Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 2. История создания государственной гражданской службы в России 1. Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси. 2. Становление и развитие системы государственной службы в Мос- ковском государстве. 3. Укрепление государственной службы в императорской России. 4. Развитие государственного управления и государственной службы в советский период. История России издавна привлекала внимание ученых, писателей, истори- ков (Татищев В.Н. «История Российская с самых древнейших времен (Т.5)»; Ломоносов М.В., Карамзин Н.М. «История государства Российско- го»: Кн. 14. – Ростов н/Д, 1989 – 1990; Соловьев С.М. «История России с древнейших времен»; Чигерин Б.Н., Градовский А.Д., Ключевский В.О. и др. «Курс русской истории: в 5 т., 1987 – 1989.). Со становлением и развитием современной российской государст- венности и государственной службы (с 90-х гг. XX в. и по настоящее вре- мя) важные проблемы государственного управления остаются в поле зре- ния многих ученых, их фамилии и ведущие работы даны на первом заня- тии по курсу «Государственная служба». 2.1. Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси Основы государственного управления и государственной службы в Древней Руси неразрывно связаны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Вассал (фр.) – феодал, зависимый от более круп- ного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отношение подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов государственного управления и защиты территории опирался на дружину – вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе. Это его опора, вся территория княже- ства находилась под контролем дружины «администрации», обязанной на- ряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском дворянстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» имеют собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя. 22 Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от походов, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. Именно, как показывают источники, с XII в. дру- жинники стали обрастать собственностью, им стали даваться волости в «кормление» и управление. Сегодня мы видим обличье взяточничества, коррупции в сфере госу- дарственной службы, приватизация государственной собственности, лоб- бирование и т.п. Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от прак- тической управленческой и военной деятельности (к хозяйственной) вы- звали потребность, отмечает А.В. Оболонский (см.: Государственная служба: Учебник / Отв. ред. доктор юридических наук А.В. Облонский. М., 2000 г.) в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служащих). Таким образом, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и прочие слу- живые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земель- ная аристократия, крупные феодалы; в XI-XIV вв. ближайшие советники князя, позже, в XV-XVII вв., боярство стало официальным званием, до его отмены в XVIII в. Петром I). Остальные должности занимали дворяне (лю- ди княжеского двора). 2.2. Становление и развитие системы государственной службы в Московском государстве Выделение управленческой деятельности в самостоятельную про- фессиональную сферу, сопровождающееся появлением слоя государствен- ной службы, произошло в XV-XVII вв. со становлением централизованно- го русского государства и формированием самодержавия. Общественное управление в период Московского государства было создано уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а за- тем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной. Что же из себя представляет пришедшая на смену «государева служба»? В процессе становления Московского государства в XIV-XV вв., про- изошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это подобие единого госаппарата. Как высший слой «служилых людей», он просуществовал до начала XVIII в., т.е. на протя- жении всего периода существования Московского государства. «Государев двор» делился на чины: 23 1) думные – чины Боярской думы; 2) высшие придворные чины – дворецкие, казначеи, ловчие и др.; 3) московские чины – стольники, стряпчие, дьяки и др.; 4) выбор из городов – представители дворян от уездных корпораций. Дворяне занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. На местах хозяевами были представители власти великого князя, за- тем царя – наместники в крупных землях; воеводы – в волостях и уездах. Они получали «корм» от местного населения, т.е. все необходимое для жизни. Наместник управлял территорией, судил население, взимал по- боры в свою пользу. Кормления были отменены во второй половине XVI в., когда члену Го- сударева двора был установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. При этом необходимо отметить: начислялась заработная плата, а деньги, то есть «жалованье», выдавались царем за верную службу, так как это была пока государева служба, а не государственная. Государевы служащие состояли преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства наибольшее значение имели: а) древность рода; б) знатность рода. В Москве постепенно утвердился принцип боярской иерархии: знат- ность рода имеет преимущества перед древностью. Как видим, прослеживается формирование «дворянства» в самостоя- тельную сословную корпорацию «государевых слуг»: 1) в XII в. – люди из княжеского двора; 2) в XIII-XV в. – дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах вла- дения, но не собственности; 3) в XV в. – поместный принцип становился основным во взаимоот- ношениях государства и его служащих, так же служащему полагалось жа- лованье; 4) в XVI в. – дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства. Главной для дворян была военная служба. Они были обязаны явиться по требованию великого князя «конно, людно и оружно». В XV-XVII вв. дворянская конница была главной военной силой Московского государства. 24 2.3. Укрепление государственной службы в императорской России В период с середины XVII до начала XVIII вв. на смену сословно- представительной монархии приходит абсолютная. В результате реформа- торской деятельности царя Петра I в России была проведена рационализа- ция системы государственного управления и государственной службы: 1) В первой четверти XVIII в. при Петре I (1682-1725 гг. правления) были ликвидированы сословно-представительные органы и установилась абсолютная монархия. 2) Петр I отделил персону государя от государства и создал полно- ценную государственную службу, правовой основой которой стала «Та- бель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» от 24 января 1722 г. Именно от этой даты и отсчитывают начало государственной служ- бы в России. 3) В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на восемь административ- ных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернатора- ми, назначаемыми царем. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были представлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. 4) Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и Академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась чином, образованием, специ- альной подготовкой. 5) Высшим учреждением петровской администрации стал прави- тельствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую Думу. 6) Вместо сложной, запутанной структуры приказов Петр I ввел 11 Коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены меж- ду коллегиями. Президент коллегии назначался царем. Положительные черты: повысился профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательные черты: сложность, дороговизна, работа на себя (взят- ка, коррупция), негибкость. Екатерина I (годы правления – 1725-1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска. Императрица Анна Иоанновна (1730-1740 годы правления) в Мани- фесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы – 25 лет, начиная с двадцатилетнего возраста. Петр III (1761-1762 гг.) своим Манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) законодательно отме- нил обязательную службу дворян. Каждый дворянин сам определял, где 25 ему служить (или не служить). Дворяне не несли обязанности перед госу- дарством, но при этом сохраняли сословные привилегии. Учебная повин- ность дворянских детей сохранялась, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих. Екатерина II (1762-1796 гг.) и Павел I (1796-1801 гг.) - «Золотой век» российского служилого дворянства. Закрепили привилегии дворянства «Жалованной грамотой». «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785 г.) подтверждала дарование Манифестом о вольности дворянства 1762 г., при этом они могли нани- маться на службу в иностранных государствах. Указы Екатерины II «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. закрепили возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обяза- тельного назначения на соответствующую должность. При Александре I (1801-1825 г.) в результате реформ система госу- дарственной службы становится четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отрасле- вого управления – министерства заменяют комиссии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре – Го- сударственный Совет (1810 г.). Важное значение имел Указ Александра I (1809 г.) «О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и стат- ские советники». Цель – повысить образовательный уровень чиновников, профессионализм. Николай I (1825-1855 гг.) кодифицировал правовые акты о службе гражданских чиновников в «Устав о службе гражданской», который опре- делял порядок поступления на службу, увольнения, правовой статус чи- новников и т.д. Александр II (1855-1881 гг.) вошел в историю под именем «царя– освободителя». При Александре II была осуществлена земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) реформы. В результате были учреждены всесословные органы местного само- управления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на: Распорядительные: - собрание гласных; - городские думы. Исполнительные: - земские; - городские управы. 26 Должностные лица земских и городских управ (председатель и чле- ны управы) не пользовались правами государственной службы, содержа- ние им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Важное значение имело создание органов управления крестьянами (1861 г.). В соответствии с положениями от 19 февраля 1861 г., крестьяне были поставлены в зависимость от руководящих правительственных орга- нов. Крестьяне были объединены в сельские общества, они входили в во- лости с населением от трехсот до двух тысяч человек. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каж- дых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Кон- троль над деятельностью сельского волостного управления осуществлял мировой посредник. Он избирался из местных потомственных дворян, ут- верждался по предоставлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, а с другой – был свя- зан с местным дворянством. Решал все вопросы местного уровня. При Александре II судебная реформа приобрела новые принципы судопроизводства: гласность, открытость, публичность, независимость су- дьи от администрации, состязательность процесса. Введен суд присяжных. Упрощена структура судов, основное звено – мировые судьи. Высшей су- дебной инстанцией был Сенат. Многие вопросы были решены при Николае II (1894-1917 гг.). В 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (соответствующий уровень обра- зования). Что необходимо учитывать в условиях административных ре- форм сегодня? 1) Со времен петровской эпохи правители России рассматривали ре- формирование и совершенствование деятельности государственной служ- бы как одно из решающих звеньев государственного управления. 2) Проблемы строительства и функционирования гражданской служ- бы являлись предметом их постоянного внимания. 3) Верно определились основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны. 4) Необходим учет всей системы учреждений управления и государ- ственной службы – тогда повысится эффективность реформ. 5) Институт государственной службы должен развиваться и рефор- мироваться в соответствии с новыми законами государства. 6) Необходимо постоянное совершенствование научно-правовой ба- зы государственной службы, правовое регулирование их деятельности. 27 Негативы: - абсолютизация централизма; - подавление демократической тенденции; - отсутствие подотчетности и подконтрольности; - монополия чиновничества в осуществлении властных полномочий; - неприятие гласности; - злоупотребление; - сословной замкнутости и т.п. 2.4. Развитие государственного управления и государственной службы в советский период Государственная служба дореволюционной России была ликвидиро- вана декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 2 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти – соединение законода- тельных и исполнительных функций. К началу 1918 г. были распущены старые органы власти и управления. Были сформированы наркоматы. 2 де- кабря 1917 г. при СНК был образован ВСНХ, стала формироваться совет- ская система государственного управления и государственной службы. Конституция РСФСР 1918 г., принятая на V Всероссийском съезде Со- ветов (9-10 июля 1918 г.), закрепила систему государственного управления, основой которой явились советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, как форма диктатуры правительства. В основе все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления считались го- сударственными служащими. За первые 3 года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины: - ликвидация рыночных механизмов и саморегулирования; - была необходимость заменить большим непрофессиональным от- рядом «новых управленцев». Шло сращивание партийных и государственных структур, партий- ных и государственных элементов. В 20-30 гг. XX в. в государственном управлении формируются: - республиканский строй; - российский федерализм в сочетании с унитаризмом; - единство власти и управления; - законодательная и исполнительная вертикаль власти; - судебная власть; - правящая роль Комитета Партии - это обусловило партийно- государственную природу управления; централизацию и бюрократизацию управления. В 30-е гг. XX в. деформируется советское управление: 28 - усиливается идеологический и партийный монополизм; - возникает и укрепляется культ личности; - авторитарность партийной государственной элиты; - отчуждение народа от власти и управления; - всевластие партийной государственной верхушки; - подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным, соответственно, советских служащих – партийным служащим; - нарушение законности; - принижение роли суда, прокуратуры; - правовой и судебный произвол; - массовые репрессии. В 40-е гг. XX в. в период Великой Отечественной войны характер военного управления, система управления приобрела такие черты, как ми- литаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрес- сивность и т.п. В послевоенный период государственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы: - восстановление разрушенного Великой Отечественной войной на- родного хозяйства; - повышение уровня жизни трудящихся; - подъем экономики. На рубеже 40-50-х гг. обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы. Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х – середине 60-х гг. характеризовалось чертами: - разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий; - развитие управленческой системы, государственной службы; - ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима ста- линизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы; - отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.); - критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления. Конец 60-х – начало 80-х гг. – период становления государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «Министерство – производственное объединение – предпри- ятие», но предприятия оставались бесправными. Согласование государст- венных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы. 29 Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуман- ная стройная система государственной власти в СССР и РСФСР, на прак- тике дополнялись параллельно функционировавшей партийно- номенклатурной (подменяя Советы). «Перестройка» (1985-1991 гг.) – модернизация управленческого аппарата Основные вехи этого периода: - с 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе: гласность, демократия. Наметился поэтапный переход к рыноч- ной экономике; начался демонтаж административно-командной системы управления; - к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро; 60% секре- тарей обкомов КПСС; 40% всего личного состава ЦК КПСС, партийных и государственных служащих в центре и на местах; - разворачивается гласность; борьба с бюрократизмом; - перестройка работы органов государственной и партийной власти, государственной службы. 1990 г. – кризис, крушение СССР. Состоявшийся в июле 1989 г. по- следний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. Анализируя функционирование государственной службы в совет- ский период необходимо обратить внимание на следующее: 1) правовое положение государственных служащих определялось трудовым законодательством; 2) публично-правовая природа института государственной службы не признавалась (только военнослужащих); 3) единственным правовым актом о государственной службе, дейст- вовавшем в общегосударственном масштабе до распада СССР, были «Временные права о службе в государственных учреждениях и на пред- приятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; 4) государственными служащими признавались все лица, работаю- щие в государственных органах, учреждениях и организациях и получаю- щие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учи- теля, работники почты и др.); 5) государственная служба носила подчиненный характер по отно- шению к партийной службе; 6) лишь впервые постсоветские годы (1992-1995 гг.) государственная служба и муниципальная служба в России начинают формироваться как самостоятельные институты (с учетом зарубежного опыта). Рассматривая исторический опыт создания государственности и го- сударственной службы в России, необходимо отметить следующее: 30 1) история российской государственности – это непрерывный про- цесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и ме- стного аппаратов власти в целях более эффективного управления террито- рией России; 2) вопрос об укреплении российской государственности, повыше- ния эффективности государственной службы стал важнейшим в общест- венной жизни. Изучение особенностей проведения реформ в области государствен- ного управления и государственной службы поможет глубже понять со- временные проблемы, заглянуть в будущее. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Что собой представляла «государева служба» и в чем ее отличие от государственной службы? 2. Как зарождались и развивались государственное управление и го- сударственная служба в Киевской Руси и Московском государстве? 3. Каковы основные вехи становления и развития государственной службы в императорской России? 4. Как развивалась государственное управление и государственная служба в Советской России, входившей в состав СССР? 5. В чем особенность государственного управления и государствен- ной службы в переходный период? |