Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «УДМУРТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» Институт экономики и управления Кафедра государственного и муниципального управления В.Ю. ВОЙТОВИЧ ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА Учебное пособие Рекомендовано к изданию в качестве учебного пособия для студен- тов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», слушателей системы повышении квали- фикации государственных и муниципальных служащих, преподавателей и научных работников вузов Научно-редакционным советом Удмуртского научного центра УрО РАН. ИЖЕВСК 2013 2 УДК 67.401.02 я73-1 ББК 342(075.3) В 656 Рецензенты: Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Р.С. Мулукаев Заслуженный экономист РФ, доктор экономических наук, профессор М.И. Шишкин В 656 Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. – Ижевск: Изд-во «Удмуртский университет», изд-во Института эконо- мики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - 286 с. В учебном пособии раскрывается реформирование государственной и му- ниципальной службы Российской Федерации (2003 – 2013 годы); понятие, пред- мет, методологические основы организации государственной и муниципальной службы; правовые основы современной российской системы государственной и муниципальной службы; правовые и организационные основы системы государ- ственной и муниципальной службы. Рассматриваются условия поступления на государственную и муниципальную службу и порядок ее прохождения. Осве- щаются вопросы правового положения государственного и муниципального служащего, а также вопросы кадровой политики. Особое внимание уделяется технологии взаимодействия государственных и муниципальных служащих с об- щественностью. Издание рассчитано для студентов, обучающихся по специальностям «Го- сударственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», слушателей, системы повышения квалификации государственных и муниципальных служа- щих, аспирантов, преподавателей, специалистов государственных и муници- пальных органов управления. ISBN- © Войтович В.Ю., 2013 © Институт экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013 3 СОДЕРЖАНИЕ Тема 1. Понятие, предмет, методологические основы организации государственной гражданской службы……………… 7 1.1. Понятие, предмет государственной гражданской службы………... 7 1.2. Природа и сущность государственной гражданской службы……..13 1.3. Методологические предпосылки становления современной государственной гражданской службы в России………………………. 16 Тема 2. История создания государственной гражданской службы в России…………………………………………………………………… 21 2.1. Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси………………………………………………….21 2.2. Становление и развитие системы государственной службы в Московском государстве………………………………………………….22 2.3. Укрепление государственной службы в императорской России….24 2.4. Развитие государственного управления и государственной службы в советский период………………………………………………27 Тема 3. Правовые основы современной российской системы госу- дарственной гражданской службы………………………………. 31 3.1. Создание правовых основ современной российской системы го- сударственной гражданской службы…………………………………. 31 3.2. Современный этап реформирования и развития системы государ- ственной службы Российской Федерации……………………… 36 3.3. Современное состояние государственной гражданской службы в России………………………………………………………………………45 3.4. Перспективы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации……………………………………….49 Тема 4. Система государственной гражданской службы: правовое регулирование, основные принципы, виды…………………………. 53 4.1. Понятие, система и принципы государственной гражданской службы……………………………………………………………………... 53 4.2. Функции государственной службы и её правовое регулирование... 56 4.3. Виды государственной службы……………………………………...58 Тема 5. Государственная гражданская должность: ее правовой статус и содержание. Прохождение государственной гражданской службы……………………………………………………………………. 61 5.1. Понятие и классификация должностей государственной граждан- ской службы……………………………………………………… 61 5.2. Реестр государственных должностей………………………………..65 4 5.3. Поступление и прохождение государственной гражданской службы……………………………………………………………………..66 Тема 6. Государственная гражданская служба субъектов Россий- ской Федерации…………………………………………………. 72 6.1. Нормативное регулирование и организация государственной гражданской службы субъектов РФ…………………………………….. 72 6.2. Правовое положение государственного гражданского служащего субъектов РФ………………………………………………………………74 6.3. Перспективы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации……………………………………….78 Тема 7. Кадровая политика, кадровые технологии и методы управления персоналом в системе государственной гражданской службы……………………………………………………………………. 83 7.1. Государственная кадровая политика в системе государственного управления…………………………………………………………………83 7.2. Государственная кадровая политика и государственная служба….86 7.3. Кадровые технологии как средства реализации кадровой работы и управления персоналом государственной службы……………………90 Тема 8. Государственная гражданская служба и технологии её взаимодействия с общественностью………………………………….. 93 8.1. Взаимодействие государственной гражданской службы с общест- венностью – предпосылка демократического устройства России…… 93 8.2. Технологии взаимодействия государственной гражданской служ- бы с общественностью……………………………………………… 96 8.3. «Электронное правительство» как важнейшие технологии работы государственной гражданской службы………………………………….. 98 Тема 9. Понятие и сущность местного (муниципального) само- управления…………………………………………………………. 102 9.1. Понятие и сущность местного самоуправления…………………… 102 9.2. Значение и роль муниципальных систем зарубежных стран……... 107 9.3. История и строительство публичной власти на местах…………… 110 Тема 10. Правовое закрепление местного самоуправления на раз- ных этапах его развития……………………………………………. 116 10.1. Правовое закрепление местного самоуправления………………... 116 10.2. Местное самоуправление в условиях земской и городской ре- форм и контрреформ…………………………………………………… 118 10.3. Правовая основа процессов организации местной власти в России… 120 Тема 11. Конституционно-правовые основы местного самоуправ- ления………………………………………………………….. 131 11.1. Реформирование местного самоуправления в начале XXI века…. 131 5 11.2. Права и обязанности граждан Российской Федерации в органи- зации местного самоуправления…………………………………. 136 11.3. Гарантии местного самоуправления………………………... 139 11.4. Формирование местного бюджета органами местного самоуправления……………………………………………………… 143 Тема 12. Местное самоуправление в Удмуртской республике…….. 149 12.1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления в Удмуртской республике………………………………………………….. 149 12.2. Правовое регулирование органов местного самоуправления в Удмуртской Республике………………………………………………….. 151 Тема 13. Муниципальная служба……………………………………… 156 13.1. Местное самоуправление как форма народовластия……………...156 13.2. Понятие муниципальной службы…………………………………..157 13.3. Понятие и правовое закрепление муниципальной должности…...158 Тема 14. Правовое обеспечение статуса муниципальных служащих... 160 14.1. Правовое обеспечение муниципальной службы………………….160 14.2. Структура правового статуса муниципального служащего……… 162 14.3. Правовые ограничения и юридическая ответственность муниципального служащего……………………………………………..165 14.4. Правовое регулирование муниципальной службы………………..169 Тема 15. Основные понятия муниципальной службы и общие принципы ее организации……………………………………………… 171 15.1. Понятие и общие принципы организации муниципальной службы. 171 15.2. Законодательство субъектов российской федерации о муниципальной службе……………………………………………… 173 15.3. Правовые основы муниципальной службы……………………….. 177 15.4. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Основные задачи муниципальной службы……………………………… 179 Тема 16. Функции и принципы организации муниципальной службы…………………………………………………………………….. 183 16.1. Функции муниципальной службы…………………………………. 183 16.2. Принципы муниципальной службы……………………………….. 185 16.3. Правовая защищенность муниципального служащего. Принципы организации муниципальной службы………………………. 188 Тема 17. Права и обязанности муниципальных служащих………... 195 17.1. Права муниципального служащего………………………………...195 17.2. Обязанности муниципального служащего………………………...200 17.3. Правила внутреннего трудового распорядка……………………...202 6 Тема 18. Профессиональная подготовка кадров для муниципальной службы………………………………………………… 207 18.1. Планирование служебно-профессионального и должностного роста………………………………………………………………………... 207 18.2. Образовательные учреждения, осуществляющие переподготовку и повышение квалификации…………………………... 212 Тема 19. Квалификационные требования по муниципальным должностям……………………………………………………………….. 216 19.1. Квалификационные требования по муниципальным должностям 216 19.2. Должностная инструкция муниципального служащего…………. 218 19.3. Примерная должностная инструкция ведущего специалиста отдела по защите прав потребителей……………………………………. 221 Тема 20. Этические нормы муниципального служащего………….. 225 20.1. Свод этических норм муниципального служащего……………..... 225 20.2. Свод этических правил муниципального служащего…………… 226 Тема 21. Оценка персонала и эффективности органов муниципального управления 230 21.1. Оценка персонала муниципальной службы………………………. 230 21.2. Аттестация муниципальных служащих…………………………… 232 21.3. Перечень показателей оценки профессиональных и личностных качеств аттестуемого муниципального служащего…………………… 235 Тема 22. Формирование резерва муниципальных служащих…….. 239 22.1. Формирование резерва муниципальных служащих……………… 239 22.2. Квалификационные требования к субъекту управления в органах муниципального образования………………………………… 242 Примерные вопросы для подготовки к экзамену…………………. 247 Контрольные тесты для самостоятельной работы…………………. 252 Задачи на основе ситуационных анализов…………………………… 264 Нормативные материалы и учебно-методическая литература по курсу государственная служба………………………………………… 274 Нормативные материалы и учебно-методическая литература по курсу муниципальная служба…………………………………………. 277 Приложение……………………………………………………………… 279 7 Тема 1. Понятие, предмет, методологические основы и организации государственной гражданской службы 1. Понятие, предмет государственной гражданской службы. 2. Природа и сущность государственной гражданской службы. 3. Методологические предпосылки становления современной государственной гражданской службы в России. 1.1. Понятие, предмет государственной гражданской службы Государственная служба неразрывно связана с государством и пра- вом. Государство выполняет свои функции через служащих. Государст- венная служба сложилась в период создания и действия буржуазных кон- ституций. Однако нельзя сказать, что до принятия писаных конституций в буржуазных государствах государственной службы не существовало. Основываясь на научных достижениях ученых, занимавшихся иссле- дованием вопроса происхождения государства, организации общества и управления, в первую очередь Л. Моргана, Ф. Энгельса, можно нарисовать следующую картину происхождения государства и государственной служ- бы. Представить периодизацию развития человеческого общества, на ос- нове которой определяется появление основных институтов его организа- ции, в том числе и государственной службы. Схематично это будет выгля- деть следующим образом 1 : Стадии Дикость Варварство Цивилизация Классовая структура Крестьяне Рабочие Интеллигенция Развитие производительных сил Формы организации общества, производственные отношения Стадо Семья Род Фратрия Племя Нация Государство 1 См.: Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ООО «Книгодел», 2004. С. 4. 2-е крупное мировое разделение труда 1-е крупное мировое разделение труда 3-е крупное мировое разделение труда 8 Специалисты государственного управления – государственные слу- жащие – появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с образованием государства, как внешнее проявление государст- венной формы организации общественной жизни. Формирование же зако- нодательства о Государственной службе связывают в научной литературе только с капиталистической и последующими стадиями развития челове- чества. Своим появлением специалисты государственного управления го- сударственной службы формируют новый класс – интеллигенцию. К числу важнейших правовых организационных основ системы го- сударственной службы РФ относятся: – понятие государственной службы и ее видов; – построение и функционирование государственной службы; – классификация должностей государственной службы; – квалификационные требования к государственной службе; – правовое положение (статус) государственной службы. Впервые понятие государственная служба было нормативно закреп- лено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 августа 1995 г. «Об основах го- сударственной службы РФ» (ныне утратившем силу). В нем законодатель определял государственную службу как, профессиональную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов». В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое оп- ределение понятия государственная служба. Теперь государственная служба РФ определяется как «Профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Феде- рации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, устанавливаемых конституциями, уставами, законами субъек- тов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномо- чий государственных органов субъектов Российской Федерации». Данное определение государственной службы более точно отражает круг участников государственно-служебных отношений, включая предста- вителей общественных полномочий от имени Российской Федерации или субъектов РФ. 9 Однако громоздкость такого определения позволяет отдать предпочте- ние понятию, предложенному профессором Г.В. Атаманчуком: «Государст- венная служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредствам исполнения госу- дарственных должностей, учрежденных в государственных органах». (Ата- манчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, прак- тика. Монография. – М.: Издательство РАГС, 2002 г. с. 113). Возьмем для примера дипломатических работников, являющихся го- сударственными служащими. Так, посольство, согласно Положения о нем, утвержденному Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. (СЗ РФ. 1996 г. № 45. Ст. 5090), возглавляемое чрезвычайным и полномочным Послом Российской Федерации в иностранном государстве, обеспечивает проведе- ние единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет координацию дея- тельности и контроль за работой, находящейся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, а также представительств субъектов РФ, открываемых на территории отдельных государств. Консульские учреждения Российской Федерации, согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. (см.: СЗ РФ. 1998 г. № 45. Ст. 5509), осуществляют на территориях пребы- вания консульские функции от имени Российской Федерации. Что касается лиц, замещающих государственные должности Россий- ской Федерации, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. (см.: СЗ РФ. 1995 г. № 3. Ст. 173; 1998 г. № 43. Ст. 5337). Сюда относятся: 1) Президент; 2) Председатели правительства; 3) Председатели палат ФС РФ; 4) Руководитель законодательной и исполнительной власти субъек- тов РФ; 5) Депутаты; 6) Министры; 7) Судьи и др. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государствен- ными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положе- ние дел в стране, нормальное функционирование государственного аппа- рата. Обеспечение выполнения своих конституционных полномочий осу- ществляется подчиненными им аппаратами, основную часть которых со- ставляют государственные служащие. Однако формулировка «обеспечение исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов» может вы- 10 звать понимание государственной службы при высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности, государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в ко- нечном итоге заключается в содействии реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государст- венный служащий проходит службу. Иначе говоря, профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осу- ществление государственных задач и функций, являясь выражением пуб- личной власти, а не власти лиц, занимающих конституционные должности. При этом объем полномочий государственного служащего гораздо мень- ше, чем у лиц, замещающих «конституционные должности». Предмет спецкурса (то, что изучается им) - государственную служ- бу Российской Федерации - следует рассматривать с учетом тех измене- ний, которые внесены принятым 27 мая 2003 года Федеральным законом «О системе государственной службы РФ». Во-первых, Федеральный закон «О системе государственной служ- бы Российской Федерации» устранил неясность, которая до этого имелась в вопросе о военнослужащих, проходивших службу не в государственных органах, а в воинских частях и соединениях, а также о лицах, проходивших службу не в государственных органах, а учреждениях правоохранительной системы и имевших специальные звания, классные чины. Согласно Закону от 31 августа 1995 г., к государственной службе от- носились только лица, замещавшие государственные должности государ- ственной службы в государственных органах, а не в любых государствен- ных организациях. Теперь, согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 года, воинские должности учреждаются в вооруженных силах Российской Федерации, а должности правоохранительной службы – в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспече- нию безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступно- стью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому лица, за- мещающие названные должности, теперь также относятся к государствен- ным служащим. Во-вторых, в Федеральном законе от 27 мая 2003 года (ст. 1) дается новое определение понятия «государственная служба», уточняющее пред- назначение деятельности государственных служащих. Если в Законе от 31 августа 1995 г. (ст. 2) под государственной службой понималась профес- сиональная деятельность государственной службы по обеспечению испол- нения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государ- ственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ, то теперь в качестве государственной службы рассматривается их профес- 11 сиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полно- мочий РФ и ее субъектов. В-третьих, Федеральный закон от 27 мая 2003 года (ст. 2) установил новую систему государственной службы Российской Федерации. Эта сис- тема включает в себя три отдельные ее вида: - гражданскую; - военную; - правоохранительную. Различие между ними проводится по функциональным признакам должностей, а не государственным органам, так как в соответствии с п. 3 ст. 8 данного закона в федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов службы (например, в составе МВД России – должность федеральный государст- венный гражданин, военной и правоохранительной служб). Согласно новому Закону (п. 2 и 3 ст. 2), государственная граждан- ская служба подразделяется на два уровня: 1) Федеральную государственную гражданскую службу; 2) Государственную гражданскую службу субъекта РФ. При этом военная и правоохранительная служба наряду с государст- венной гражданской службой считается видами Федеральной государст- венной службы. Исходя из изложенного видим, что деление государственной систе- мы на различные виды обуславливает необходимость существования не только базового Федерального закона «О системе государственной службы РФ», но и Федеральных законов о видах службы и многих иных норматив- но-правовых актов, регулирующих особенности этих видов службы. В-четвертых, в связи с принятием нового Федерального закона и дру- гих правовых актов о государственной службе по-новому выглядит круг уча- стников государственных служебных отношений. Теперь ими являются: - с одной стороны – «наниматель», «представитель нанимателя»; - с другой стороны – граждане. Под гражданами понимаются лица, поступающие на государствен- ную службу или находящиеся на ней, государственные гражданские слу- жащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительной службы, а так- же иностранные граждане, которые могут быть приняты на военную служ- бу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин. Нанимателям федерального государственного служащего является Российская Федерация, а государственного гражданского служащего субъ- екта Федерации – соответствующий субъект Федерации. Представителем нанимателя может быть не только руководитель го- сударственного органа, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской 12 Федерации, но и их представители, осуществляющие полномочия нанима- теля от имени Российской Федерации и ее субъекта. На основании изложенного, можно правильно определить современ- ную сущность государственно-служебных отношений, составляющих предмет изучения спецкурса. Государственными служебными отношениями называются отноше- ния государственной службы с государством (субъектом РФ), а также ме- жду государственной службой при исполнении ими должностных обязан- ностей, предусмотренных Федеральным законом от 27 мая 2003 г. Эти отношения граждан России связаны с их поступлением на госу- дарственную службу; ее происхождением и прекращением; определением правового положения (статуса) государственного служащего. Государственные служебные отношения связаны с действиями (ре- шениями) их участников внутри государственного органа и системы госу- дарственных органов. Поэтому они называются внутриорганизационными, внутрисистемными отношениями. Юридическим субъектом государственно-служебных отношений явля- ется наниматель: Российская Федерация, субъект Российской Федерации. Государственные служебные отношения Они возникают тогда, когда полномочным органом или должност- ным лицом издан правовой акт о назначении этого лица на конкретную должность, указанную в соответствующем перечне должностей государст- венной гражданской, военной, правоохранительной службы, с соблюдени- ем установленного порядка. При этом необходимо отличать государственно-служебные отноше- ния от административно-правовых отношений, которые возникают между руководителем государственного органа, лицом, замещающим государст- венную должность РФ (субъектом РФ), либо их представителем, с одной стороны, и физическими или юридическими лицами, обращающимися не по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а по вопросам, касающимся организации и функционирова- ния государственной службы, профессиональной служебной деятельности отдельных государственных служащих, с другой стороны. Сюда относятся, например, обращение граждан, уволенных с государственной службы, по поводу непредставления им установленных государством социальных га- ОУ Су СП ЮО СП ЮО 13 рантий; обращение граждан в правоохранительные органы по поводу не- правомерных действий субъектов управления. Понятие должностного лица дано в статье 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. Под должност- ным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответст- вии со специальными полномочиями осуществляющее функции предста- вителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке рас- порядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в слу- жебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно- распорядительные или административно-хозяйственные функции в госу- дарственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Россий- ской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. 1.2. Природа и сущность государственной гражданской службы Аксиомой государственного строительства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего по- литическим задачам государства, его целям, политическому устройству и функциям. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. Серьезные трудности, возникающие на современном этапе, во многом объясняются игнорированием формирования качественно новой системы государствен- ной службы. Актуальность научно-методологического осмысления становления современной эффективной государственной системы обусловлена целым рядом причин: Во-первых, эффективность деятельности государства и благополу- чие общества определяются качественным исполнением функций управле- ния во всех ветвях государственной власти, состоянием государственного аппарата и в первую очередь кадрового потенциала. А это требует прове- дения эффективности, основанной на правовой базе кадровой политики, которая позволит формировать качественно работающий состав профес- сиональных чиновников. Во-вторых, государственная служба представляет сложный ком- плексный социально-политический и организационно-правовой институт, который характеризуется многообразием элементов, связей, закономерно- стей и особенностей. В-третьих, необходимо превратить государственную службу в сред- ство формирования правового государства, обеспечивающее необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, в 14 конкретном плане определяющего масштаб, пределы и задачи регламента- ции государственно-служебных отношений, правового статуса государст- венного служащего. В-четвертых, сложный и комплексный характер государственно- служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организа- цией и функционированием государственных органов власти. Издавна в России под словом «служба» понималось отношение, связь, обязанность, долг, верность, преданность, готовность исполнять де- ло, оказывать услугу, защищать интересы. Она должна заключаться в ду- ховной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того - в их совместной принадлежности, которая напомина- ет труд менеджеров, специалистов в области общественного управления. Не случайно, отмечает профессор В.М. Попов, член-корреспондент Рос- сийской академии социальных технологий и местного самоуправления, почти во всех странах говорят об актуальности использования опыта и технологий менеджмента в государственном управлении. Вместе с тем, исполнение государственных должностей коренным обра- зом отличается по целому ряду параметров. Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных от- ношений, которые государственная власть посредством Конституции РФ, за- конов, правовых статусов органов закрепила за данной должностью. Таким образом, каждая должность, во-первых, имеет свое предна- значение, содержание, формы и методы реализации, определенные ресур- сы и другие элементы, обуславливающие ее значение для государства, об- щества и граждан. Во-вторых, исполнение государственной должности предполагает, что лицо, ее замещающее, является носителем определенно- го мировоззрения, идеологии общенациональных интересов и развития го- сударства (статьи 1, 2, 3, 7, 13, 14 Конституции РФ). В-третьих, исполнение государственной должности всегда связано со знаниями, опытом, творческим поиском, способностью оказывать влияние на других людей как непосредственно, так и через принимаемые правовые акты, управленческие решения и организационные действия. Государст- венная должность требует при ее исполнении высокой профессиональной специальной подготовки, применения обширной информации, напряжен- ной интеллектуальной деятельности. В-четвертых, исполнение государственной должности – это напря- женный процесс, не имеющий ограничений в пространстве и времени. В-пятых, исполнение государственной должности всегда происходит в установленном правовом режиме, в рамках и с соблюдением определен- ных материальных и процессуальных правовых норм. В.М. Попов отмечает (и с этим следует согласиться), что для того, чтобы государственная служба Российской Федерации достигла своих це- 15 лей, она должна ориентироваться на следующие предъявляемые к ней тре- бования: - демократический и федеративный характер построения и функцио- нирования; - целостность государственной службы на всей территории и ориента- ция всех ее элементов на государственное единство Российской Федерации; - согласованность концептуальных подходов в правовом регулиро- вании и организации многообразных проявлений государственной службы в различных ее уровнях и видах; - целенаправленность всех элементов и взаимосвязей государствен- ной службы на обеспечение рациональности и эффективности процессов взаимоотношений в обществе и государственном управлении; - придание государственной службе Российской Федерации общест- венного авторитета, обеспечение доверия граждан, способности привле- кать к себе лучшие интеллектуальные и нравственные силы страны. Как показывает зарубежный опыт, сущность качества, возможности государственной службы в современных демократических странах сводят- ся к следующим: - в государственном аппарате большинство персонала имеет непо- средственное отношение к государственной службе, что позволяет видеть в ней огромный созидательный потенциал; - статус государственных служащих получают лица, профессиональ- но подготовленные для этого, избравшие службу и получившие гарантии ее пожизненности в случае соблюдения принятых на себя публичных обя- зательств; - пожизненный профессиональный статус, несущих государственную службу, создает у них заинтересованность в крепком государстве, рацио- нальном и эффективном осуществлении государственной власти, результа- тивности государственного управления; - стабильность персонала государственного аппарата обеспечивает предпосылки для становления демократического правового государства, режима законности, должной реализации нормативно-правовых актов; - государственная служба расширяет возможности общества осуще- ствить контроль законности, рациональности и эффективности реализации государственной власти, организацию и функционирование государствен- ного аппарата. Сегодня речь идет о государственной службе Российской Федерации как о качественно новом общественном явлении. Необходимо сформиро- вать государственную службу, соответствующую требованиям демократи- ческого, федерального, правового, социального и светского государства, условиям и факторам свободного гражданского общества с рыночной эко- 16 номикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищенностью прав и свобод человека. 1.3. Методологические предпосылки становления современной государственной гражданской службы в России Методология (современные методы познания) предполагает, что од- нородные явления должны исследоваться, организационно определяться, изменяться, преобразовываться, совершенствоваться, модернизироваться согласованно между собой. Теоретико-методологический подход предполагает, прежде всего, ис- следование содержания родового (обобщающего) понятия «Государственная служба», а затем, на основе и в соответствии с ним, раскрытие других понятий и терминов, описывающих системную организацию государственной службы. Это позволяет, во-первых, обеспечить глубину познания исследуемого явле- ния; во-вторых, обеспечить возможности человеческого общения. Установление методологических оснований государственной служ- бы РФ – это процесс выявления, прежде всего, объективных общественных основ, которые должны определяться самобытностью народа, особенно- стями его судьбы и культуры, своеобразием географического положения и форм жизнедеятельности. Поэтому первостепенное значение имеют исторические и социально- психологические методы. Именно их синтез создает реальные методологи- ческие подходы познания и теоретического описания такого общественно- го явления, как государственная служба. В связи с этим важно методологически определить, что понимается под словами-понятиями «государство», «государственная» и «служба». Государство – это (Государственная служба РФ: первые шаги и пер- спективы. – М.: Изд-во РАГС, 1997 г. с. 19) многомерное явление, которое в общественном сознании отражается различными аспектами в зависимо- сти от того, с каким конкретным вопросом, свойством, проявлением, от- ношением, процессом, поведением, действием это отражено и связано: - форма общества, придающая внутреннюю устойчивую организацию; - объединение людей на основе общности территории проживания; - особый юридический способ объединения людей, формой которо- го выступает институт гражданства; - выражение общих для всех интегральных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности данного сообщества людей; - способ закрепления всеобщей воли через соответствующие струк- туры и механизмы, придающие нормативно-правовым актам обязательный характер; 17 - совокупность людей, профессионально занятых выявлением об- щих потребностей интересов, целей и воли, проведением государственных норм в жизнь; - объединяемые им в качестве целостности общество людей на ми- ровой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Вышеизложенное позволяет сформулировать следующее понятие: «Государство – это публичная и легитимная (нормативно выраженная и признанная людьми) властная и организационная сила общества». В Конституции РФ отмечено пять важнейших свойств государства, которое российское общество призвано претворить в жизнь и развить. Все они должны найти отражение в теории и практике государственной служ- бы, так как имеют для нее важное методологическое значение. 1) Демократическое государство (п. 1 ст. 1 Конституции РФ) озна- чает, что в РФ носителем ее суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Все органы государствен- ной власти, местного самоуправления производны от власти народа, пред- ставляют ее и практически проводят в жизнь; 2) Федеративное государство (п. 1 ст. 1) предполагает, что в Рос- сийской Федерации осуществляется вертикальное разделение государст- венной власти, принадлежащей народу – на государственную власть Рос- сийской Федерации, государственная власть субъектов Российской Феде- рации и власть местного самоуправления. Все виды власти осуществляются либо непосредственно, либо через своих представителей. 3) Правовое государство (п. 1 ст. 1) – в Российской Федерации ре- шения и действия общественных и государственных структур, а также граждан осуществляются в соответствии и на основе Конституции РФ и законов. Последние исходят из интересов граждан и направлены на обес- печение их прав и свобод. 4) Социальное государство (п. 1 ст. 7 Конституции РФ) – выполня- ет свое общественное предназначение, проводя политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное раз- витие человека. Органы государственной власти и местного самоуправле- ния призваны проводить политику в интересах человека, общества и госу- дарства, в том числе и политику принуждения по отношению к тем, кто эти интересы не соблюдает. 5) Светское государство (п. 1 ст. 14 Конституции РФ) – означает, что государство представляет и гарантирует каждому человеку свободу совести, вероисповедания, признает обширную сферу частной жизни чело- века, возлагая на него поиск форм ее осуществления и ответственность за последствия. 18 Сущность государственности состоит в том, что оно включает в себя все институты, связанные с общественными отношениями. При этом госу- дарство должно обслуживать определенные интересы (безопасность, охра- на прав и свобод, спокойствие и порядок в обществе и др.). Качество государства, степень его служения обществу во многом за- висит от государственной службы, методов и форм ее правового регулиро- вания. В силу сложности государства эпитет «государственная» к понятию «служба» отличается многогранным содержанием, определяет важное и противоречивое общественное явление. Она означает все сказанное о го- сударстве вообще и о Российском государстве в частности. Важное методологическое значение имеет понятие «служба». Чаще всего понятие «служба» ассоциируется с деятельностью, определенными усилиями людей по достижению намеченных результатов. Исходя из тако- го понимания служебные отношения, возникающие в процессе ее осуще- ствления, многими признаются трудовыми и подлежащими регулирова- нию нормами трудового права. С управленческих позиций государственная служба представляет со- бой процессуальное явление, раскрывающее порядок исполнения функций государственной власти. В юридическом смысле государственная служба принадлежит к пуб- лично-правовой сфере, регулирующей общественную государственную жизнь человека. Поэтому в ней много должного, необходимого, обязатель- ного, призванного осуществляться независимо от желания и воли лица, на- ходящегося на государственной службе. Таким образом, государственная служба РФ олицетворяет собой единство двух групп: с одной стороны - система правовых, организацион- ных и профессиональных институтов, определяющих порядок формирова- ния и реализации целей и функций государства и применение государст- венной власти; с другой - совокупность людей, специально подготовлен- ных и профессионально занятых в государственном аппарате. Первая группа элементов отвечает на вопрос, что и как делать по осуществлению государственной власти, вторая – кто это делает. Методологически концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации требовала постановки как минимум сле- дующих вопросов: - цель и задачи реформы государственной службы; - этапы реформирования государственной службы; - модель государственной службы; - принципы государственной службы; - система нормативно-правовых актов, характеризующих возмож- ную модель государственной службы. 19 Обосновывая необходимость проведения реформы государственной службы, следует выделить три аспекта. Государственная служба может рассматриваться: - как профессиональная деятельность в профессиональной органи- зации, которая учреждена для осуществления задач государства и обеспе- чения благополучия общества; - как система государственных должностей, в рамках которых объе- диняется только профессиональная деятельность чиновников; - как область политического руководства государством в структурах парламента и правительства страны, которое осуществляют политические чиновники. Важнейшей задачей реформы государственной службы является осознание профессиональной компетенции чиновника, чей статус установ- лен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость, внепартийность, верность государству, денежное содер- жание и социально-экономические гарантии государства). Одним из основополагающих методологических вопросов является вопрос о принципах государственной службы. Они являются базовым, ос- новополагающим началом. В литературе отмечается, что важным является установление следующих принципов государственной службы: 1) принцип верности государственных служащих (защита консти- туционного строя Российской Федерации; быть компетентным; отсюда - общественное управление элементарных отношений); 2) принцип пожизненного назначения (это их профессия). При этом существуют категории государственной службы, которые могут быть назначены на государственную должность временно: - государственные служащие, назначаемые на определенный срок; - государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; - государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок, то есть с установлением их возможного увольнения со службы; 3) принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленным законом основанием и при обяза- тельном соблюдении правовых норм, установленных в нормативно- правовых актах; 4) принцип обязательного денежного содержания и обеспечения го- сударственных служащих за счет государства (гарантия высокого содер- жания и обеспечения). При этом денежное содержание и обеспечение го- сударственных служащих не являются вознаграждением за работу, за слу- жебно-должностную деятельность, а представляют собой плату за то, что государственные служащие отдают свои силы и способности государству, государственной службе, выполняют свой служебный долг; 20 5) принцип призвания к службе и учета результатов служебной дея- тельности (он должен соответствовать своей государственной должности; быть готовым к осуществлению должностных полномочий); 6) принцип политической нейтральности (исключить партийное влияние на государственных служащих); 7) принцип свободы политических взглядов и убеждений, их право на объединение в союзы и организации и т.д. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Когда появилась государственная служба, ее предназначение? 2. Может ли государственная служба быть ликвидированной? 3. Каково соотношение государственной службы и трудовых отно- шений? 4. Каково соотношение государственной и муниципальной службы? 5. Назовите основные принципы организации государственной службы в Российской Федерации и за рубежом. 6. Является ли государственная служба институтом административного права или представляет собой самостоятельную отрасль российского права? 7. Каковы основные источники права государственной службы? 21 |