Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 12. Местное самоуправление в Удмуртской Республике 1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления в Уд- муртской Республике 2. Правовое регулирование органов местного самоуправления в Уд- муртской Республике 12.1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления в Удмуртской Республике Органы местного самоуправления в Удмуртской Республике имеют конституционную основу, основные положения которых закреплены в Конституции УР (глава 9 «Местное самоуправление»). С претворением в жизнь Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции», вопрос о проведении реформ местного самоуправления в Удмурт- ской Республике приобрел особую актуальность. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» принципиально новым явился под- ход к территориальной организации местного самоуправления. Определе- на необходимость создания различных видов муниципальных образова- ний. Прежде всего, это определено тем, что Федеральный закон от 28 авгу- ста 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» определял лишь возможность функ- ционирования в границах одного муниципального образования иных му- ниципальных структур. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ, то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Феде- ральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14-16). Признана неприемлемой формула Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов РФ к во- просам местного значения. Как видим, участие субъектов РФ в определе- нии этих вопросов фактически исключено. Их перечень не может быть из- менен иначе, как путем внесения изменений в Федеральный закон от 6 ок- тября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации». Восполняя правовой пробел, комментируе- мый нормативный акт определил порядок наделения органов местного са- моуправления отдельными государственными полномочиями, обязатель- 150 ный как для федеральных, так и для региональных органов государствен- ной власти (ст. 19). Во исполнение требований Федерального закона от 6 октября 2003 г. в Удмуртской Республике законодателем также учтена правовая позиция Конституционного суда Российской Федерации по вопросу установления уровня местного самоуправления. Она заключается в следующем: 1) в границах территориальных единиц - городов районного значе- ния, других городских и сельских поселений районов (в частях города, его районах, жилых комплексах), городов республиканского значения - осуще- ствляется местное самоуправление, не входящее в систему органов госу- дарственной власти; 2) субъект Федерации вправе придать статус муниципального обра- зования району или городу республиканского значения (постановление от 24 января 1997 г. по Удмуртской Республике); 3) исключение города из числа территориальных образований, на ко- торых осуществляется государственная власть на местах, и наделение их статусом муниципальных образований создает дополнительные возможно- сти для самоуправляющегося населения (определение от 4 февраля 1999 г. по Республике Хакасия); 4) полномочия субъекта РФ самостоятельно определять территории, на которых осуществляется местное самоуправление (постановление от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г. по Республике Коми, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Вместе с тем социально-экономическое, финансовое состояние, кли- матическое положение представляли определенную сложность в выполне- нии поставленных задач. Существующие в республике органы местного самоуправления в некоторых поселениях выявили следующие проблемы: недостаточность законодательной базы, вопросы собственности, делегиро- вание отдельных государственных полномочий, формирование бюджета, увеличение местных налогов и сборов и т.п. В связи с этим в Удмуртской Республике были намечены основные этапы реформ. Так, в 2001 г. разра- ботан и принят Закон «О порядке наделения органов местного самоуправ- ления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномо- чиями Удмуртской Республики» от 3 мая 2001 г. В 2003 г. разработаны и приняты законы, регулирующие порядок формирования органов местного самоуправления: «О выборах глав муниципальных образований Удмурт- ской Республики» от 5 декабря 2003 г.; «О местном референдуме и мест- ном консультативном референдуме в Удмуртской Республике» от 11 нояб- ря 2003 г.; «О выборах депутатов представительных органов местного са- моуправления в Удмуртской Республике» от 11 ноября 2003 г. и др. 151 В 2004 г. Государственный Совет Удмуртской Республики обсудил вопросы по установлению границ и правового положения (статуса) муни- ципального образования; наименование представительного органа город- ского самоуправления, местной администрации и главы муниципального образования; предложения по структуре и порядку формирования органов местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномо- чий представительного и исполнительного органов местного самоуправле- ния по решению вопросов местного значения. В 2005 г. рассмотрены проекты Законов Удмуртской Республики: «О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике»; «О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики «О выборах глав муниципальных образований в Удмуртской Республике». В связи с образованием различных форм муниципальных образова- ний Государственным Советом Удмуртской Республики был принят Закон УР «О формировании органов местного самоуправления во вновь образо- ванных муниципальных образованиях Удмуртской Республики» от 11 мар- та 2005 г. Закон установил численность представительных органов первого созыва и срок их полномочий, срок полномочий глав муниципальных об- разований, определил дату выборов в представительные органы и глав му- ниципальных образований, а также предусмотрел особенности назначения и проведения выборов. 12.2. Правовое регулирование органов местного самоуправления в Удмуртской Республике Немаловажную роль в развитии федерального законодательства игра- ет Закон УР «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» от 13 июля 2005 г. В нем отражено правовое регулирование вопросов местного самоуправления в рамках полномочий органов государственной власти. Введено единообразие в наименовании органов местного самоуправления муниципальных образований по их формам. Установлено, что в городских и сельских поселениях представительный орган местного самоуправления - Совет депутатов муниципального образования (с указанием наименования муниципального образования); глава муниципального образования - Глава муниципального образования (с указанием наименования муниципального образования); местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) - Администрация муниципального об- разования (с указанием наименования муниципального образования). Ана- логично определены наименования органов местного самоуправления в му- ниципальных районах. В городских округах представительный орган мест- 152 ного самоуправления - Городская Дума (с указанием муниципального обра- зования) и т.п. Кроме того, Закон «О местном самоуправлении в Удмуртской Рес- публике» закрепил дополнительные требования к кандидатам на пост гла- вы исполнительно-распорядительного органа в части осуществления от- дельных государственных полномочий, переданных органам местного са- моуправления. Кандидат на должность должен иметь высшее образование и стаж муниципальной службы. Рассмотрены условия контракта, необхо- димые для включения в Уставы муниципальных образований, при его за- ключении с главой Администрации, в части вопросов осуществления от- дельных государственных полномочий. Таким образом, комментируемые нормативно-правовые акты, в ос- нове, установили правовое положение (статус) органов местного само- управления, их взаимоотношение с органами государственной власти Уд- муртской Республики, определили осуществление ими отдельных государ- ственных полномочий. При этом, в пределах установленных полномочий, органы местного самоуправления и органы государственной власти Уд- муртской Республики во взаимоотношениях друг с другом имеют право оказывать друг другу консультативную и методическую помощь, давать друг другу разъяснения и объяснения, запрашивать необходимую инфор- мацию и обжаловать неправомерные действия в судебном порядке, вно- сить предложения по совершенствованию деятельности в сфере отноше- ний. В свою очередь они обязаны предоставлять друг другу необходимую информацию, принимать правовые акты в пределах своей компетенции и исполнять свои субъективные права и юридические обязанности. Во исполнение требований федерального законодательства и законов Удмуртской Республики определилось формирование нормативно- правовых актов на муниципальном уровне. Федеральным законом от 6 ок- тября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации» на органы местного самоуправления, на местах, были возложены следующие обязанности: 1) до 1 июля 2005 г. привести в соответствие уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления; до 1 января 2006 г. обеспечить возмездную передачу в федеральную собственность и собственность субъекта РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, предназначенное для осуществления полномочий феде- ральных органов и органов государственной власти субъекта РФ. В ходе разработки уставов муниципальных образований было дос- тигнуто однообразие в их наименовании. Например, Устав муниципально- го образования «город Воткинск», Устав муниципального образования «город Глазов», Устав муниципального образования «город Ижевск», Ус- тав муниципального образования «город Сарапул» и т.д. Прежде всего ус- 153 тавы определили правовое положение (статус) муниципального образова- ния городских округов, Ижевска, Сарапула, Воткинска, Глазова, Можги. Их территории и границы в отличие от ранее действовавших уставов были установлены специальным законодательством Удмуртской Республики, кроме Устава г. Ижевска, в котором даны описания границ. В уставах му- ниципальных образований закреплены вопросы местного значения. Ос- новные из них, на основании ст. 2, ст. 3 Конституции РФ, определили ор- ганизацию жизнедеятельности граждан путем создания им условий для удовлетворения жизнеобеспечивающих потребностей, формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, основания и проце- дуры отзыва депутата. Детально регламентирована процедура организации и порядка проведения голосования. Впервые муниципальные акты регла- ментируют участие в публичных слушаниях граждан, проживающих на данной территории, направленных на обсуждение муниципальных право- вых актов, программ и планов развития городских округов, вопросы их преобразования и т.п. Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность посредством принятия муниципальных правовых актов, обязательных для исполнения гражданами, предприятиями, учреждениями, расположенными на подведомственной территории, в связи с этим муниципальные нормы уделяют значительное внимание регулированию этих общественных от- ношений. Уставы устанавливают систему и виды муниципальных актов, порядок их принятия и опубликования. Решение представительного органа местного самоуправления подписывается в течение двух дней главой му- ниципального образования и подлежит опубликованию в средствах массой информации, на местах, в срок 10 дней. Муниципальные акты, содержащие обязательные правила, вступают в силу с момента их официального опуб- ликования, за исключением нормативных актов представительных органов самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответст- вии с Налоговым кодексом РФ. Уставы муниципальных образований определили порядок форми- рования, полномочия, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления и их структуру. Структуру органов местного самоуправ- ления городских округов составляют: 1) представительный орган муници- пального образования - городская Дума муниципального образования; 2) глава муниципального образования - Глава муниципального образова- ния; 3) исполнительно-распорядительный орган муниципального образо- вания - Администрация муниципального образования. Глава муниципаль- ного образования избирается из числа депутатов на срок полномочий вы- борного органа. Как и прежде, основной организационно-правовой формой, в кото- рой представительный орган осуществляет свою деятельность, являются 154 сессии. Порядок подготовки заседаний и их проведение остались прежни- ми. В уставах лишь законодатель указал сроки, когда проводится их первое заседание. Для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов на сессии, а также для оказания содействия в подготовке правовых актов и решений Президиума представительного органа, осуществления контроля за их исполнением из числа депутатов формируются постоянные комис- сии. Порядок их деятельности не претерпел существенных изменений в сравнении с ранее действовавшими уставами. Следующим направлением реформирования местного самоуправ- ления явилось формирование местных бюджетов и муниципального иму- щества органов местного самоуправления. Органы государственной власти Удмуртской Республики до 1 января 2006 г. осуществили безвозмездную передачу в муниципальную собственность имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Разграничение объектов собст- венности между районами и сельскими поселениями согласно определен- ным полномочиям - следующий этап реализации реформы местного само- управления в Удмуртской Республике, и такая работа в большинстве рай- онов Удмуртии в настоящее время уже ведется. На основе вышеизложенного необходимо отметить, что во исполне- ние федерального законодательства полным ходом идет реформирование местного самоуправления в Удмуртской Республике. Нормативно- правовые акты Удмуртской Республики определили пределы правового регулирования, внесли существенные коррективы, связанные с изменени- ем территориальной организации местного самоуправления, а также каче- ственному формированию и организации деятельности органов местного самоуправления. В заключение, исходя из практики формирования местного само- управления в Удмуртской Республике, можно сделать определенные выво- ды и дать рекомендации по его дальнейшему развитию. Во-первых, целесообразно обратить особое внимание на кадровую подготовку управленцев, экономистов, юристов и иных специалистов, не- посредственно работающих в органах местного самоуправления. В на- стоящее время от них требуется не только высокий профессионализм, но и умение принимать решения по управлению местными делами в соответст- вии с законодательством и научной основе. Во-вторых, необходимо совершенствование самого законодательст- ва о местном самоуправлении в части разграничений полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти. В-третьих, существует необходимость создания в муниципальных образованиях своей материально-финансовой основы для реализации пол- номочий органов местного самоуправления. 155 В-четвертых, необходимо оградить местное самоуправление от из- лишней политизированности, которая только мешает развитию муници- пальных реформ, так как совершенно не важно, какую политическую ори- ентацию имеет, например, глава местной администрации. Важно, чтобы ре- шение им местных дел отражало интересы жителей данной административ- но-территориальной единицы и не шло вразрез с общегосударственными. В-пятых, необходимо усилить роль правоохранительных органов: прокуратуры, милиции, а также судов в обеспечении защиты прав местно- го населения, законности и правопорядка. Таким образом, умелая координация деятельности государственных органов и местного самоуправления в Удмуртской Республике, централи- зация и децентрализация в сочетании с государственной поддержкой му- ниципального строительства и совершенная правовая основа позволят сформировать местное самоуправление как подлинно демократический и самостоятельный институт. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Правовая характеристика реформирования местного самоуправле- ния в Удмуртской Республике. 2. Формирование органов местного самоуправления в Удмуртской Республике. 3. Правовой статус и компетенция органов местного самоуправления по законодательству Удмуртской Республики. 4. Законы Удмуртской Республики о местном самоуправлении, их правовая характеристика. 5. Правовая характеристика уставов муниципальных образований Удмуртской Республики. 6. Правовые проблемы формирования муниципальных образований в Удмуртской Республике. 156 Тема 13. Муниципальная служба 1. Местное самоуправление как форма народовластия 2. Понятие муниципальной службы 3. Понятие и правовое закрепление муниципальной должности 13.1. Местное самоуправление как форма народовластия Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой инфраструктуры всех видов поселений таково, что без подключения к их управлению органов местных сообществ выйти из кризиса невозможно. Ме- стный менеджмент должен быть соединен, прежде всего, в деятельности насе- ления муниципального образования и в его представительном органе, но здесь появляется проблема, которая решается по-разному в зарубежных странах. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных орга- нов (ст. 12 Конституции РФ), а муниципальные служащие включены в общую систему государственных служащих субъектов Федерации. За рубежом в свя- зи с этим ставится вопрос о происхождении полномочий муниципальных ор- ганов. Так, во Франции эти полномочия исходят от центральной власти Пятой Республики, в Великобритании - от парламента, в США - от центральной вла- сти штатов, в ФРГ - от правительства земель. А в России? Вне всяких сомнений, Конституция Российской Федерации решила эту проблему наиболее удачно, исходя из закрепления местного само- управления как формы народовластия (п. 2 ст. 3). Поэтому все полномочия органов муниципального образования производны от власти населения со- ответствующей территории. Законодатель (федеральный и субъектов фе- дерации) лишь подтверждает их в нормативных актах и определяет их пределы. Это положение нашло свое закрепление в Конституции Россий- ской Федерации и федеральном законодательстве. Закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния в Российской Федерации» определение правовой регламентации му- ниципальной службы, включающей требования к должностям, статус му- ниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципаль- ной службы, управление службой, отдает уставу муниципального образо- вания в соответствии с законодательством. Примечательно, что все усло- вия труда и другие вопросы муниципальной службы решаются в соответ- ствии с законодательством о государственной службе. В настоящее время юридические вопросы организации муниципальной службы еще не достаточно решены в позитивном плане. Не совсем проработа- ны юридические акты о структурных подразделениях управленческих органов (об отделах, управлениях, секторах и приравненных к ним отраслевых и функ- циональных органах). Хотя «наработка» этого материала идет и на местах, и в 157 государственных структурах. В настоящее время необходимо местное нормо- творчество по данному вопросу, т.к. его применение и обобщение этой прак- тики ускорит создание стабильных эффективных юридических документов, обеспечивающих нормальное функционирование местного хозяйства как еди- ного экономического, социально-культурного и бытового комплекса. 13.2. Понятие муниципальной службы Муниципальная служба как понятие используется для определе- ния характера и рода деятельности людей, отражая факт управления му- ниципальными правами. Муниципальная служба органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В деятель- ности муниципальных служащих находят свое реальное воплощение зада- чи и функции местного самоуправления, поскольку в должности содер- жится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправ- ления, она неотрывна от его структуры и в то же время имеет целью орга- низацию кадрового состава органа местного самоуправления - муници- пальных служащих. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: установление вакансий, правила и способы их замещения, поря- док аттестации, перевода с одной должности на другую и т.д. Следова- тельно, муниципальная служба, если ее рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берет начало там, где вводится должность. Итак, можно обозначить следующие содержательные моменты му- ниципальной службы: а) муниципальная служба призвана содействовать реализации пол- номочий органов местного самоуправления; б) эта организационная форма деятельности направлена на форми- рование штатов органов местного самоуправления и правовое регулирова- ние работы муниципальных служащих; в) содержанием деятельности муниципальных служащих является практическая реализация задач и полномочий местного самоуправления. Федеральный законот 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной служ- бе в Российской Федерации» (п. 1 ст. 2) так определяет муниципальную служ- бу: это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на по- стоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Правовая регламентация муници- пальной службы осуществляется названным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципаль- ной службе (там, где они приняты) и уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов. 158 13.3. Понятие и правовое закрепление муниципальной должности Необходимо иметь в виду, что все работники муниципальных органов за- мещают те или иные должности. Муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муници- пальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления); и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Следует пом- нить, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность, кото- рая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не яв- ляющейся выборной. Поэтому депутат, член выборного органа местного само- управления, выборное должностное лицо муниципальным служащим не являет- ся. Это определено в ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Не являются муниципальными служащими также лица, не замещающие муни- ципальные должности и исполняющие обязанности по техническому обеспече- нию деятельности органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Муниципальные должностиустанавливаются правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должно- стей, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Работа на муни- ципальных должностях влечет определенные ограничения, предусмотренные законодательством (см.: ст. 13 Федерального закона ФЗ-25 от 02.03.2007 г.). На основе сказанного можно охарактеризовать правовой статус му- ниципального служащего. Муниципальный служащий трудится в системе органов местного самоуправления, созданных для практического осуществления стоящих перед местным самоуправлением задач. Деятельность такого служащего всецело определяется потребностями местных сообществ, вследствие чего муниципальный служащий действует по их поручению. Муниципальный служащий занимает должность, которая определяет содержание его деятельности, его правовой статус. Признак должности присущ и некоторым другим категориям граждан, например, государст- венным служащим в органах государства. Однако муниципальная долж- ность характерна лишь для муниципального служащего. К признакам, ха- рактеризующим муниципального служащего, следует отнести также опла- ту труда из муниципального бюджета. Главное отличие муниципального служащего от государственного коренится в ст. 12 Конституции РФ, в которой сказано, что органы местно- го самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому в отличие от государственного служащего муниципальный слу- жащий не находится на службе у государства. Он осуществляет профес- сиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения не- 159 посредственно решать вопросы местного значения. Находясь под при- стальным контролем населения, муниципальный служащий менее бюро- кратичен, чем государственный. В материальном же отношении он приравнивается к государствен- ному служащему, хотя денежные средства на его содержание выделяются не из средств государственного бюджета, а исключительно местного. В этой связи его материальное положение складывается прежде всего из де- нежного содержания, которое состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия му- ниципальной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы и других видов надбавок и выплат, предусмотренных правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 22 ФЗ-25). Помимо этого, на муниципального служащего в области пенсионно- го обеспечения в полном объеме распространяются права государственно- го служащего, устанавливаемые федеральными законами и законами субъ- екта Российской Федерации. В стаж муниципальной службы муниципального служащего, дающий пра- во на получение надбавки за выслугу лет, право на получение ежегодного допол- нительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, право на назначение пенсии за выслугу лет и других доплат, включается время работы на должностях муни- ципальной службы, выборных муниципальных должностях и государственных должностях. Стаж муниципальной службы муниципального служащего прирав- нивается к стажу государственной службы государственного служащего. Право поступления на муниципальную службу имеют граждане Рос- сийской Федерации не моложе возраста восемнадцати лет, имеющие про- фессиональное образование и отвечающие требованиям замещаемой должности муниципальной службы. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Понятие муниципальной службы по Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации». 2. Организация муниципальной службы, правовая характеристика. 3. Задачи и функции муниципальной службы. 4. Принципы муниципальной службы. 5. Понятие муниципальной должности. 6. Виды муниципальной должности по Федеральному закону № 25 от 2 марта 2007 г. 7. Правовые ограничения муниципального служащего. 8. Ответственность муниципального служащего. 9. Гарантии муниципального служащего. |