Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 4. Система государственной гражданской службы: правовое регулирование, основные принципы, виды 1. Понятие, система и принципы государственной гражданской службы. 2. Функции государственной службы и её правовое регулирование. 3. Виды государственной службы. 4.1. Понятие, система и принципы государственной гражданской службы К числу правовых и организационных основ системы государствен- ной службы РФ относятся: 1. Понятия государственной службы и её видов; 2. Принципы её построения и функционирования; 3. Классификация должностей государственной службы и государст- венных служащих; 4. Классификационные требования к государственной службе; 5. Правовое положение (статус) государственных служащих. Составной частью этой системы является система управления госу- дарственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ», в соответствии с Конституцией РФ, определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, также закреплены общие правила государствен- ной службы РФ, которые должны применяться при правовом регулирова- нии всех видов и уровней государственной службы. При этом следует учитывать, что в названном Законе и федеральных законах о видах государственной службы содержится много новых адми- нистративно-правовых категорий и понятий, правильное понимание и тол- кование которых имеет как теоретическое, так и большое практическое значение. Впервые понятие «государственная служба» было нормативно за- креплено п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 августа 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Теперь в Федеральном Законе «О системе государственной службы РФ» (ст. 1) дано новое опре- деление понятия государственной службы. Новая система государственной службы, определённая законодате- лем в ст. 2 ФЗ-58, деление её по видам и уровням имеет основополагающее значение, так как в соответствии с ним применяется федеральное законо- дательство, касающееся видов государственной службы, а также законода- тельство субъектов РФ о государственной службе. 54 При этом современная система государственной службы с её видо- вой классификацией учитывает не только федеративное устройство стра- ны, но и различия в функционально-целевой направленности служебной деятельности государственных служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы. Законами «О системе государственной службы РФ» и «Государствен- ная гражданская служба РФ» установлены следующие основные принципы: 1. ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА – он обеспечивает единство системы государственной службы и разграничение предметов ведения между феде- рацией и её субъектами (ст. 71, ст. 72 Конституции РФ). 2. ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ – государственные службы должны соблюдать законы и нормативно-правовые акты о государственной служ- бе. Этот принцип отображает требование ст. 4 Конституции РФ о том, что Конституция страны, Федеральные законы – имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные правовые акты должны соответствовать, не должны противоречить Федеральным законам. Законам субъектов РФ - необходимо обеспечить единообразие. 3. ПРИНЦИП ПРИОРИТЕТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА – их непосредственное действие, обязанность их призна- ния, соблюдения и защита – новое явление в условиях построения демо- кратического, правового государства. Права человека должны быть надёж- но защищены. Положения эти содержатся в Конвенции Содружества Неза- висимых Государств «о правах и основных свобод человека» (СЗ РФ. 1999. № 13. ст. 1489) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней для членов Совета Европы (СЗ РФ. 2001. № 2. ст.163). 4. ПРИНЦИП РАВНОГО ДОСТУПА ГРАЖДАН К ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ закреплён в ст. 32 Конституции. Это со- ответствует ст. 25 (п. «е») Международного пакта о гражданских и поли- тических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа – чтобы не бы- ло ограничений при приёме на государственную службу в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имуще- ственного и должностного положения, места жительства и т.д. Обуслов- ленность владения государственным языком РФ. 5. ПРИНЦИП ЕДИНСТВА ПРАВОВЫХ И ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ предполагает единый подход к организации государственной службы, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта РФ. Субъекты – сами определяют организацию, должно- сти, но всё должно соответствовать классным чинам Федерации. 6. ПРИНЦИП ВЗАИМОСВЯЗИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ – нашёл своё закрепление в Федеральных законах (государственная служба, муниципальная служба) - единство ос- новных квалификационных требований для замещения должностей госу- 55 дарственной службы и муниципальной службы, требования к профессио- нальной подготовке, переподготовке и повышению квалификации госу- дарственной службы и муниципальной службы. 7. ПРИНЦИП ОТКРЫТОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: - доступность общественному контролю; - объективное информирование общества о деятельности государст- венной службы; - согласно п. 3 ст. 15 Конституции РФ – законы подлежат обязатель- ному опубликованию. Не опубликованные законы не применяются. В целях обеспечения реализации прав граждан и организаций на дос- туп к информации о деятельности Правительства РФ и федеративных ор- ганов исполнительной власти, Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. (СЗ РФ. 2003. № 7. ст. 658) утверждён перечень сведений о деятельности этих органов, обязательных для размещения в информацион- ных системах общего пользования. Такие сведения отнесены и о государ- ственной службе. 8. ПРИНЦИП, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЙ ПОСТУПЛЕНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ: - порядок поступления граждан на службу; - перечень вакантных должностей государственной службы; - квалификационные требования к кандидату на замещение этих должностей; - условия и результаты конкурсов на их замещение. Открытость – это не только право человека на достоверную инфор- мацию, но и право на участие в решении вопросов, касающихся его закон- ных интересов. Ни один государственный служащий не может остаться без контроля и критики. 9. ПРИНЦИП ПРОФЕССИОНАЛИЗМА И КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ имеет первостепенное значение при от- боре кандидатур на замещение должностей государственной службы. Это основа эффективного выполнения поставленных задач. Защита государственной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную (службу), деятельность, как государственных ор- ганов, так и должностных лиц. Это обеспечивается федеральным законо- дательством. Например, в военной и правоохранительной службе харак- терны единогласие и субординация. 56 4.2. Функции государственной службы и её правовое регулирование Деятельность государственных служащих проявляется в следующих функциях: 1. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ – реализация полномо- чий регулятивного и распределительного характера; осуществление госу- дарственных полномочий от имени государства. 2. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ – разработка и принятие нор- мативно-правовых актов; выдача юридически властных предписаний в системе государственно-управленческой иерархии; законопроектная дея- тельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение долга, указаний. 3. РЕГУЛИРУЮЩАЯ ФУНКЦИЯ – разработка и реализация госу- дарственной политики во всех сферах общества; применение мер государ- ственного принуждения к юридическому и физическому лицам; обеспече- ние согласования различных интересов. 4. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ФУНКЦИЯ – обеспечение практической реализации компетенций государственных органов; совершение организа- ционных действий и материально-технических операций (проведение со- вещаний, оперативок, конференций, заседаний, проверок и т.п.). 5. ПРАВОЗАЩИТНАЯ ФУНКЦИЯ – осуществление мер по обеспече- нию и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдение ими обязан- ностей перед государством; государственные органы перед гражданами. Как видим, у государственных служащих большой объём государст- венных административно-управленческих функций: государственное управление; государственный контроль, надзор; государственное планиро- вание и прогнозирование, государственный учёт; государственное руково- дство и координация. Таким образом, государственная служба в практическо- функциональном смысле представляет собой основанную на законе деятель- ность персонала государственных органов, исполнительной и судебной вла- сти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства. Источниками правого регулирования построения и функциони- рования государственной службы являются: 1. Конституция Российской Федерации; Федеральные конституцион- ные законы; Федеральные законы; нормативно-правовые акты и Конститу- ции, Уставы, нормативно-правовые акты субъектов РФ. Конституция РФ закрепляет: ст. п. 2 ст. 4 «Верховенство Конститу- ции Российской Федерации и Федеральных законов на всей территории РФ»; ст. 72 «Единство системы Государственной власти, разграничение 57 предметов ведения между РФ и субъектами»; ст. 18 «Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие»; ст. 2 «Обя- занность государства признавать и защищать права и свободы человека и гражданина»; ст. 10 «Разделение властей на законодательные, исполни- тельные и судебные»; п. 4 ст. 32 «Равный доступ гражданина к государст- венной службе»; (п. 2 ст. 24; п. 3 ст. 41; п. 2 ст. 46). Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допуска- ется только по Федеральному закону. Пункт «т» ст. 71 устанавливает, что федеральная государственная служба находится в введении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о го- сударственной службе субъектов РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым пред- решает, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении. Пункт «л» п. 1 ст. 72: в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат. Государственная служба регулируется соответствующими норма- тивно-правовыми актами, и если нет соответствующей нормы, то нормами трудового кодекса. Давая характеристику элементу общей организации государственной службы как должности государственной службы, необходимо прокоммен- тировать п. п. 1 - 4 ст. 8 ФЗ «О системе государственной службы Россий- ской Федерации». Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетен- ции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ в сфере установле- ния и правового регулирования отношений государственной службы. При этом необходимо указать, что ст. 71 Конституции РФ чётко и недвусмыслен- но относит к ведению РФ и федеральную государственную службу. Вопросы государственной службы субъектов РФ по смыслу указан- ных в ст. 72, п. 2 ст. ст. 76, 77 Конституции РФ взятых в их взаимосвязи должны быть отнесены к предметам совместного ведения Российской Фе- дерации и её субъектов. Следовательно, регулируется Федеральными зако- нами о государственной службе, законами и другими нормативно– правовыми актами соответствующих субъектов РФ. 58 4.3. Виды государственной службы Ранее, в соответствии с ФЗ от 31 августа 1995 г. «Об основах госу- дарственной службе РФ», было установлено разделение государственной службы Российской Федерации с учётом принципа федеративного устрой- ства России на два вида: 1. Федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ; 2. Государственную службу субъектов Федерации, находящихся в их ведении. С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58 – ФЗ «О системе государственной службы РФ» законодатель- но закреплено, что система государственной службы включает в себя три вида федеральной государственной службы: 1. Военная служба; 2. Правоохранительная служба; 3. Федеральная государственная гражданская служба. В ст. ст. 4-7 Федерального закона даны определения выше перечис- ленных видов государственной службы. При этом следует иметь в виду, что определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 6 ФЗ № 58 и приведённое выше, применяется со дня вступления в силу Федерального закона о внесении соответствую- щих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие во- просы прохождения военной службы. В свою очередь, определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 ФЗ № 58 о системе государственной службы и приведённой выше, применяется со дня вступления в силу закона о правоохранительной службе. В соответствии с видами государственной службы Российской Феде- рации классифицируются и должности государственной службы, которые согласно ст. 9 ФЗ № 58 подразделяются на: - должности федеральной гражданской службы; - должности государственной гражданской службы субъекта РФ; - воинские должности; - должности правоохранительной службы. В одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности федеральной государственной службы различных видов. Например, в системе Министерства обороны РФ (наряду с воин- скими должностями имеют место должности федеральной государствен- ной гражданской службы); Министерства внутренних дел РФ (должности правоохранительной службы и федеральной государственной гражданской службы, и воинские должности внутренних войск). 59 Все должности государственной службы распределяются по группам и категориям в соответствии ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 № ФЗ «О госу- дарственной гражданской службе РФ» (см. ст. 9). Наряду с нормативно-правовой классификацией видов государст- венной службы, установленных Федеральными законами № 58, 79, в науч- но-методических целях, а также для конкретизации отдельных видовых признаков государственной службы используются и иные классификации. Так, в качестве одного из критериев классификаций видов государст- венной службы может быть использован принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы: - в органах законодательной власти (например, в аппарате палат Федерального Собрания); - исполнительной власти (в аппарате правительства Российской Фе- дерации и федеральных органов исполнительной власти); - судебной власти (в аппарате федеральных судов). На основании критерия, связанного с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная госу- дарственная служба может классифицироваться на следующие виды: - служба в федеральном министерстве и его территориальных органах; - служба в государственном комитете, федеральной комиссии, фе- деральной службе; - российском агентстве, федеральном надзоре; и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждае- мой главой государства по представлению Председателя правительства структурой федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Консти- туции РФ). Причём, могут встречаться в зависимости от статуса того или иного федерального органа исполнительной власти, закрепляемого федеральным законодательством и положениями о соответствии федеральных органах, как государственная гражданская служба. Например: - в системе Министерства финансов РФ; - Министерства экономического развития и торговли РФ; - Государственного Комитета РФ по статистике; - Федеральной энергетической Комиссии; - Федеральной архивной службы; - Российского агентства по патентам и товарным знакам и др. Так и военная: - в системе Министерства обороны РФ; - внутренних войсках МВД РФ; - федеральная служба безопасности; 60 - федеральная служба железнодорожных войск и т. д. Правоохранительная: - в системе МВД РФ; - ГУИН Министерства юстиции РФ; - Государственного Комитета РФ по борьбе с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ; - Государственной Фельдъегерской Службы России; - Комитета по финансовому мониторингу и др. Говоря о правоохранительной службе, необходимо отметить, что наиболее разработанным и комплексным по степени нормативно– правового регулирования является институт службы в таможенных орга- нах. Здесь действует ФЗ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных орга- нах РФ» (СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586), Дисциплинарный Устав таможен- ных органов Российской Федерации, утверждённый Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 (СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742). Перечень должностей высшего начсостава в таможенных органах Российской Феде- рации и соответствующих этим должностям специальных званий, утвер- ждённые Указом Президента РФ от 23 февраля 2000 г. № 431 (СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 1023). Положение о порядке проведения аттестации сотруд- ников таможенных органов РФ, утверждённое приказом Государственного таможенного комитета РФ от 30 мая 1998 г. № 281, другие нормативно- правовые акты. К сожалению, в иных видах федеральной государственной службы не столь полно урегулированы вопросы служебного права. Очевидно, с принятием Федеральных законов № 58, 79 это будет сделано. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Дайте понятие государственной службы Российской Федерации и её системы. 2. Назовите принципы государственной службы Российской Федера- ции и нормативно-правовых актов, их закрепляющих. 3. Сформулируйте понятие федеральной государственной службы и раскройте её отличие от государственной службы субъектов федерации. 4. Что собой представляет реестр федеральной государственной службы? 5. Раскройте содержание механизма правового регулирования госу- дарственной службы. 6. Назовите виды государственной службы. |