепция предусмотрела в рамках периода 2006-2008 гг. три са- мостоятельных годовых этапа с выделением основных направлений ре- формы на каждом из них. На первом этапе в течение 2006 г. были предусмотрены следующие направления: а) разработка нормативно-правовой и методической базы для прове- дения административной реформы, в части, создания организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и при- менения процедур управления по результатам. Стандартов государствен- ных услуг и административных регламентов, механизма досудебного об- жалования гражданами и организациями действий и решений органов ис- полнительной власти и должностных лиц, модернизация системы инфор- мационного обеспечения органов исполнительной власти; б) разработка стандартов массовых общественно значимых государ- ственных услуг; предоставляемых федеральными органами исполнитель- ной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях; в) разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняю- щих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами ис- полнительной власти, позволяющие передавать ряд государственных 40 функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, пре- дотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполни- тельной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов; г) разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контро- ля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аут- сорсинга административно-управленческих процессов, создания механиз- мов противодействия коррупции в сферах действия органов исполнитель- ной власти, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по на- правлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации; д) реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах власти; е) разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы; ж) разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти Российской Федерации; з) подготовка типовых антикоррупционных программ для федераль- ных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ; и) внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроек- тов и иных нормативно-правовых актов; к) разработка и утверждение ведомственных и региональных про- грамм (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 г. и последующие годы; л) начало реализации программ проведения административной ре- формы в субъектах Российской Федерации; м) формирование механизма управления мероприятиями админист- ративной реформы. На втором этапе в 2007 г. планировалась реализация следующих на- правлений административной реформы: а) продолжение ликвидации избыточных функций федеральных ор- ганов исполнительной власти; б) оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации; в) завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнитель- ной власти; 41 г) внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, админи- стративных регламентов и электронных административных регламентов; д) внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и ор- ганизациями действий и решений органов исполнительной власти и долж- ностных лиц; е) совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно- управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе его пред- ставителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, ин- формирования общества о ходе административной реформы; ж) обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Рос- сийской Федерации и органов местного самоуправления; з) пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти; и) внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроек- тов, иных нормативно-правовых актов; к) завершение разработки и внедрения систем информационного обес- печения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель- ной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развитие систем мо- ниторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикор- рупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных, распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы; л) реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы; м) внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успеш- ного опыта государственного управления, взаимодействие с общественно- стью по вопросам административной реформы; н) реализация программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации. На третьем этапе в 2008 г. в рамках административной реформы должна была осуществляться деятельность по следующим направлениям: а) разработка и внедрение основных стандартов государственных ус- луг и административных регламентов (в том числе электронных админист- ративных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализа- ции ведомственных и региональных программ проведения административ- ной реформы; 42 б) ликвидация избыточных функций федеральных органов исполни- тельной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; в) реализация процедур управления по результатам в органах испол- нительной власти субъектов Российской Федерации; г) проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятель- ности по осуществлению контроля и надзора; д) внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти; е) обеспечение широкого внедрения успешного опыта государствен- ного управления на региональном уровне; ж) развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге меро- приятий административной реформы; з) корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа нако- пленного опыта проведения реформы. Опыт осуществления мероприятий указанных федеральных про- грамм (2003-2008 гг.) выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки це- лей и задач следующего этапа реформирования и развития государствен- ной службы. Так как ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства российской Федерации о формировании системы управ- ления государственной службой. В условиях становления и развития гражданского общества гражда- нами России к государственной службе предъявляются значительно воз- росшие требования. Однако оценка профессиональной служебной дея- тельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные ус- луги гражданам и организациям. В работе кадровых служб государственных органов все еще исполь- зуются устаревшие технологии, не ведется целенаправленная работа по привлечению молодых перспективных кадров. Современные методы пла- нирования и регламентации труда государственных служащих не получи- ли широкого распространения. Предусмотренные законодательством Российской Федерации меха- низмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязан- ностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих, при этом качество профессионального обучения государствен- ных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы. 43 Указанные проблемы в значительной степени связаны с отсутстви- ем научно обоснованной и апробированной методики применения норм законодательства Российской Федерации о государственной службе. Про- ведение экспериментов, разработка должностных регламентов, примене- ние новых кадровых технологий на государственной службе не имеют сис- темного характера. Недостаточно проработана методика проведения кон- курсов на замещение вакантных должностей гражданской службы, квали- фикационных экзаменов и аттестации государственных служащих. В должной мере не обеспечивается взаимосвязь реформы государст- венной службы с бюджетной, административной, судебной и военной ре- формами. Реформой местного самоуправления и другими преобразования- ми в сфере государственного управления. При этом недостаточная откры- тость государственной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции. Учитывая недостаточность реализации указанных федеральных про- грамм и была разработана Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009- 2013 годы)», в которой определена цель и поставлены задачи Программы: а) обеспечить взаимосвязь видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы, формирования современной правовой основы военной и правоохранительной служб, совершенствова- ния правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации, создание системы управления государственной службой; б) сформировать систему мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессио- нальной служебной деятельности государственных служащих; в) разработать и ввести антикоррупционные стандарты в виде уста- новления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов. Ограничений, обязанностей и дозволений. Направленных на пре- дупреждение коррупции, развития механизма предупреждения коррупции, выявление и разрешение конфликта интересов на государственной службе; г) создать систему контроля деятельности государственных служа- щих со стороны институтов гражданского общества; д) упорядочить и конкретизировать полномочия государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах; е) выработать оптимальную систему взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государствен- ными органами, исключающие возможность неправомерного вмешатель- ства в деятельность государственных служащих; ж) совершенствовать механизм, обеспечивающий соблюдение государ- ственными служащими общих принципов служебного поведения, утвер- жденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. 44 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государ- ственных служащих»; з) разработать механизм принятие мер по предотвращению конфлик- та интересов, в том числе после ухода государственного служащего с госу- дарственной службы; и) разработать процедуры, обеспечивающие проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государст- венных служащих; к) регламентировать вопросы, касающиеся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих; л) совершенствовать работу, направленную на приоритетное приме- нение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государствен- ной службе; м) внедрить в практику кадровой работы государственных органов, правила в соответствии, с которыми длительное, безупречное и эффектив- ное исполнение государственным служащим своих должностных обязан- ностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга; н) совершенствовать организационные и правовые механизмы про- фессиональной служебной деятельности государственных служащих в це- лях повышения качества государственных услуг, оказываемых государст- венными органами гражданам и организациям; о) внедрить эффективные технологии и современные методы кадровой работы, направленные на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечению условий для увеличе- ния результативности их профессиональной служебной деятельности; п) разработать систему мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирования добро- совестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне; р) сократить излишнюю численность государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее ква- лифицированных специалистов и создать адекватные материальные сти- мулы в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих; с) сформировать и реализовать программы подготовки кадров для государственной службы и их профессионального развития; т) развить систему дополнительного профессионального образования государственных служащих и современную систему их стимулирования. 45 На основании поставленных задач определены основные направле- ния и ожидаемые результаты реализации Программы(Федеральная Про- грамма «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Утвержденная Указом Прези- дента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261.). Таким образом, реализация Программы третьего поколения при соответст- вующем контроле, позволит завершить качественное преобразование систе- мы государственной службы, оптимизировать ее организацию и функциони- рование на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на государственной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии. 3.3. Современное состояние государственной гражданской службы в России Как уже отмечалось, освоение Конституции РФ 1993 г. дало возмож- ность сформировать в течение 1993-2000 гг. «костяк» новой российской государственности и на этой основе принять ряд мер по организации в но- вых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института. Анализируя современное состояние государственной службы, обра- тим внимание на событие 2000-2003 гг., на уже сделанное и только наме- ченное к выполнению. При этом будем по возможности соотносить эти со- бытия с продолжающимся развитием государственности, изменениями со- циально-экономического и правового положения граждан в нашей стране. Каковы же наши успехи? Чего удалось сделать? Каковы перспектив- ные задачи? В своём Послании Федеральному Собранию РФ Президент России В.В. Путин в 2002 г. констатировал: «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным госу- дарственным аппаратом. К слову, из почти 500 тысяч обращений во время телевизионного интервью почти три четверти – это жалобы граждан на разные формы административного произвола». В этом же Послании В.В. Путин обозначил три крупных задачи: 1. Модернизация исполнительной власти; 2. Разработка эффективных и чётких технологий подготовки, приня- тия и исполнения решений органами власти; 3. Анализ ныне реализуемых государственных функций и сохране- ние необходимых из них. В этой связи В.В. Путиным было заострено внимание на необходи- мость разворачивания работ по проведению в стране административной реформы, реформы государственной службы. Это был важный перспек- 46 тивный этап в развитии государственной службы – объёмный, комплекс- ный, затрагивающий все основные звенья госслужбы РФ, рассчитанный на выполнение в течение нескольких лет. На основании этого была разработана и утверждена Указом Прези- дента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральная программа «Реформи- рование государственной службы РФ (2003-2005 гг.)», в которой были ус- тановлены основные направления реформирования госслужбы РФ: 1. Создание комплексной нормативно–правовой основы регулирова- ния госслужбы РФ; 2. Разработка эффективных механизмов проведения кадровой поли- тики в сфере государственной службы РФ в целях оптимизации состава госслужащих; 3. Выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужа- щих, финансово - экономического и материально–технического обеспече- ния госслужащих современных информационных технологий; 4. Внедрение программ подготовки кадров для госслужбы РФ и про- фессионального развития госслужащих. Продолжались работы по совершенствованию судебно правовой сис- темы и повышению её действительности. «Мы сделали существенный шаг в модернизации судебно-правовой системы», - признал В.В. Путин в своём Послании – 2002. Принят новый Уголовно-процессуальный кодекс, опре- делён порядок назначения судей арбитражных судов, принято много дру- гих, необходимых указов, актов, законов. На повестке дня очередные важные задачи, непосредственно связан- ные, в частности, с совершенствованием работы лиц, занимающих госу- дарственные должности и должности государственной службы судебно- правовой системы; 5. Оптимизация структуры арбитражных судов, разделение компе- тенции этих судов и судов общей юрисдикции; 6. Совершенствование работы правоохранительных органов, в том числе прокуратуры; приведение в соответствие с новыми законодательны- ми актами Закона «О прокуратуре РФ»; 7. Дальнейшая гуманизация уголовного законодательства и системы наказаний; 8. Исключение имеющих место противоречий в принимаемых органах; 9. Существенное совершенствование законодательства, регулирую- щего порядок исполнения судебных решений (далеко не все решения су- дов выполняются на практике), и другие. Во многом из-за крупных недостатков деятельности судебно- правовой системы и занятых в ней работников, в том числе государствен- ных служащих, продолжается формирование «теневой юстиции», - когда граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут дру- 47 гие, далеко не правовые «ходы» и «выходы», и подчас убеждаются, что не- законным путём имеют шанс добиться, по сути, часто справедливого рас- ширения» - пояснил В.В. Путин в своём Послании Федеральному Собра- нию в 2001 г.; 10. Продолжались мероприятия по укреплению вертикали власти, совершенствованию работы по контролю и обеспечению реализации в фе- деральных округах кадровой политики Президента РФ, контролю испол- нения в округах решений органов госвласти лицами, занимающими госу- дарственные должности государственной службы; 11. Полномочные представители Президента РФ внесли свой вклад в дела по проведению регионального законодательства в соответствие с фе- деральным. Более трёх тысяч нормативных актов, принятых в субъектах РФ, не соответствовали Конституции РФ и федеральным законам; 4/5 из них приведены в соответствие. Сегодня остаётся конфликтное поле в сфере разделения полномочий Центра, хотя грозящая стране дезинтеграция, казалось бы, миновала; 12. Предстоит ещё более конкретно, четко разграничить полномочия центра и субъектов РФ в рамках их совместной компетенции, а значит и пол- номочия лиц, занимающих государственные должности разного уровня. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» и рекомен- довано лицам, занимающим государственные должности РФ, государст- венные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться этих принципов. Таким образом, был сделан шаг, направленный на повышение дове- рия общества к государственным институтам и лицам, занимающим госу- дарственные должности; обеспечение условий для добросовестного и эф- фективного исполнения госслужащими должностных (служебных) обязан- ностей; исключение злоупотреблений на госслужбе; 13. На очереди – выход в свет «Кодекса государственных служащих», подготовка и обсуждение проекта которого недопустимо затягивается; 14. Назрела необходимость практических шагов, направленных на создание «прозрачности» для народа различных аспектов деятельности госслужащих (направленность, характер деятельности, стиль работы, ре- зультативность и др.); 15. Пора определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. Важной вехой в становлении системы государственной службы в России явился Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, четко раз- граничивший три вида госслужбы: 48 - государственная гражданская служба; она подразделяется на фе- деральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ; - военная служба; - правоохранительная служба. В связи с этим значительные поправки внес Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации». Насколько эффективны функционирование федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов РФ, деятельность гос- служащих? Во многом судить об этом можно по ответу на следующие вопросы: 1. Улучшилось ли в целом социально-экономическое положение в стране; 2. Удается ли органам госвласти и управления реализовывать на должном уровне задачи по развитию для населения экономики, социаль- ной сферы, межнациональных отношений, защите их прав? К сожалению, следуют признать, что в этом отношении успехи орга- нов государственной власти и управления, государственных служащих бо- лее чем скромны и незначительны. Президент РФ В.В. Путин в своём Послании 2002 г. отметил некоторые улучшения делового климата, экономической ситуации в стране и укрепле- ние политической стабильности, однако признал: «Политическая стабиль- ность и благоприятная экономическая конъюнктура не использованы в пол- ной мере для качественного улучшения жизни граждан страны, для завоева- ния Россией достойного места в мировой экономической системе. Удовлетворяет ли нас достигнутое? Наш ответ, конечно, ясен: нет, ещё раз нет. Для «головокружения от успехов» нет никаких оснований. Экономические проблемы России, накопленные в предыдущие десятиле- тия, десятилетия стагнации и кризисов никуда не делись. Бедность хотя и отступила, но продолжает мучить ещё 40 миллионов наших граждан». В стране по-прежнему высокий рост преступности, бандитизма, кор- румпированности государственных и муниципальных чиновников. Насе- ление выражает крайнюю неудовлетворённость сложившимся положени- ем, о чем убедительно свидетельствуют и результаты социологических оп- росов, и пикетирования органов власти, митинги и т.п. 49 3.4. Перспективы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации В настоящее время государственная служба субъектов РФ претерпе- ла значительные изменения. Важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го- сударственной службы РФ» и ФЗ от 27 июля 2003 г. № 79 – ФЗ «О госу- дарственной гражданской службе РФ». В соответствии с данными закона- ми, разработаны законы субъектов РФ о государственной гражданской службе. Пункт 4 ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» преду- сматривает, что правовое регулирование государственной гражданской службы РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ – это разветвлённая система правовых норм. В рамках нового федерального и регионального законодательства о государственной службе нашли отраже- ние нормы, связанные с определением правовых норм организации госу- дарственной гражданской службы субъекта РФ, правового положения (статуса) государственных гражданских служащих субъекта РФ, а также ряд норм, регулирующих прохождение государственной гражданской службы субъектов РФ. Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» раз- граничивает полномочия в области правового регулирования государст- венной гражданской службы субъектов РФ. Правовое регулирование государственной службы – это создание ба- зовых условий, «правил игры» в системе государственного управления. Эти правила являются основанием для процесса организации государст- венной службы. Организация государственной гражданской службы субъ- екта РФ находится в ведении субъекта РФ и представляет собой формиро- вание государственной гражданской службы субъекта РФ на основе зако- нодательно определённых принципов и подходов. Не менее значимую роль в укреплении государственной службы субъектов РФ сыграл Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)». На основании этого Указа разработаны и реализуются планы мероприятий по реформированию государственной службы субъек- тов РФ. Организационное обеспечение реализации мероприятий: Блок 1. В рамках этого блока предусматривалось: 1. Проведение координационно-методических совещаний с руководите- лями кадровых служб региональных органов исполнительной власти по во- просам реформирования государственной гражданской службы региона; 50 2. Обсуждение хода реформирования государственной гражданской службы на совещаниях с работниками аппарата Администрации региона; 3. Осуществление координации деятельности кадровых служб ре- гиональных органов исполнительной власти по вопросам: а) поступление на государственную гражданскую службу; б) прохождение и прекращение государственной службы; 4. Осуществление мониторинга мероприятий, проводимых по ре- формированию государственной федеральной службы, и подготовка реко- мендаций по их реализации. Блок 2. Совершенствование законодательной и нормативно- правовой базы государственной службы региона. Этот блок предусматривал проведение экспертизы существующей нормативно-правовой базы государственной гражданской службы региона и проведение её в соответствие с принимаемыми федеральными законами и нормативно-правовыми актами, а также подготовку ряда новых област- ных законов и иных правовых актов по вопросам государственной службы. Формирование системы управления государственной службой и со- вершенствование её кадрового потенциала. Это наиболее объёмный раздел плана, который включал в себя такие мероприятия как: 1. Изучение эффективности действующей структуры аппарата Ад- министрации региона и областных органов исполнительной власти; 2. Разработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации штатной численности, формированию организационных структур и штат- ных расписаний органов исполнительной власти региона; 3. Создание системы оценки эффективности деятельности государст- венных гражданских служащих и внедрение её в практику работы аппарата Администрации региона и региональных органов исполнительной власти; 4. Разработка рекомендаций по определению прав, обязанностей и мер ответственности государственных служащих аппарата Администрации региона на основе изучения характера и объёма фактически выполняемых ими функций; 5. Подготовка и уточнение списка резерва на замещение государствен- ных должностей государственной службы в аппарате Администрации региона и региональных органах исполнительной власти и плана работы с ним; 6. Внедрение в практику изучения кандидатов на замещение вакант- ных государственных должностей государственной службы региона мето- дом многоуровневого собеседования, метода экспертных оценок, совре- менных компьютерных методов психологического тестирования; 7. Совершенствование практики проведения открытых конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы в аппарате Администрации региона и региональных органах исполнительной власти; 51 8. Подготовка предложений по обновлению и плановой ротации кад- рового состава на основе замещения должностей государственных служа- щих, достигших пенсионного возраста и др. Блок 3. Совершение подготовки, переподготовки и повышения ква- лификации государственных гражданских служащих. В рамках этого блока планировалось: 1. Изучение потребности в профессиональной подготовке и повыше- нии квалификации государственных служащих региона; 2. Составление плана и организация повышения квалификации госу- дарственных служащих аппарата Администрации региона и региональных органов исполнительной власти через систему курсов повышения квали- фикации, семинаров, стажировок, метода самостоятельной подготовки; 3. Обучение и проведение стажировок кадрового резерва на плани- руемых к замещению государственных должностях государственной службы региона; 4. Проведение работы по совершенствованию программ подготовки и развития кадрового состава государственной службы региона на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений; 5. Привлечение в качестве преподавателей в системе профессио- нальной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих в области практических работников органов государственной власти различных уровней. Блок 4. Определял создание материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы региона. В данный блок были включены следующие мероприятия: 1. Анализ, имеющийся материально-технической базы государствен- ной гражданской службы региона; 2. Разработка нормативов материально-технического обеспечения государственной гражданской службы; 3. Разработка стандартов служебных мест государственных служа- щих региона и нормативов их размещения. Таким образом, государственная служба субъектов РФ на основе изло- женного вышла на новый качественный уровень. Её реорганизация в соот- ветствии с концепцией Федеральных законов № 58, 79 приняла следующее: 1) дополнительную устойчивость данному социально–правовому ин- ституту; 2) обеспечить приток свежих сил в органы государственной власти субъектов РФ; 3) внести дополнительный импульс в процесс социально– экономического и политического развития регионов. 52 Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Дайте определение понятиям «государственная гражданская служба субъекта РФ» и «государственный гражданский служащий субъекта РФ». 2. В чём состоят особенности организации и прохождения государ- ственной службы субъектов РФ? 3. Какова специфика правового положения государственного служа- щего субъекта РФ? 4. Определите основные направления реформирования государст- венной службы субъектов РФ. 5. Раскройте, как создавались правовые основы системы государст- венной службы в субъектах РФ? 6. Как развивалась и функционирует госслужба субъектов РФ? 7. Какие существуют статистические источники, характеризующие качественный и количественный состав государственных служащих? 8. Какова динамика развития общей численности и состава госслу- жащих в РФ? 9. Каково современное состояние государственной службы? |