Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 7. Кадровая политика, кадровые технологии и методы управления персоналом в системе государственной гражданской службы 1. Государственная кадровая политика в системе государственного управления. 2. Государственная кадровая политика и государственная служба. 3. Кадровые технологии как средства реализации кадровой работы и управления персоналом госслужбы. 7.1. Государственная кадровая политика в системе государственного управления В управлении кадровая политика имеет важнейшее место. В числе первоочередных мер по усилению государства высшее руководство России видит «перестройку государственной кадровой политики на основе прин- ципа отбора лучших специалистов» (Россия на рубеже тысячелетий // Рос- сийская газета. 31 декабря 1999 г.). Это проходит «красной» чертой в ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. Понятие «кадровая политика» используется в теории организации и управления, именно в тех разделах, которые изучают управления персона- лом, человеческие ресурсы. В литературе кадровую политику трактуют различно. Одни учёные полагают, что «формирование кадровой политики можно понимать как процесс принятия решения…» (см: Хентце И. Теория управления кадрами в рыночной экономике. М., 1997. С. 50). Другие – как «систему правил и норм (которые должны быть осознаны и определённым образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответст- вии со стратегией фирмы (отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами: - отбор, составление штабного расписания, аттестация, обучение, продвижение заранее планируются и согласовываются с общим понимани- ем целей и задач организаций) (Управление персоналом / Под. ред. Т.Ю. Базарова, Б.Л. Еремина. М., 1998. С. 127). На основе этих определений кадровая политика может трактоваться: - как кадровая стратегия определённой организации; - как идеология человеческих ресурсов, работы с персоналом. Однако понятие государственная кадровая политика понимается гораздо шире, т.е. не только как общественная стратегия развития кадрово- го потенциала, но и как одно из направлений реализации государственной политики. Кадровая политика занимает равное место среди элементов об- щественного устройства: политической, экономической, социальной, куль- 84 турной, образовательной и др. Поэтому любые меры, связанные с разра- боткой государственной кадровой политики: (подготовка концепции; про- граммы; организация намеченных задач) должны определяться кадровым обеспечением. Согласно ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной граждан- ской службе РФ», государственная кадровая политика структурируется в рамках уровней и основных ветвей государственного управления. В этом плане выделяются федеральный, региональный и местный уровни. Что касается реальной практики, то меры государственной кадровой политики можно поделить на несколько основных видов: 1. Обеспечение занятости и деловой активности профессионально под- готовленных работников и специалистов. К сожалению, по данным ООН, в настоящее время в России по специальности устраивается лишь 18 % выпуск- ников вузов. При этом данный процент за последние 6 лет упал почти вдвое. По техническим специальностям он ныне – менее 10 %, по гуманитарным и педагогическим - около 23 %, по сельскохозяйственным – порядка 59 % (АиФ. 2001. № 44. С. 24). В целом ситуация сложилась по типу: «вузы сами по себе, а производство само по себе». Всё это показывает, что система профессиональ- ной подготовки специалистов выполняет не функции основного механизма го- сударственной кадровой политики, а другую миссию. А именно - миссию со- циальной амортизации, социального сдерживания. При этом серьёзных вари- антов решения проблемы пока нет ещё и потому, что она в системном плане не обсуждается. 2. Государственная кадровая политика ориентирована на специали- стов бюджетной сферы. Именно здесь можно планировать ситуации с за- нятостью на перспективу. Однако основной механизм, её дестабилизи- рующий, связан с уровнем оплаты труда. Он за постсоветский период в ре- альном наполнении снизился в несколько раз, что вынудило значительную часть кадровых работников искать совместительство и сокращать возмож- ности для трудоустройства молодых специалистов. Это также способство- вало замедлению темпов профессиональной подготовки сотрудников во многих отраслях, росту среднего возраста специалистов. Третий и четвёртый вид государственной кадровой политики вклю- чает в себя работу с государственными и муниципальными служащими и элитным (руководящим) их составом. Здесь осуществляются осмысленные кадровые мероприятия. Они наиболее организованны (см.: Государствен- ная кадровая политика и механизм её реализации. М., 1998. С. 292-314). Сегодня приоритетное место в государственной кадровой политике за- нимает кадровое обеспечение системы государственного и муниципального управления: насыщение структур исполнительной, законодательной и судеб- ной власти профессионально подготовленными, ответственными кадрами, обладающими высоконравственными качествами и чувством гражданского 85 долга. Особого внимания требует деятельность по формированию админист- ративного и элитного слоя и его резерва. В настоящее время порожден дефи- цит профессионально подготовленных руководителей государственного уровня. Поэтому по-прежнему актуальна мысль российского историка, ака- демика В.О. Ключевского: «В России нет средних талантов, простых масте- ров, а есть одинокие гении и миллионы никуда негодных людей. Гении ниче- го не могут сделать, потому что не имеют подмастерьев, а с миллионами ни- чего нельзя сделать, потому что у них нет мастеров. Первые бесполезны, по- тому что их слишком мало, вторые беспомощны, потому что их слишком много» (см.: Великие мысли великих людей. Антология афоризма. М., 1998. Т. З. С. 308). Иными словами, в современной России не только остра пробле- ма незначительности и слабости среднего экономического класса, но и сред- него кадрового класса. И решаться данная проблема должна, прежде всего, на региональном и местном уровнях. Современные представления о государственном управлении, госу- дарственной бюрократии во многом проистекают из веберовской методо- логии. Существо веберского подхода к пониманию бюрократии, профес- сионально-политической деятельности состоит, во-первых, в признании приоритетной роли духовно-ценностных факторов в управленческой и иной профессиональной деятельности. Во-вторых, М. Вебер определил типологию ценностных оснований в системе деятельности – аффективный, ценностно–рациональный, традиционный, целерациональнный типы. Ос- новываясь на таком подходе, следует выделить несколько основных типов ценностных оснований, существенно влияющих на построение государст- венной кадровой политики. Они весьма различаются по механизмам дей- ствия и способам реализации. Условно их называют автократическим, идеократическим и демократическим типами. Автократический тип обуславливает государственную кадровую политику под руководителя (царя, политического лидера, «серого карди- нала»). Его авторитет или распорядительные возможности определяют – содержание, стратегию основных направлений государственной политики, включая и кадровую (пример, Петровских и Александровских реформ). При идеократическом типе государства (правления) складывается тип кадровой политики, где приоритетное место занимает и оказывает влияние доминирующая идеология. В соответствии с этим кадры должны быть, прежде всего, «идейно выдержанными», показавшими в процессе своей деятельности приверженность властвующим в государстве и обще- стве идеям и ценностям (исламские государства – религиозные установки и религиозная идеология; постсоциалистический строй – идейные, деловые и моральные качества). При демократических ценностях, кадровая политика отличается ори- ентацией на систему гражданских интересов, конкурентный подход, свя- 86 занный с подбором наиболее подготовленных профессионалов, способных специалистов, нацеленных на гуманные критерии и нормы деятельности. В условиях демократизации общества государственная кадровая политика выстраивается: - в соответствии с научно-рациональными подходами; - методами организации и принципами демократической культуры; - с целями и ценностями функционирования государства (п. 1 ст. 1, ст. 2, ст. 3, ст. 7, ст. 12, ст. 13, ст. 14, ст. 15 Конституции РФ). 7.2. Государственная кадровая политика и государственная служба Демократическое переустройство государства требует в укреплении государственных органов власти и управления внедрения: - научного подхода; - технологизации кадровых процессов в системе государственной гражданской службы; - глубокого анализа качественного состава чиновничества; - реализации государственной политики и условий её осуществления; - факторов, влияющих на стабильность кадрового состава, его про- фессионализм и ответственность. Необходимо отметить, что уже к 2000 г. кадровый корпус в основ- ном сформировался. Общая численность персонала государственной вла- сти и местного самоуправления выросла по сравнению с 1991 г. в 1,5 раза и составила свыше 1,1 миллиона человек, или 1,7 % занятого населения (в среднем на 1 тыс. населения приходится 8 чиновников всех уровней и звеньев управления). В том числе 559 тыс. человек – работники федераль- ных органов. Из них 521,1 тыс. человек (93 %) находится в регионах – это работники территориальных структур министерств и ведомств (412,1 тыс.) и работники органов судебной власти и прокуратуры (109 тыс.). Среди общей численности работников исполнительных органов, занятых на ре- гиональном уровне, 43 % составляют работники территориальных струк- тур федеральных ведомств. Только за два года (2003-2005 гг.) имел место рост аппарата управления на региональном уровне (более чем 3 %) как в органах субъектов Федерации, так и в территориальных структурах феде- ральных органов. Эта тенденция сохранилась и в последующие годы, что связано с процессом перераспределения функций между центром и регио- нами (Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М., 2004. С. 213). Под кадровой политикой на государственной гражданской службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, 87 подготовке и рациональному использованию с учётом состояния и пер- спектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих. «Суть государственной кадровой политики, отмечает профессор А.Ф. Ноздрачев, - состоит в привлечении, закреплений и адекватном ис- пользовании на государственной службе высококвалифицированных спе- циалистов, в создании условий по реализации ими своего профессиональ- ного потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов го- сударственной власти» (Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 296). Реализация государственной кадровой политики требует решения ряда имеющихся проблем, таких как: -социально-политическая нестабильность в стране, неустойчивое со- стояние экономики; -нечеткость стратегической ориентации общества; -нестабильность в том или ином аспекте структуры власти и управ- ления на федеральном, региональном и местном уровнях; -слабая законодательная и нормативная база деятельности государ- ственного аппарата; -недостаточная разработанность теоретической и методологической базы кадровой деятельности в сфере государственной гражданской службы в условиях формирования гражданского общества и становления рыноч- ной экономики. Всё это затрудняет формирование кадрового корпуса государственной службы, ориентированного на работу в современных условиях и ответствен- ность за обеспечение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан России. Современная кадровая деятельность должна быть адекватна реаль- ным условиям и задачами развития российского общества, она должна включать в себя: -прогрессивные формы и методы подбора; -использования и оценки кадров; -формирование резерва и организации профессионального обучения персонала; -меры по мотивации труда работников; -условия социально-правовой защиты служащих. Разработка государственной кадровой политики в условиях правовых демократических преобразований в обществе – это сложный и многогранный процесс. Наиболее активно этот процесс пошёл после принятия Конституции РФ, Федерального закона «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». В их развитие были изданы Указы Президента РФ «О мерах по 88 укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810; «О повышении роли женщин в системе федеральных органов госу- дарственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 30 июня 1996 г. № 1005; «О первоочередных мерах по предот- вращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 774; «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 3 сен- тября 1997 г. № 983. На это направлена и система мер, намеченная в трех Фе- деральных Программах «Реформирование государственной службы Россий- ской Федерации (2003-2013 гг.)», которые получили реализацию в Федераль- ном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О системе государственной граждан- ской службе Российской Федерации», Указах Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 110; «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оцен- ки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111; «О конкурсе на замещение вакантной должности государствен- ной гражданской службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. № 112; «О порядке присвоения и сохранения классных чиновников государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. № 113. На основании указанных нормативно-правовых актов можно утвер- ждать, что заложены правовые предпосылки для целенаправленного разви- тия государственной гражданской службы, повышения качества госаппа- рата. Определённую работу проделала комиссия по государственному уст- ройству, образования по распоряжению Президента РФ, под руководством которой была разработана концепция административной реформы, одним из главных направлений её деятельности стала реформа госслужбы, в ко- торой упор сделан не на структурный, а кадровый аспект преобразований. В то же время необходимо отметить, что важнейшими причинами низкой эффективности государственного управления в настоящее время являются: - отсутствие принятой концепции государственной кадровой полити- ки, концепции развития государственной гражданской службы и программ их реализации; - отсутствие действенного, наделённого не только рекомендатель- ными, но и распорядительными полномочиями органа управления персо- налом государственной гражданской службы РФ; - низкая эффективность системы работы по управлению персоналом в аппаратах органов государственной власти всех уровней; 89 - правовой нигилизм руководителей и их команд по вопросам кадро- вой политики и слабость научно-методического обеспечения практики ра- боты кадровых служб; - низкий статус кадровых служб и их руководителей и кадровых служб за рациональное использование профессиональных возможностей государственных служащих; - низкая профессиональная подготовленность работников кадровых служб и неспособность их работать по реализации современных кадровых технологий. Решение этих проблем может носить только системный характер в рамках разработанной и принятой концепции государственной кадровой политики и программы мер, которая позволит планомерно претворить их в жизнь. Именно системность государственной кадровой политики позволит сформировать кадровый потенциал, который в профессиональном и дело- вом отношении обеспечит эффективное функционирование и развитие го- сударственного аппарата (Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 296). Следует согласиться с профессором Е.В. Охотским, который считает, что независимо от конъюнктуры и возможных в будущем коррекций к числу главных целей кадровой политики следует также отнести: - создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и зна- ний, достижения вершины творчества, всемирно стимулируя профессио- нальный рост и служебное продвижение, повышение качества и эффектив- ности трудовой деятельности; - обеспечение высокого профессионального управленческого и тех- нологического процесса, укомплектованности всех участников трудовой деятельности квалифицированными, активно действующими, добросове- стными работниками; - установление надёжных преград на пути проникновения на руково- дящие и управленческие должности в системе государственного и муни- ципального управления людей, недостойных, склонных к карьеризму (см.: Государственная кадровая политика и механизм её реализации: Кадрове- дение. 2-е изд., доп. и переработано. М., 1998. С. 37). Прочие реализации названных целей детерминируем со стороны управления, её структуры, состояния «завершённости», самодостаточно- сти, способности к обеспечению максимальной эффективности управлен- ческих воздействий. Важным моментом, связанным с анализом концептуальных основ современной государственной кадровой политики, является изучение ос- новных механизмов её реализации. Механизм (от греч. Mechane) – маши- на, система. Применительно к предмету кадровой политики это система, 90 предназначенная для преобразования, движения кадровых процессов за- данном направлении. Она (система) направлена на кадровое обеспечение реформ в переходный период и опирается на концепцию кадровой полити- ки, законодательной базы, принципы, методы, способы, методики, техно- логии и формы кадровой работы. Использование этих и других видов обеспечения государственной кадровой политики позволит эффективно проводить её на федеральном, региональном и местном уровнях. 7.3. Кадровые технологии как средства реализации кадровой работы и управления персоналом государственной службы Кадровые технологии представляют собой совокупность определён- ных действий, приемов, операций по отношению к статусу или характери- стик персонала (Тартыгашева Г.В. Механизмы регулирования кадровых процессов и отклонений в органах государственной власти // Государствен- ная служба России: проблемы становления и развития. М., 2001. С. 217). С их помощью определяются, во-первых, соответствие работников характеру исполнения служебных обязанностей, эффективность их труда, уровень де- ловых, профессиональных и личностных качеств государственных граждан- ских служащих потребностям организации, осуществляются планирование и управление карьерой государственного гражданского служащего, повы- шение квалификации, переподготовка, оценка, отбор и подбор персонала; во-вторых, в целях обновления сменяемости кадров. В этих целях исполь- зуются ротация, кооптация, перепрофилирование, отставка, введение кон- трактной системы найма на работу и т.п. Кадровые технологии в источниках обычно делятся на три группы. К первой группе относятся обеспечивающие получение достоверной ин- формации о человеке. При этом применяются различные методы получе- ния такой информации. Например, аттестация и квалификационный экза- мен, мониторинг (периодическое наблюдение и оценка). Вторую группу кадровых технологий составляют те, которые позво- ляют обеспечивать требуемые для организации количественные и качест- венные характеристики состава персонала. Это – отбор, формирование ре- зерва, кадрового планирования, профессионального развития. Совокуп- ность этих кадровых технологий образуют основу кадровой культуры ру- ководителя и специалистов кадровой службы. К третьей группе относятся позволяющие получить высокие резуль- таты деятельности каждого специалиста и совокупный эффект от согласо- ванных действий всего персонала. Это – подбор персонала, ротация, управление карьерой и др. Рассматриваемые кадровые технологии взаимосвязаны между собой, т.к. дополняют друг друга. Они в практической деятельности не реализу- 91 ются одна без другой. Поэтому их определяют как базовые кадровые тех- нологии. Применение кадровых технологий в государственной гражданской службе должно осуществляться на нормативной основе. Это означает: - действия руководителя и специалистов кадровых служб по приме- нению использованию результатов кадровых технологий строго регламен- тируются; - содержание кадровых технологий должно быть доступно и понятно тем, по отношению к кому они применяются; - кадровые технологии не должны нарушать права человека, ущем- лять личное достоинство, приводить к получению и разглашению инфор- мации, не имеющей отношения к выполнению его обязанностей, в т.ч. и к состоянию здоровья; - право на применение кадровых технологий должны иметь лишь те лица, которые наделены соответствующими государственными полномо- чиями. В государственной гражданской службе нормативно правовой осно- вой для применения кадровых технологий являются: Конституция РФ, Конституции и уставы субъектов РФ, ФКЗ, ФЗ, Указы Президента РФ, По- становления Правительства РФ, регулирующие вопросы прохождения го- сударственной гражданской службы (они были, в основе, перечислены при раскрытии второго вопроса рассматриваемой темы). В то же время необходимо отметить, что в государственной граж- данской службе не все кадровые технологии в равной мере нормативно обеспечены. Так, в настоящее время, отсутствуют нормативные документы в организациях и предприятиях, включая государственную гражданскую службу, такие кадровые технологии, как управление карьерой, ротация кадров и др. Именно нормативное закрепление порядка использования кадровых технологий упорядочивает использование полученных результа- тов. Так, повышается степень доверия персонала к кадровым технологиям; уменьшается возможность субъективизма и волюнтаризма в их примене- нии; повышается эффективность затрат на их проведение; появляется сти- мулирующая роль для персонала. Таким образом, кадровые технологии в управленческой деятельно- сти являются важнейшим средством управления количественными и каче- ственными характеристиками персонала, достижения целей организации, её эффективного функционирования. 92 Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Как можно определить государственную кадровую политику? Ка- ково её место среди других направлений государственной политики? 2. Каковы основные этапы государственной кадровой политики? Чем определяется данная типология? 3. Какое место в государственной кадровой политике следует отвести кадровым мероприятиям в системе государственной гражданской службы? 4. Как соотносятся кадровая политика и кадровая работа? 5. Что такое кадровые технологии? Какова взаимосвязь кадровых технологий и стратегии развития организации? 6. Каковы основные виды кадровых технологий? Что необходимо, чтобы достичь их эффективности? |