Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 11. Конституционно-правовые основы местного Самоуправления 1. Реформирование местного самоуправления в начале XXI века 2. Права и обязанности граждан Российской Федерации в организа- ции местного самоуправления 3. Гарантии местного самоуправления 4. Формирование местного бюджета органами местного самоуправ- ления 11.1. Реформирование местного самоуправления в начале XXI века Видоизменение общественных отношений, сложившихся в Россий- ской Федерации в начале ХХI века, в системе местного самоуправления потребовало продолжение их реформирования. Об этом красноречиво сви- детельствует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции». Следует подчеркнуть одно обстоятельство, что какими бы ни были радикальные усилия, предпринимаемые в направлении совершенствования местного самоуправления, они должны согласовываться с Конституцией РФ (см.: п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 15), при этом конкретизировать и способствовать обеспечению конституционных норм. Поэтому сегодня представляется особенно актуальным выявить волю конституционного законодателя. Так, ст. 12 Конституции РФ зафиксировала: «В Российской Федерации призна- ется и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправ- ления не входят в систему органов государственной власти» 80 Комментируя данную статью, можно отметить следующее: во-первых, местное самоуправление - разновидность местного управ- ления и одновременно как бы является антиподом всякому управлению из- вне, так как это самоуправление. В той или иной местности могут иметь ме- сто управление гражданами «сверху», через представителей каких-то струк- тур публичной власти более высокой иерархии и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление - самоорганиза- ция местного сообщества и управление его внутренними делами 81 В Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 82 местное самоуправ- ление понимается как определенного рода деятельность: «Форма осущест- 80 Конституция Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 1995. С. 7. 81 Местное самоуправление: теория и практика. Труды Академии управления. - М., 1998. С. 17. 82 СЗ РФ. 1995. № 35.СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 743. 132 вления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случа- ях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Россий- ской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправле- ния вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 2). Во-вторых, положение ст. 12 Конституции РФ «в Российской Феде- рации признается и гарантируется местное самоуправление» позволяет констатировать его признание государством как субъектом российского конституционного права во взаимоотношениях с российским народом, ко- торый вправе осуществлять свою власть, в том числе и через органы мест- ного самоуправления; это внутреннее сущностное свойство государства, поскольку оно идет к созданию гражданского общества. Необходимо от- метить, что местное самоуправление признается российским государством как субъект международно-правового общения. Поскольку Российская Федерация является членом Совета Европы и в силу распоряжения Прези- дента РФ от 3 февраля 1996 г. «О первоочередных мероприятиях, связан- ных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы» 83 она обязана присоединиться и выполнять Европейскую хартию местного самоуправле- ния, принятую Советом Европы 15 декабря 1985 г.; местное самоуправле- ние должно признаваться всеми другими субъектами политической систе- мы, всеми участниками политических и правовых отношений. В-третьих, местное самоуправление является правом местного сооб- щества, поэтому граждане, проживающие на данной территории, имеют пра- во на участие в местном самоуправлении. В том и другом случае - это не обя- занность. Как всякое другое право, право организовать местное самоуправле- ние на территориях, указанных в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и право участвовать в нем обеспечиваются заинтересованностью и активно- стью самих носителей права. В Конституции РФ нашли отражение правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного само- управления. Государство связано с данными нормами, однако нельзя требо- вать от государства создавать материально-финансовые условия деятельно- сти органов местного самоуправления, обеспечивать их ресурсами (см.: ст. 14-19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В этом отношении общий принцип взаимоотноше- ний государства с органами местного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан. Та- кой вывод вытекает также из организационной обособленности местного са- 83 Лазарев В.В. Местное самоуправление: теория и практика. С. 19. 133 моуправления, что само по себе является важнейшей гарантией автономного развития местных сообществ 84 Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охра- не его правового статуса (включая судебную защиту), наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19). При этом государство гарантирует местное самоуправление ком- плексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функцио- нирование всей его системы. В РФ действует Федеральный закон «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» от 6 октября 2003 г.; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25- ФЗ «О муниципальной службы в Российской Федерации; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации консти- туционных полномочий местного самоуправления» (с изменениями и до- полнениями от 24 августа 2002 г., 8 апреля 2003 г.). Еще раньше Президент России издал Указ от 24 августа 1995 г. «О Совете по местному само- управлению при президенте Российской Федерации» 85 В-четвертых, ст. 12 Конституции РФ ориентирует государственные органы на то, чтобы не препятствовать местному самоуправлению и за- щищать его интересы. В то же время конституционные нормы координи- руют чрезмерное правовое регулирование организации и деятельности ор- ганов местного самоуправления, фактически исключают вмешательство в эту сферу исполнительных органов государства. Конституционное законодательство определяет, что местное са- моуправление самостоятельно. Это означает, что оно независимо и функ- ционирует под свою ответственность, но в рамках установленных правил как конституционным, так и федеративным законодательством. Поэтому оно никакими качествами государственного суверенитета не обладает. Так как самостоятельность местного самоуправления осуществляется в преде- лах полномочий, которые предоставляются ему государством: представи- тельными органами государства, издающими соответствующие законы, и исполнительными органами, которые вправе передавать какие-то полно- мочия по договору. При этом согласно вновь принятому Федеральному за- кону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» от 6 октября 2003 г. государственные органы не про- сто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления выходят за рамки отведенного им правового поля. Исполнительные органы 84 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3508. 85 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3508. 134 государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, обязаны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправление (например, местное само- управление Удмуртской Республики), но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства. Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесооб- разности принимаемых местным самоуправлением решений, когда речь идет об осуществлении переданных им государственными органами пол- номочий (см.: п. 6 ст. 19 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации»). В-пятых, самостоятельность местного самоуправления конституци- онно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов го- сударственной власти. Местное самоуправление самостоятельно и как бы «отделено» от государства. Правильно отмечает В.В. Лазарев, что если, например, при Президенте РФ создан Совет по местному самоуправлению, то его нельзя считать входящим в местное самоуправление 86 , так как на местах система органов государственной власти субъектов Федерации соз- дается самими субъектами России, которые образуют органы, осуществ- ляющие в субъектах Федерации государственную власть 87 . Поэтому в ст. 12 Конституции РФ обращено требование не включать органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Прецедент имеется. Так, Конституционный суд РФ своим решением от 24 января 1997 г. по делу о проверке Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурт- ской Республике» признал положение гл. IV «Заключительные и переход- ные положения» указанного Закона Удмуртской Республики «не соответ- ствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 12, в той мере, в ка- кой органы самоуправления района, города, юридически включались в систему органов государственной власти, так как данные положения пре- дусматривали: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (п. 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмурт- ской Республики (п. 2, абзац 2)». Поэтому следует учитывать, несмотря на принятие Федерального закона от 12 декабря 2004 г. о назначении глав субъектов Российской Федерации Президентом РФ, что положение ст. 12 Конституции РФ исходит из другой позиции. Поэтому представляется пра- вильной та доктринальная позиция, согласно которой субъекты местного 86 Лазарев В.В. Местное самоуправление: теория и практика. С. 20. 87 См.: Глава 1. «Общие положения» Закона УР от 28 мая 1996 г. № 219-1 «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» (с измен. и доп. от 19 ноября 1996 г., 14 января, 8 апреля 1998 г., 22 июня 1999 г., 5 октября 1999 г.). 135 самоуправления являются корпорациями публичного права, обладающими властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям, организациям и должностным лицам. Они, согласно феде- рального законодательства, входят в систему государственно-властных от- ношений, поскольку связаны с государственной властью функционально. Основу ст. 3, 8, 9, 12 Конституции РФ развивает гл. 8 «Местное са- моуправление» Конституции РФ, которая посвящена правовым полномо- чиям местного самоуправления. Так, ст. 130 Конституции фиксирует: 1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владе- ние, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем рефе- рендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы (если они имеются) находятся с нормами о местном управлении. В юридической литературе однозначной общей оценки п. 1 ст. 130 Конституции РФ нет. Одни видят в ней определение местного самоуправ- ления, указание на его смысл и суть, другие - его социальное назначение. Не отвергая ни того, ни другого, на наш взгляд, следует подчеркнуть, что норма п. 1 комментируемой статьи определяет правовое положение, рамки функционирования местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой общественное устройство, то есть систему, в которой имеются субъекты управления и управляемые объекты. Структура этих отношений: объект, субъект и их содержание. Нормативные акты и акты индивидуального характера. Пунктом 1 ст. 130 Конституции РФ определен субъект местного са- моуправления - население, которое самостоятельно решает вопросы мест- ного значения. Под ними понимаются все вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Конституция РФ содержит нормы ст. 40, 41, 43, 131, 132, предопределяющие перечень предметов ведения местного самоуправления, содержащихся в Федераль- ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, местное самоуправление (как институциональная, нормативная система) обеспечивает решение вопросов местного значения. Нормативная база, организация власти, управленческая деятельность орга- нов местного самоуправления, местная практика - все это служит само- стоятельному решению проблем, связанных с достойным жизненным обеспечением. Именно населению принадлежит право самостоятельно ре- шать вопросы, затрагивающие интересы сообщества в целом. 136 11.2. Права и обязанности граждан Российской Федерации в организации местного самоуправления В соответствии со ст. 22-33 Федерального закона «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане обладают следующими правами: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; участвовать в референдуме; обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; знакомиться с документами и материа- лами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающи- ми права и свободы человека, гражданина; участвовать в определении структуры органов местного самоуправления; выражать мнение по поводу устройства границ территории местного самоуправления; осуществлять процедуру отзыва депутата, должностного лица. Как видим, все перечисленные и другие права обеспечиваются систе- мой местного самоуправления, при этом находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Так, например, в п. 1 ст. 23 Устава г. Ижевска от 16 июня 2005 г. № 333 зафиксировано: «Наряду с предусмотренным на- стоящим Уставом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления на территории муниципального образования «го- род Ижевск» граждане вправе участвовать в осуществлении местного само- управления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Конституции Удмуртской Республики, законам Удмуртской Республики, настоящему Уставу». Соответственно ст. 71 предусматривает правовую ответственность органов местного самоуправ- ления и должностных лиц местного самоуправления муниципального обра- зования «город Ижевск», очевидно, за принятые ими решения, нарушающие права и свободы граждан города, в соответствии с федеральными законами. В п. 1 ст. 57 отмечено, что «экономическую основу муниципального образования «город Ижевск» составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства бюджета города, а также имуществен- ные права муниципального образования «город Ижевск». К сожалению, приходится отмечать, что законодатель не определил собственника - насе- ление, проживающего на данной территории. Закон УР от 13 июля 2005 г. № 42 «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» также не предусмотрел возможность населения реализовать право распоряжаться собственностью непосредственно. Поэтому, как правило, это право собст- венника на муниципальное имущество осуществляют уполномоченные на то органы местного самоуправления. В состав последнего согласно п. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само- 137 управления в Российской Федерации» входят имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований. Конституция не определяет источники формирования муниципаль- ной собственности. Но так как последняя признается и защищается нарав- не с другими формами собственности, а равенство форм собственности возведено законодателем в конституционный принцип (ст. 8 Конституции РФ), то было бы неправомерно формировать уровень и состав муници- пальной собственности за счет (в ущерб) другой. В п. 2 ст. 130 Конституции РФ законодатель определил возможности осуществления местного самоуправления. Указаны три пути: 1) через прямое народное волеизъявление; 2) через выборные органы; 3) через дру- гие (невыборные) органы. Организационные формы сформулированы бланкетно, поэтому в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации могут быть названы (и называются) формы, не зафиксирован- ные в Конституции РФ. Основной формой законодатель определил рефе- рендум, то есть всеобщее голосование народа по вопросам местного зна- чения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. закрепил ряд правил (ст. 22), определяющих проведение местного референдума. По- этому те из них, которые сформулированы на уровне основ, должны полу- чить конкретизацию в законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе и Удмуртской Республики, однако Закон Удмуртской Респуб- лики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» это не пре- дусмотрел. Данный институт предусмотрен в Уставах муниципальных об- разований, в частности ст. 12 Устава муниципального образования «город Ижевск». Второй формой прямого волеизъявления определены выборы (ст. 23). Конституция РФ закрепляет право граждан (п. 2 ст. 130) избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Конкретизирует ука- занный принцип Федеральный закон «Об основных гарантиях избиратель- ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера- ции» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, распространяющийся и на выборы орга- нов местного самоуправления. В нем указана норма об общих принципах местного самоуправления. Особо следует указать Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации изби- рать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. 88 , которым введено в действие «Временное положение о проведе- нии выборов депутатов представительных органов местного самоуправле- ния и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных 88 Российская газета. 1996. 4 декабря. 138 прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в орга- ны местного самоуправления». Прямое народное волеизъявление, в частности референдум, как ви- дим, законодателем названы первыми. Это определяет юридическую силу соответствующих актов в контексте остальных форм местного самоуправ- ления. Значительное место отведено законодателем выборным органам ме- стного самоуправления 89 . Их наличие в системе местного самоуправления обязательно потому, что в п. 1 ст. 130 Конституции РФ употреблен союз «и», а не «или» (т. е. императивная, а не диспозитивная норма), когда речь идет о выборных и других органах. Конкретизирует эту основу, то есть су- ществование выборных органов, и Федеральный закон «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ба- зовом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отражены разные системы организации само- управления, как и сама структура этих органов. Однако представительным органам принадлежит определяющая роль (п. 10 ст. 35). В исключительной компетенции представительных органов муниципального образования на- ходятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его ис- полнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; принятие планов и программ развития муниципального образования, ут- верждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом и т. д. Законодатель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» (ч. 4 п. 2 ст. 36) учел принцип разделения властей, указанный в ст. 10 Конституции РФ, в которой констатируется, что глава администрации «не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации». В соответствии со ст. 131 Конституции РФ»: 1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных мест- ных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствую- щих территорий». Рассматривая п. 1 указанной статьи, следует отметить, что она со- держит по существу две нормы. Одна из них определяет территориальные пределы местного самоуправления, а другая устанавливает право населе- 89 См.: ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Ст. 34, 35. 139 ния самостоятельно определять структуру органов местного самоуправле- ния. При этом последняя норма является уполномочивающей и фактически исключает подключение к решению вопроса о структуре управленческих органов каких-либо органов государственной власти (представительных или исполнительных). Первая же норма сформулирована бланкетно и рас- считана на прямое участие законодательных органов. Поэтому все, что ка- сается установления в этой части общих принципов осуществления мест- ного самоуправления, согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов, а то, что относится к установле- нию конкретных правил, особенно учету исторических и иных местных традиций, - к ведению субъектов Российской Федерации. 11.3. Гарантии местного самоуправления Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) ме- стное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образо- ваний - сельское, городское поселения, муниципальный район, городской округ, межселенная территория и других муниципальных образований - должны устанавливаться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Необходимо учитывать, что в рамках конституционных норм базовый Закон к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит:1) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или управле- ния муниципальных образований, установление и изменение их границ и на- именований; 2) регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. На основе общих принципов, содержащихся в Конституции РФ (также в законах субъектов РФ), на основе конкретных законодательных установлений в уставах муниципальных образований указывается: 1) границы и состав территории муниципального образования; 2) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 3) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов с учетом историче- ских и иных местных традиций. В определении территориальных пределов местного самоуправления важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуправления на такое управление со стороны местных сообществ, которое было бы «одно- 140 временно эффективным и приближенным к каждому гражданину» 90 . Из этого исходил и Конституционный суд РФ, который в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» сформулировал ряд принципиальных положений. Именно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» от 6 октября 2003 г. учел уровень, на котором должны создаваться различные муниципальные образования (с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государст- венной власти). Район, входящий в состав республики, согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может включать различные муниципальные обра- зования, каждое из которых согласно п. 1 ст. 131 Конституции РФ имеет право быть муниципальным образованием и наделяться всеми правами, предусмотренными ее ст. 130-132. При таких обстоятельствах обязатель- ное наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, такое пра- во вопреки п. 1 ст. 131 Конституции РФ утрачивают и становятся лишь подразделениями данного муниципального образования, что не приближа- ло бы органы местного самоуправления к населению, а напротив, отделяло бы его от него 91 . Вот почему Конституционный суд признал не соответст- вующим Конституции РФ (ст. 130, 131) такое установление территорий муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в го- роде и т. д.), не имеющих статуса административно-территориальных еди- ниц. В этом суть поправки законодателя в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. В комментируемом законе (ст. 27) полу- чило закрепление выражение «территориальное общественное самоуправ- ление». Под ним понимается самоорганизация граждан по месту их жи- тельства на части территории поселения (территория проживания граждан, не являющихся муниципальными образованиями, подъездов жилых домов, многоквартирных жилых домов, группы жилых домов, жилых микрорай- онах и иных территориях проживания граждан) для самостоятельного и 90 Федеральный закон РФ «О ратификации Европейской Хартии о местном самоуправлении» от 11 апре- ля 1998 г. № 55-ФЗ. 91 Лазарев В.В. Местное самоуправление: теория и практика. С. 29. 141 под свою ответственность осуществления собственных инициатив по во- просам местного значения. В соответствии с уставом муниципального об- разования указанные органы могут являться юридическими лицами. Так как органы местного самоуправления выведены за рамки системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), то они функцио- нируют в качестве «общественного», и ни одно из конституционных поло- жений гл. 8 Конституции РФ не дает повода разделять местное самоуправ- ление по территориальным или экономическим признакам. Это влияет на фактическое, но не на юридическое положение данных образований. Конституционно не только установление, но также изменение границ муниципального образования, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут высту- пить органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ор- ганы самоуправления, население. При этом изменение границ муници- пального образования не допускается без учета мнения населения соответ- ствующих территорий. В связи с этим законодательные (представитель- ные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (в том числе Удмуртской Республики) при разработке закона о местном са- моуправлении должны установить гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществля- ется местное самоуправление. В п. 2 ст. 131 Конституции РФ законодатель отмечает именно изменение границ территорий (связанных с преобразова- нием, разъединением существующих муниципальных образований в соот- ветствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации» (ст. 2). Поэтому это исключает представи- тельными органами государственной власти оценку уровня (статуса) мест- ного самоуправления в его соотношении с объемом (статусом) функцио- нирования органов государственной власти. Так как эта глава посвящена местному самоуправлению, то комментируемая часть статьи адресована органам местного самоуправления, которые, с учетом мнения населения, могут договориться об изменении существующих между муниципальными образованиями границ с последующим внесением поправок в уставы. Учет мнения населения осуществляется методом конкретно- социологических исследований. Он включает в себя различные способы изучения конституционно-правовых норм и регулируемых ими общест- венных отношений: опрос; анкетирование; анализ документов и фактиче- ских данных; обобщение заявлений, предложений и жалоб трудящихся, решения сходов граждан и т.д. Статья 5 Европейской Хартии местного са- моуправления констатирует: «При любом изменении местных территори- альных пределов должны предварительно проводиться консультации с со- 142 ответствующими местными сообществами, по возможности путем рефе- рендума, где это допускается законом» 92 В статье 132 Конституции РФ зафиксировано: 1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му- ниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют ме- стный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют ох- рану общественного порядка, а также решают вопросы местного значения. 2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом от- дельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация пере- данных средств подконтрольна государству». Как видим, в указанной статье, четвертый раз в отношении системы местного самоуправления употребляется слово «самостоятельно» (см. ст. 12, 130, 131), однако в п. 1 ст. 132 Конституции РФ применительно к орга- нам местного самоуправления и в отношении определенного вида их дея- тельности - управляют. Чтобы уйти от ложного понятия самостоятельно- сти местного самоуправления, их независимости, в том числе и по отно- шению к населению, проживающему на данной территории, и к остальным формам народного волеизъявления, представляется, что ключевое слово «управляют» употреблено законодателем в п. 1 ст. 132 в его узком смысле. В аспекте «оперативного управления муниципальной собственностью» 93 Следовательно, норма п. 1 ст. 132 Конституции РФ является конкретизаци- ей прав собственника, установленных в п. 1 ст. 130 Конституции РФ. Руководствуясь п. 1 ст. 130 Конституции РФ можно констатировать, что население ни при каких условиях не отстраняется от решения местных дел, в том числе и от осуществления своих прав собственника. На основа- нии п. 2 ст. 130 Конституции РФ оно осуществляет контроль за решением любого вопроса, имеет правовые возможности решать всякий вопрос непо- средственно. Однако было бы целесообразным снять ряд вопросов (в уста- вах муниципальных образований) из тех, которые можно было решать по- средствомреферендума 94 . Например, утверждение местного бюджета должно быть исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления. Следовательно, он должен решать его само- стоятельно. Решение многих оперативных вопросов, особенно связанных с охраной общественного порядка, может составлять предмет деятельности лишь органов муниципальной милиции. Поэтому норму комментируемой статьи следует понимать так, что каждый орган в пределах своей компе- тенции решает соответствующие вопросы местного значения самостоя- 92 Яковлев К.Л., Борисов А.С., Переверзев Е.А. Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Учебное пособие. М., 2000. С. 8-9. 93 Лазарев В.В. Местное самоуправление: теория и практика. С. 31. 94 См.: Ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» от 6 октября 2003 г. 143 тельно. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты органов местного самоуправления, никто не визирует их решение, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осу- ществляют функции публичной власти под свою ответственность. Вместе с тем это не означает, что органы местного самоуправления не проводят необходимых консультаций и совершенно свободны от решений государ- ственных органов. Пункт 1 ст. 132 Конституции РФ определяет лишь на- правление деятельности органов местного самоуправления, но не ее виды; устанавливает предметы ведения, но не функции этих органов. Например, жилищное строительство, здравоохранение, образование указаны в ст. 40, 41, 43 Конституции РФ. В п. 1 ст. 132 Конституции РФ, как мы видим, на первое место поставлено управление муниципальной собственностью. Со- гласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия собственника осуществляют предста- вительные органы (именно они, в частности, устанавливают порядок управления и распределения собственности), другие органы местного са- моуправления в рамках их компетенции (администрация непосредственно управляет и распоряжается большинством объектов собственности), а так- же по специальному поручению — юридические лица и граждане (ст. 125 ГК). Перечень действий, которые органы местного самоуправления вправе совершать с имуществом, установлен в ст. 19 указанного Федерального за- кона. Он также содержится в законах субъектов Федерации, в частности Удмуртской Республики, и в уставах муниципальных образований. Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью вытекает также из ст. 8 Конституции РФ - из факта равноправного признания и защиты всех форм собственности и, соот- ветственно, равенства собственников в осуществлении и защите своих прав. 11.4. Формирование местного бюджета органами местного самоуправления Формирование, утверждение и исчисление местного бюджета осуще- ствляется органами местного самоуправления в соответствии с Законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию вне- бюджетных фондов представительных и исполнительных органов государ- ственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт- Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. 95 , За- коном РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса 95 ВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635. 144 в РСФСР» от 10 октября 1991 г. 96 , Федеральным законом «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Так же регулируются эти вопросы, например, и в Законе Удмуртской Республики «О бюджетном процессе в Удмуртской Республи- ке» от 30 июня 2004 г. № 33-РЗ, и в уставах муниципальных образований. Так, в Уставе г. Ижевска в главе 7 «Экономическая основа местного самоуправления» определены экономическая основа муниципального об- разования «город Ижевск» (ст. 57), муниципальное имущество муници- пального образования «город Ижевск» (ст. 58), бюджет города (местный бюджет) (ст. 59), доходы бюджета города (ст. 60), средства самообложения граждан (ст. 61), расходы бюджета города (ст. 62), составление проекта бюджета города (ст. 63), рассмотрение проекта решения Городской думы о бюджете города (ст. 64), утверждение бюджета города (ст. 65), исполнение бюджета города (ст. 66), отчетность об исполнении бюджета города (ст. 67), целевые бюджетные фонды (ст. 68) и т.д. Установление местных налогов и сборов осуществляется в соответ- ствии с законодательством (см., например, ст. 55, 56, 58, 59 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно (см.: ст. 56 указан- ного Федерального закона) может предусмотреть разовые платежи граж- дан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значе- ния. При этом законодатель учел, что некоторые сборы и налоги вводятся только законом, а органам местного самоуправления предоставлено право определять их конкретные виды и ставки. Данная постановка вопроса в новом базовом Федеральном законе определилась тем, что проблема уста- новления налогов и сборов была ранее рассмотрена в Конституционном суде Российской Федерации по делу о проверке ряда нормативных актов Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежа и Воро- нежской области, регламентирующих порядок регистрации граждан, при- бывающих на постоянное место жительства в названные регионы. Поста- новление Конституционного суда РФ от 4 апреля 1996 г. 97 установило важные для толкования ст. 132 Конституции РФ положения: налоги, уста- новленные не на основе закона, не могут считаться «законно установлен- ными». Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» 98 с изменениями и дополне- ниями, внесенными законами Российской Федерации от 16 июля и 22 де- 96 ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543. 97 Российская газета. 1996. 17 апреля. 98 ВВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527. 145 кабря 1992 г. 99 , подлежит применению в части, не противоречащей Кон- ституции РФ. Глубоко прав В.В. Лазарев, отмечая, что принцип равенства прав и свобод граждан требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Равенство должно достигаться посредством справедливого перераспреде- ления доходов и дифференциации налогов и сборов. Подушная система налогообложения при чрезвычайно высоком налоге означает взыскание существенно большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли - из имущества наиболее состоятельных граждан. Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституци- онных прав, должно быть признано несоразмерным. Основные права гра- ждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера, и соответственно реализация конституци- онного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогови сборов 100 Пункт 1 ст. 132 Конституции РФ является бланкетным, поскольку устанавливает возможность решения органами местного самоуправления «иных вопросов местного значения». Их перечень содержится в ст. 14-17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации». При этом необходимо обратить внимание, во-первых, на то, что законодатель в комментируемом Феде- ральном законе отразил принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст. 18). Во-вторых, наделил органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (так как в прежнем Федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 ав- густа 1995 г. некоторые из вопросов были сформулированы так, что ре- шать их можно было только совместно с государственными органами). В- третьих, «иные вопросы местного значения» могут устанавливаться зако- нами субъектов, входящих в состав России. Пункт 2 ст. 132 Конституции РФ адресован государственным органам. Именно они вправе наделить органы местного самоуправления государст- венными полномочиями. Сделать это могут только представительные (зако- нодательные) органы государства путем принятия нормативно-правового акта - закона. Рассматривая понятие «наделяться», следует иметь в виду, что речь идет о срочном или бессрочном делегировании полномочий, но не о полной передаче их органам местного самоуправления. Иначе они приобре- тали бы местное значение. Вместе с тем делегирование полномочий не оз- начает (и конкретно это предусматривает Федеральный закон «Об общих 99 ВВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1976; 1993. № 4. Ст. 118. 100 Лазарев В.В. Местное самоуправление: теория и практика. С. 34. 146 принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» от 6 октября 2003 г.), что они утрачивают государственное значение, государственный характер, так как передаются не функции государства, а полномочия по их использованию, и то только некоторые. В Конституции РФ не регулируется вопрос о передаче полномочий, но исполнительные органы государства могут сделать это по договору с администрацией местного самоуправления. Так, в ст. 19 Федерального за- кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» наблюдается перекрещивание интересов — государ- ственных и местных, когда местные вопросы приобретают государствен- ное значение. По ранее действующему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» от 28 августа 1995 г. органам местного самоуправления для их реше- ния не хватало полномочий. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим за- конодательством участвуют в решении таких вопросов, как гражданская оборона, ведение воинского учета, ведение статистического учета, запись актов гражданского состояния и т. д. Они наделены некоторыми властными полномочиями в охране об- щественного порядка (административно-правовая деятельность), в сфере контроля над организациями разных форм собственности и др. По бук- вальному смыслу п. 2 ст. 132 государственными полномочиями наделяют- ся именно органы местного самоуправления, а не система в целом. Этот принцип развивается законодателем и в ст. 19, 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» от 6 октября 2003 г. Наделение комментируемым Федеральным законом органов местно- го самоуправления отдельными государственными полномочиями влечет за собой ряд последствий. Во-первых, обязательна передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Эта обязан- ность лежит на государственных органах. Во-вторых, государство приоб- ретает полномочия по контролю за реализацией переданных полномочий, что дает возможность санкционировать соответствующие действия орга- нов местного самоуправления, дачу им указаний, ведения контроля и уче- та, оценку принимаемых решений с точки зрения целесообразности, мате- риальной и финансовой обеспеченности, возможность приостановления и даже отмены принятых решений. Необходимо учитывать, что органы ме- стного самоуправления реализуют переданные им полномочия под свою ответственность. Но при определенных условиях эта ответственность мо- жет быть солидарной, то есть разделяться с государственными органами, отдавшими незаконное или необоснованное распоряжение. В ст. 133 Конституции РФ констатируется: 147 Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установ- ленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Как видим, комментируемая статья устанавливает правовые гаран- тии местного самоуправления. Специальные гарантии предусматриваются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. и законах субъ- ектов Российской Федерации, в том числе и Удмуртской Республики. Рас- сматриваемая статья гарантирует систему местного самоуправления в це- лом, которая в данном случае и является объектом правовой охраны. По- этому все, что предусмотрено уставами муниципальных образований, если их положения соответствуют законодательству, защищено государством. Использовать гарантии, предусмотренные ст. 133 Конституции РФ, вправе только органы, представляющие местное самоуправление. Отдельные гра- ждане вправе защищать лишь свои права, связанные с участием в местном самоуправлении. Основанием для использования гарантий на правовую охрану местного самоуправления является нарушение его прав, соответст- венно правового положения конкретного муниципального объединения. Поводами обращения в государственные органы за защитой являются: а) издание правового акта, нарушающего конституционные права местного самоуправления; б) издание незаконного акта правительственным органом или должностным лицом государства, которым затрагиваются права кон- кретного муниципального образования; в) совершение юридическими и физическими лицами неправомерных действий, посягающих на правовой статус или правовое положение местного сообщества граждан. В зависи- мости от вида (характера) посягательства избираются органы, в которые необходимо обратиться за защитой: представительные и исполнительные органы государства, суд, правоохранительные органы. Особо следует от- метить, что законодатель в комментируемой статье определил самую выс- шую форму защиты - судебную. Именно через суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Органы местного самоуправления могут обращаться в Конституционный суд РФ через Президента РФ, депутатов Государствен- ной Думы, членов Совета Федерации, через субъект Федерации, суды и через жалобы граждан. В компетенцию Конституционного суда входит и проверка конституционности нормативных актов, затрагивающих права местного населения. Например, дело по проверке конституционности За- кона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов го- сударственной власти в Удмуртской Республике». Ответственность со ссылкой на Федеральные законы РФ в Консти- туции РФ предусмотрены всего в двух статьях - п. 4 ст. 3 и п. 3 ст. 41. К 148 комментируемой статье Конституции РФ не имеет отношения та норма, в которой предусматривается судебная защита от незаконных актов и дейст- вий должностных лиц местного самоуправления (см., например, ст. 70, 72, 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са- моуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.). Проблема ответственности местного самоуправления в Конституции РФ вообще не конкретизируется. Материально-правовой гарантией местного самоуправления является компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Во-первых, сюда можно отне- сти дополнительные расходы с решениями государственных органов о на- делении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Во-вторых, расходы, связанные с возмещением вреда, при- чиненного незаконными решениями и действиями государственных органов и должностных лиц. В-третьих, расходы, которые вынуждено нести местное самоуправление в связи с законными решениями государственных органов и должностных лиц, принятыми по государственной линии 101 Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Охарактеризуйте ст. 12 Конституции Российской Федерации, дай- те правовую оценку. 2. Понятие местного самоуправления по Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации». 3. Роль и значение местного самоуправления в формировании граж- данского общества. 4. Формы осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, их характеристика. 5. Правовые основы установления и изменения муниципальных об- разований, изменение их границ и наименований. 6. Дайте правовую характеристику ст.ст. 14-16 Федерального закона № 131. 7. Формирование местного бюджета органами местного самоуправления. 8. Наделение органов местного самоуправления отдельными госу- дарственными полномочиями. 9. Гарантии местного самоуправления. 101 Лазарев В.В. Местное самоуправление: теория и практика. С. 38. |