Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 9. Понятие и сущность местного (муниципального) самоуправления 1. Понятие и сущность местного самоуправления 2. Значение и роль муниципальных систем зарубежных стран 3. История и строительство публичной власти на местах 9.1. Понятие и сущность местного самоуправления Понятие и сущность местного самоуправления даны в Конституции Российской Федерации (ст. 12), Федеральном законе № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 2). Эти правовые акты позволяют опреде- лить местное самоуправление как социально-политический институт и, прежде всего, его государственно-правовую природу. Известно что, мест- ное (муниципальное) управление, его развитие связано с проблемами пуб- личной власти, которая была как до 1917 г., так и в настоящее время. В большинстве стран, в том числе и России, в пределах составляю- щих административно-территориальных их единиц, вплоть до низового звена (сельских поселений, городских поселений, муниципальных рай- онов, городских округов), публичная власть должна реализовываться не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Все это приобретает свойства само- организованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной вла- стью. Следовательно, на муниципальном уровне управляющая система не- посредственно связана с объектом управления, которая является общим для местного населения 6 В связи с этим в местном самоуправлении парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти неприме- ним 7 . Поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципа- литеты закреплены как корпорации публичного и частного права, т.е. уч- реждения, обладающие правами публичного учреждения (субъекта адми- нистративно-правовых отношений) и правами юридического лица (США, Великобритания). В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации пуб- личной власти на местах. И хотя условия генезиса, исторического станов- ления и эволюция этого института были различными в соответствующих 6 Тихомиров Ю. А. Публичное право. - М., 1995. С. 55-80, 116-126. 7 Таболин В. В. Муниципальное право. Лекции по курсу.- М., 1997. С. 6. 103 странах 8 , в целом их политико-юридическая сущность и функции одинако- вы повсеместно. Например, историческая роль германского местного са- моуправления в государственной истории страны принципиально отлича- ется от влияния английского местного самоуправления на формирование формы правления в Соединенном королевстве Великобритании и Север- ной Ирландии. Так, в Германии местное самоуправление относится к сме- шанной модели, характерным признаком которой считается сочетание дос- таточно автономного местного самоуправления на низовом территориаль- ном уровне с государственным управлением на более высоком. В Англии – родине классических муниципальных форм сформировалась система му- ниципального управления принципиально иного характера, ставшая со- ставной частью парламентского правления страны 9 .Здесь бесспорным яв- ляется факт, что компетенция органов местного самоуправления произ- водна от парламента и, что они являются креатурами (ставленниками, по- слушными исполнителями воли) парламента. В настоящее время, несмотря на явные организационно - правовые различия между названными муниципальными системами (в Великобрита- нии отсутствуют правительственные чиновники, осуществляющие адми- нистративный надзор за местным самоуправлением, а в Германии они есть), эти органы осуществляют одни и те же функции и решают одинако- вые задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин (территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых в пределах своей компетенции 10 Процесс формирования государственной организации общества и эволюции муниципального управления был длительным и весьма противо- речивым. Так, формирование централизованных государств повлекло за собой «раздвоение» публичной власти между двумя системами организа- ции общественной жизни - централизованной и децентрализованной (ме- стной, муниципальной). Поскольку «собирание» этих общин в государство (процесс централизации) шел не одинаково, то и децентрализованный уро- вень публичной власти формировался по-разному. На Британских островах этот процесс характеризовался включением общин в общегосударствен- ную систему управления, сохраняя их местную управленческую структуру и судебную юрисдикцию, вводя последнюю в государственную систему юстиции и все более подчиняя туземное правосудие нормам общего права (общего для всей страны - common Iaw), созданного королевскими судьями на основе обобщения местных судебных решений и обычаев. В этой сис- 8 См.: Курс: Муниципальное право России. - М., 1997. С. 14-16. 9 Омельченко О.А. Самоуправление в феодальной Германии // Институт самоуправления: историко- правовое исследование. - М.: Наука, 1995. С. 105-124, 223-225; Таболин В.В. Указ. соч. С. 6. 10 См. подробнее: Курс: Муниципальное право России. С. 15-16. 104 теме народовластие осуществляется всесильным парламентом и исполни- тельными органами, формируемыми как парламентом (включая прави- тельство государства), так и создаваемыми на местах населением соответ- ствующих территорий, т.е. муниципалитетами 11 Англосаксонская модель муниципального управления зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Она вырастала из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «встрои- лось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя самоуправляющимся англосак- сонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в ис- полнении предписаний королевской власти, но и в собственном право- творчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно- полицейских функций 12 Конечно, Английская революция и последующая эволюция осуществ- ления власти на местах предопределили необходимость отделения управлен- ческих функций от правоохранительной и правоприменительной деятельно- сти, но государственно-правовая природа муниципального управления не менялась. Муниципалитеты никогда не отрывались от государственной фор- мы организации власти на Британских островах, и если верховная власть все- гда была, прежде всего, властью законодательной (включающей в себя и мо- нарха - отсюда и верховенство парламентского правления), то местная терри- ториальная власть была и есть властью исполнительной. Именно по этой причине в конституционном праве Англии (и в законодательстве) не приме- няется термин «самоуправление» в отношении муниципалитетов 13 . Его в науку ввел германский юрист Р. Гнейст, идеализировавший британскую сис- тему организации власти, применив его к германской действительности XIX века, которая меньше всего отвечала этому термину 14 Эта модель получила более широкое распространение в мире, чем континентальная европейская муниципальная система. Основными черта- ми этой модели являются: относительная самостоятельность ее от цен- тральной государственной власти, ее независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни; отсутствие на местах предста- вителя государства, опекающего деятельность муниципальных органов. В Великобритании и США правовую основу деятельности и компетенции 11 См. подробнее: Курс: Муниципальное право России. С. 15.; Таболин В.В. Муниципальное право. Лек- ции по курсу. - М., 1997. С. 7. 12 Козлова Н.Ю. Институты самоуправления в Англии // Институты самоуправления: историко-правовое исследование. - М., 1995. С. 81-103; Курс: Муниципальное право России. С. 15-16. 13 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 8. 14 R. Gneist. SeIfgovernment. - Berlin, 1871. 105 муниципалитетов создают парламенты и другие законодательные органы (легислатуры штатов в США). Эта модель позволяет местному населению и его представительным органам осуществлять всеохватывающий кон- троль за деятельностью должностных лиц и муниципальных советников во всех вопросах местной жизни, особенно в финансах, их расходовании, в административной деятельности исполнительной власти, которая в полном своем составе (включая ее главу) является наемными работниками муни- ципалитета, получающими жалованье от муниципалитета. В принципе, не подчиняясь центральному правительству, все муниципалитеты, как корпо- рации публичного права, имеют широкие правовые возможности обраще- ния в парламент с ходатайством о принятии закона о конкретном муници- палитете (АDOPTIVЕ АСТ), о решении вопроса налоговой ставки отчис- ления в местный бюджет, об изменении системы дотаций и других центра- лизованных источников формирования местных бюджетов и т.д. 15 Однако, будучи относительно автономны от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контро- лем в соответствии с доктриной inter vires (т.е. функционирование муни- ципалитетов в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации, о чем говорилось выше) и uItra vires (т.е. выход муниципалитета за пределы своей компетенции) 16 . Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими, особенно если речь идет о нарушении муниципалитетом и его чиновниками основных прав и свобод граждан. Речь иногда может идти даже об аресте муниципальных советни- ков или чиновников, или об их тюремном заключении, или даже об от- странении муниципального совета от власти 17 Эта модель существует в Северной Америке, Австралии, Новой Зе- ландии, во многих странах Африки и Юго-Восточной Азии. Она, безус- ловно, более демократична, чем континентальная модель, и успешно функционирует и развивается в настоящее время 18 Необходимо отметить, что система местного самоуправления по Конституции Российской Федерации много «впитала» в себя черт англо- саксонской модели муниципального управления. В государствах континентальной Европы сложилась система местно- го самоуправления на принципиально иных началах. Основные элементы континентальной муниципальной модели, ее элементы и особенности пра- вовой формы ее существования в значительной мере были апробированы в течение длительного периода эволюции Римского античного государства 19 15 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 8. 16 Barron L., Dienes T. ConstitutionaI Law. St. PauI, 1991. P. 252; Курс: Муниципальное право России. С. 15. 17 Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., 1990. С. 56-61. 18 Курс: Муниципальное право России. С. 17-18; Таболин В.В. Указ. соч. С. 9. 19 Курс: Муниципальное право России. С. 17-18; Таболин В.В. Указ. соч. С. 9-12. 106 Зарубежные и дореволюционные русские ученые-юристы, тщательно изучив все вопросы формирования римского государства, начиная с появле- ния на политической карте древнего мира античного Рима общины (civitas) и государства (полиса) до падения Римской империи, большое внимание уде- лили роли других городов и общин в истории этого государства. В процессе формирования единого централизованного государства - от древней республики до абсолютной монархии - неримское население городов и колоний упорно добивалось политического и гражданского рав- ноправия с римскими гражданами 20 . Особенно остро стоял вопрос о поли- тическом равноправии, поскольку последнее неизмеримо расширяло воз- можности населения других общин - municipes (неримских граждан) не только для участия в общественно-государственной жизни, но и в торгово- экономическом обороте на основе постоянно развивающегося римского частного права. Поскольку италийские и другие общины и провинции обеспечивали Рим всем необходимым для его существования как центра государства, то они тоже требовали от него полного объема гражданских прав и свобод. Однако вплоть до падения античного Рима борьба эта не увенчалась успехом. Даже после распространения римского права на всю территорию Римской империи города и общины за пределами Рима оста- лись municipieum - не имеющими политических прав. Более того, они были лишены какой-либо политической власти, даже при осуществлении незна- чительной юрисдикции, которая полностью подчинялась назначаемым римским магистратам 21 Последние (рrefectus, curatores, consuIaris - затем iuridici, еtс...) все более проводили в жизнь нормы римского права и предписания римских государственных органов и должностных лиц. Причем расширялась не только их административная компетенция, но и судебная власть (imperium). Муниципальные магистраты, окончательно лишенные поли- цейско-судебной власти, все больше превращались в туземные органы управления, основной целью которых было выполнение государственных обязанностей перед Римом (поставка рекрутов, уплата налогов, снабжение Рима продовольствием и т.д.) и руководство общиной. Вся юрисдикция осуществлялась назначаемым Римом префектом (prarfectus iuri dicundo) или другим чиновником 22 . Ко времени завоевания империи варварами римские чиновники стали государственными магистратами для всех муни- ципиев. Причем муниципальные управленцы находились в их полном под- чинении. Таким образом, были заложены юридические (римскими норма- тивными актами) и политические основы взаимодействия между цен- 20 Пухта Г.Ф. История римского права. Курс конституций - М., 1863. С. 99-100. 21 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 8. 22 Пухта Г.Ф. Указ. соч. С. 127-130, 229-290; Покровский А. И. История римского права. - Петроград, 1915. С. 78, 113-114. 107 тральной (государственной) и местной (муниципальной) властями при же- сткой опеке последней со стороны представителей государства на местах 23 Эту отработанную систему муниципиев восприняли и использовали завоеватели, особенно на территории Священной Римской империи гер- манской нации 24 . В сопредельных, эллинистических и других восточных регионах, в Византии и других странах эта «ориентализация» муниципаль- ной римской системы сопровождалась сохранением многих традиционных институтов местного самоуправления. Характерной особенностью этой системы являлось «изъятие» из об- щин сложившейся в них публичной власти (лишение их права нормотвор- чества, превращение местной юрисдикции в функцию исключительно го- сударственной власти, жесткая опека их деятельности со стороны прави- тельственных чиновников и т.д.). Эта система получила название конти- нентальной и тоже получила широкое распространение благодаря колони- альной экспансии Франции и Германии. Но в рамках данной системы ме- стного управления муниципалитеты играют большую роль в политической жизни государства, в решении проблем административно-правового харак- тера в пределах соответствующих территориальных образований 25 Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание ме- стного самоуправления и государственного управления на местах, выбор- ности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного само- управления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) нали- чие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельность органов государственного управления. 9.2. Значение и роль муниципальных систем зарубежных стран В настоящее время муниципальные системы всех высокоразвитых стран являются основой, фундаментом национальной государственности и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Это по- ложение закреплено в Конституции Российской Федерации, о чем было ука- зано выше. Даже во многих федеративных государствах муниципальное управление закрепляется в их конституциях. Например, в Основном законе ФРГ содержится норма, в соответствии с которой «в землях, уездах и общи- нах народ должен иметь представительство...» 26 . Конституции субъектов 23 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 10. 24 Омельченко О.А. Самоуправление в феодальной Германии // Институт самоуправления: историко- правовое исследование. - М.: Наука, 1995. С. 104-124. 25 См.: Курс: Муниципальное право России. - М., 1997. С. 15-16; Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 11. 26 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 11. 108 германской федерации, развивая норму федерального Основного закона, предоставляют общинам статус исключительных обладателей «всех полно- мочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их соб- ственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной вла- сти...», кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведом- ства. Объединения общин обладают тем же статусом. Государство гаранти- рует местному самоуправлению осуществление всех его функций 27 В США и Канаде вопросы местного самоуправления являются ис- ключительными предметами ведения субъектов федерации 28 . Конституция V Французской Республики (ст. 72) закрепляет территориальные коллек- тивы - коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмот- ренных законом. При всем многообразии конституционного подхода к му- ниципальному управлению все же прослеживается главное в его сущности - публичность власти этого социально-политического института 29 Таким образом, муниципалитеты - это относительно децентрализо- ванный элемент организации государства, включающий широкие начала де- мократии не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжени- ем в территориальных общностях. Именно муниципалитеты, как система, яв- ляются фундаментом государства и поэтому выступают частью конституци- онного механизма государства. Они учреждаются в интересах местного насе- ления, обладая при этом финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции. Вторым важнейшим принципом организации и деятельности муни- ципалитетов является их подчиненность и подконтрольность местному на- селению, которое их формирует (см.: ст. 22-33 ФЗ № 131 «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). История показывает, что муниципалитеты всегда служили оплотом в борьбе центральной власти против феодального сепаратизма, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепара- тистским устремлениям экстремистских сил 30 Не случайно, что такая консервативная форма правления, как Бавар- ское королевство и другие германские монархии (в том числе и Пруссия), двигаясь в своей эволюции от абсолютной к буржуазной конституционной монархии, впервые подняли правовое закрепление основ местного само- управления на конституционный уровень. В преамбуле Конституции Ба- 27 Конституции земли Гессен ФРГ. Сб. ФРГ. Статьи 137-138 // Конституции и законодательные акты. - М., 1991. С. 118-119. 28 См.: Курс: Муниципальное право России. - М., 1997. С. 15. 29 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 11-15. 30 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 12. 109 варского королевства 1818 года предусматривалось «возрождение» общин путем возвращения им управления делами, касающимися собственных их интересов 31 В принципе, формирование централизованного государства всегда означало все большее «перемещение» в центр функций публичной власти от общин (нередко и насильственным путем), превращение общин в терри- ториальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. «Остаток» публичных полномочий у орга- нов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управле- ния и его автономии 32 Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различ- ных общин в процессе этой интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс следует признать явлением прогрессивным, поскольку государство уже обеспечи- вало народное политическое единство, защищало государственную терри- торию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, обеспечивало народный суверенитет. Но здесь параллельно возникали и в разной мере решались вопросы компетенции и самостоятельности органов местного самоуправления. Отстаивание достаточной полноты их полномочий составляло глав- ное во многих теоретических обоснованиях французских просветителей (Д. Дидро, Ж.Ж. Руссо и др.) и английских либералов XVII-XVIII веков (Д. Локк и т.д.) 33 . Идеи общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, широкое распространение теории самоуправления общины - естественные права общины, самоуправляющихся малых посе- лений, широкого избирательного права, императивного мандата и выбор- ности муниципальных должностных лиц - сыграли прогрессивную роль в становлении и развитии демократических государств, представительных форм правления и парламентаризма вообще 34 Российская Федерация, как уже анализировалось выше, практически находится в самом начале своего становления. На федеральном уровне, в плане государственности, предстоит еще много сделать. К сожалению, не решен полностью вопрос об организации государственной власти субъек- тов Федерации, дискутируются вопросы организации и функционирования местного самоуправления. Хотя многие правовые вопросы этой проблемы уже решены на федеральном уровне (Конституция Российской Федерации 31 Цит. по: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. С. 228. 32 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 12. 33 См.: Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 171-173. 34 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. - М., 1971. С. 9-17. 110 и Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), однако в современной россий- ской литературе нет достаточно устоявшегося определения и апробиро- ванного в практике понимания термина «местное самоуправление», что нередко ведет просто к отрицанию этого института или к его искажению 35 9.3. История и строительство публичной власти на местах Между тем история строительства и организации публичной власти на местах дает прекрасный материал для его осмысления и творческого применения при решении современных проблем. Отмеченные выше кон- цепции и теории местных организационно-управленческих проблем, их связь с правами и свободами личности дают правильный ориентир для создания системы местного самоуправления на территориях субъектов Российской Федерации, в том числе и Удмуртии. Необходимо отметить, что здесь большой интерес представляет уяснение содержания самого по- нятия «местное самоуправление». Термин «самоуправление» (seIfgoverment) появился в Англии в конце XVII века, после Английской революции, и означал прежде всего состояние английского народа, само- управляющегося с помощью парламента и местных представительных ор- ганов, не знающих административной опеки со стороны правительствен- ного аппарата и его чиновников. Местное управление с тех пор перестало называться самоуправлением, последний термин исчез навсегда из англий- ского законодательства. Английская нация (народ) стала управлять собой самостоятельно - власть короны как самостоятельная и независимая от на- ции исчезла, монарх стал высшим должностным лицом в системе парла- ментского правления. Зарубежные юристы, изучавшие и идеализировавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин «самоуправление» на европейский континент, где политические реалии для его оправдания отсутствовали. Например, прусский юрист Рудольф Гнейст называл анг- лийские муниципалитеты местным самоуправлением и автоматически пе- реносил эти наименования на прусские земства и городское местное управление, которые никак нельзя назвать самоуправляющимися 36 . Более того, если английское местное управление действительно было частью го- сударственной организации нации, то в Германии оно всегда было отделе- но от государственных органов суверенных властителей. И странное на- звание - местное самоуправление (SeIbstverwaItung) быстро прижилось в условиях германского абсолютизма, а затем прочно обосновалось в доре- волюционной русской юридической литературе. В Японии этот уровень 35 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 13. 36 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 14. 111 организации территориального управления назывался «местной автономи- ей», а во Франции - «территориальной децентрализацией» или «муници- пальной властью» 37 . В юридической литературе советского периода боль- шинство авторов называли этот институт буржуазным муниципальным управлением 38 Термин «самоуправление» многозначен. С. Ожегов, например, в тол- ковом словаре так определяет семантическое значение этого слова: 1. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным зако- нам в пределах национально-территориальной единицы, автономии» 39 Таким образом, обращение к семантическому смыслу рассматривае- мого термина не является случайным, поскольку он давал серьезные осно- вания для разработки различных теорий и концепций местного управления и их законодательного закрепления. Так, прививая государственно - правовую природу английского ме- стного управления на германскую почву, Р. Гнейст стал рассматривать по- следнее как неотъемлемый элемент правового государства. На этом вырос- ла вся школа государственной теории местного самоуправления. Напри- мер, известный германский ученый - юрист Г. Еллинек видел в самоуправ- лении государственное управление через лиц, не являющихся государст- венными должностными лицами; в противоположность последним они яв- ляются заинтересованными лицами. Все сторонники этой теории видели в местном самоуправлении часть государства, разумеется, феодального, аб- солютистского. Назначение местного самоуправления в этих условиях со- стоит меньше всего в решении дел местного значения. Оно призвано слу- жить интересам государства. Разработанная Р. Гнейстом, П. Лабандом и Л. Штейном, эта теория перекочевала в Россию, где развивалась такими выдающимися дореволюционными учеными - юристами, как А. Градов- ский, Н. Лазаревский, В. Безобразов. В частности, А.Д. Градовский считал систему местного самоуправления системой «внутреннего управления», при котором государство передает некоторые из своих задач в руки мест- ного населения, и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отве- денных им пределах «акт власти» 40 . В.П. Безобразов видел в этих органах и в чиновничьих департаментах разновидность органов государства. Но если А. Градовский признавал необходимость закрепления за местными органами полномочий государственных властей, сохранения их выборно- 37 Транин А.А. Местные органы Франции. // Местные органы в политической системе капитализма. - М., 1985. С. 118-14. 38 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 14. 39 Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1981. С. 651. 40 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 15. 112 сти и автономности, то В. Безобразов стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений 41 Однако эта теория не могла оказать какого-либо влияния на земскую реформу 1864 года, поскольку свое развитие получила только в середине 70-х годов прошлого столетия. В дореволюционной России широкое распростра- нение получила «общественная» теория самоуправления, истоки которой ле- жат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о естественных правах общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений самостоятельно заниматься местными и общественными делами. Исходя из этого положения, А.И. Васильчиков называл самоуправлением та- кой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должно- сти «заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывате- лями». При этом он полагал, что самоуправление «чуждо политике» 42 . Эта теория получила широкое распространение в 60-е годы, она сыграла боль- шую роль в проведении земской реформы 1864 г. К ней подходили по- разному. Если либералы хотели избавить земство от жесткой бюрократиче- ской опеки, обосновывая это общественной значимостью самоуправления, то правящая бюрократия, проводившая реформу непосредственно, придавала этой теории совершенно иное значение. Она поставила местное самоуправление ниже правительственного аппарата, которому должна принадлежать решающая роль в решении во- просов уездного и другого местного уровня 43 Эта теория имела существенные недостатки, к числу которых можно отнести: полное лишение самоуправления какого-либо политического зна- чения, ограничение круга интересов местного управления вопросами хо- зяйственного значения; дублирование функций местного управления и правительственных учреждений 44 Необходимо отметить, что были и другие концепции и теории местно- го самоуправления (хозяйственная, юридическая, политическая и др.), но они в той или иной мере «пересекались» с уже названными положениями. На ос- новании вышеизложенного, можно подвести некоторый итог уже сказанно- му, чтобы определить сущность и содержание муниципального управления. Местное территориальное самоуправление, вне всякого сомнения, имеет прямое отношение к проблеме организации народовластия в госу- дарстве. Является его первичной ячейкой. Государство, будучи выразите- лем общего интереса народа, должно обеспечивать его реализацию, преж- 41 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 15-18. 42 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 16-20. 43 Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала ХХ в. - М., 1977. С. 101. 44 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 16. 113 де всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение законов осуществляется соответствующи- ми органами, в том числе и органами населения городов, районов и других поселений. Последние соединяют эту деятельность с конкретными интере- сами местного населения, более того, население может стать основным субъектом этой государственной работы. Следовательно, местное население может становиться основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является одной из характерных черт муниципального управления. Вторая характерная черта муниципального управления вытекает из первой. Государственно-правовая природа местного самоуправления опре- деляется, следовательно, не только необходимостью децентрализации пуб- личной власти, но и более значимой проблемой организации государст- венной власти вообще. Выше уже было отмечено, что степень децентрали- зации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, т.е. на ме- стном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для эффективного жизнеобеспечения территориальных сообществ (территори- альных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на мес- тах, в пределах их территорий, вопросов государственного значения. Му- ниципальное управление должно быть в функциональном отношении весьма результативным. Особую роль в решении этого вопроса призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении. Важнейшей харак- терной чертой местного властвования должна быть весьма высокая поли- тическая активность местного населения, его самоорганизация. Известно, что самоуправление невозможно без юридически оформленных институ- тов, без соответствующих органов местного самоуправления и должност- ных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных ор- ганов муниципий. Можно представить, что для существования местного самоуправле- ния на территории нужны определенные условия: -круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; -инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно ре- шать эти проблемы; -правовая основа (Конституция, законодательство и устав органа ме- стного самоуправления), дающая возможность и гарантирующая реализа- цию права населения на местное самоуправление; -особенно финансово-бюджетные возможности территории для обеспечения деятельности органов местного самоуправления; -согласование местных интересов с региональными и общегосудар- ственными; 114 -четкое разграничение собственности между органом местного само- управления и государственными органами; -наличие квалифицированных кадров, способных профессионально реализовать функции управления; -географические условия территории (относительная компактность проживания, существование общей инфраструктуры, климатические усло- вия и др.). Перечень этих наиболее общих условий в зависимости от местных особенностей может быть изменен (сокращен либо расширен). Так, для крупного города географические условия и наличие квалифицированных кадров не являются актуальными, а для северных территорий страны эти факторы могут стать существенными 45 Таким образом, местное самоуправление имеет свою структуру, ко- торая обеспечивает реализацию всех его функций. Возможность и необхо- димость создания органов местного самоуправления предусмотрена Кон- ституцией Российской Федерации (п. 1 ст. 131) и Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» (ст. 10-13). Причем как принцип местного само- управления федеральное законодательство закрепляет норму, в соответст- вии с которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 3). Высокая степень политической зрелости населения, его самооргани- зации не могут быть достигнуты каким-либо абстрактным просветительст- вом и желанием государственных чиновников-бюрократов «выращивать» местное самоуправление в течение многих лет. Оно уже вырастает в фор- мирующемся гражданском обществе России, в возрастающем влиянии граждан на политические процессы, на содержание правительственной по- литики. Его надо только поддержать материально, политически, организа- ционно и юридически 46 Материально-финансовая поддержка, создание муниципальной соб- ственности будут означать наиболее радикальное движение по пути диа- лектического соединения публичного интереса со всем многообразием ча- стных, коллективных (групповых) и территориальных интересов. Создание юридической основы, политическая и организационная поддержка местно- го самоуправления будут способствовать повышению эффективности управленческой деятельности местной «власти». На основе вышеизложенного можно сформулировать определение «местное самоуправление». 45 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 18. 46 Таболин В.В. Муниципальное право. Лекции по курсу. - М., 1997. С. 20-25. 115 Местное самоуправление - это форма осуществления народом сво- ей власти (правовой основой которой является Конституция РФ, федераль- ное законодательство, Конституции, Уставы субъектов Российской Феде- рации), самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по организации, построению и функционированию органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества. «Местное самоуправление, как выраже- ние власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Рос- сийской Федерации» (ст. 12, 130-133 Конституции РФ; ст. 1 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния Российской Федерации»). Оно организационно обособлено от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих, как бы «продолжает» их деятельность на местах. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Определить роль местного самоуправления как социально полити- ческого института, его значение в формировании гражданского общества. 2. Дать понятие местного самоуправления, содержащееся в Евро- пейской Хартии местного самоуправления. 3. Охарактеризовать понятие местного самоуправления, содержа- щееся в трудах отечественных и зарубежных исследователей. 4. Провести соотношение понятий «управление» и «самоуправление». 5. Провести соотношение основных моделей местного самоуправления. 6. Дать характеристику теории свободной общины. 7. Охарактеризовать теорию общественного (хозяйственного) само- управления. 8. определить и дать характеристику государственной теории мест- ного самоуправления. 9. В чем принципиальное отличие между теориями местного само- управления? |