Государственная и муниципальная
 Скачать 1.56 Mb.
|
|
Тема 10. Правовое закрепление местного самоуправления на разных этапах его развития 1. Правовое закрепление местного самоуправления 2. Местное самоуправление в условиях Земской и Городской реформ и контрреформ 3. Правовая основа процессов организации местной власти в России 10.1. Правовое закрепление местного самоуправления Правовое закрепление самоуправления на территории администра- тивно-территориальных единиц можно проследить на протяжении дли- тельного периода развития российского государства. Примером самостоя- тельного решения населением большинства вопросов местной жизни мо- жет служить крестьянская община в русской деревне, в которой, в отличие от города, самоуправление строилось без сословного деления. Мир или сельское общество существовали на протяжении многих веков, контроли- руя различные стороны жизни своих членов, начиная с севооборота и брачно-семейных отношений и заканчивая полицейско-судебными и фис- кальными функциями. Изначально решения принимались на основе норм обычного права, но в XVIII-XIX вв. происходит процесс письменной рег- ламентации прав и обязанностей сельского общества (общины). Первона- чально общеобязательных норм для устройства самоуправления крестьян- ской общины не было, и быть не могло в связи с преобладанием поме- щичьего землевладения. Однако во второй половине XVIII в. роль мирско- го схода в раскладке податей и повинностей регламентировалась различ- ными «уложениями» и «инструкциями», даваемыми крупными землевла- дельцами управляющим своими имениями для руководства. Известны та- кие инструкции графа Румянцева, Строганова, Орлова 47 Императрица России Екатерина II даровала право самоуправления государственным крестьянам Екатеринославского наместничества. Это был первый опыт государственного закрепления института крестьянского самоуправления. Сельское общество объединяло от 500 до 1000 крестьян- ских дворов. Его органом был общий сход, на котором производились вы- боры сельского старосты и раскладчиков податей. Сход был наделен пра- вом обращения к губернатору о местных нуждах. При императоре Павле I было организовано самоуправление удельных крестьян, которые выделялись из общего числа казенных, согласно Учрежде- 47 Вернадский Г.В. История права. - СПб., 1999. С. 99; Яковлев К.Л. Общественное самоуправление в России: история и современность // Местное самоуправление: история, современность и перспективы. - М., 2001. 117 нию об императорской фамилии, для содержания членов правящей династии. Крестьянскому самоуправлению в данном документе была посвящена глава 8. Каждые три тысячи крестьян составляли волость, для управления которой они избирали особый орган - приказ, состоявший из приказного, двух старост и писаря. Экспедиции Департамента уделов, созданные этим же документом, не должны были вмешиваться в дела крестьянского самоуправления. «Всякое разбирательство внутреннего сельского дела, выбор начальников, поставка рекрутов и подобное оному от управления сих экспедиций должно быть чу- ждо, и для того всякое участие до внутренности тех сельских дел экспедици- ям наистрожайше воспрещается» 48 В первой четверти XIX вв. в правительстве неоднократно поднимал- ся вопрос об освобождении крестьянства от крепостной зависимости, од- нако обсуждение его в различных комитетах и комиссиях не дало желае- мого результата. Единственным документом, направленным на уничтоже- ние крепостного права, стал Указ «Об отпуске помещиком крестьян своих на волю по заключению условий на обоюдном согласии» 49 , более извест- ный в исторической литературе как Указ о вольных хлебопашцах. Однако этот документ не предусматривал органов самоуправления для вновь обра- зуемого состояния свободных хлебопашцев 50 . Надо полагать, что освобо- дившиеся крестьяне оставались частью общины и участвовали в общинном самоуправлении наряду с другими категориями крестьян. Кризис феодально-крепостнической системы вынудил самодержав- ную власть провести в 1837 г. еще одну реформу управления государст- венными крестьянами: для этих целей было учреждено Министерство го- сударственных имуществ 51 . Необходимо отметить, что организатором ука- занных реформ был ближайший советник императора - граф, русский го- сударственный деятель, инициатор создания Государственного совета (1810 г.), М.М. Сперанский. В 1826 г. он возглавил 2-е отделение по коди- фикации законов. Государственные крестьяне получили новые формы организации са- моуправления: волостное (сход, правление, староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольст- вию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор пода- тей и отправление повинностей, прежде всего рекрутской. Деятельность крестьянского самоуправления проходила под опекой местных органов Министерства государственных имуществ и МВД. 48 ПСЗ. 1-е собр. Т. XXVII. № 20620. 49 Яковлев К.Л. Общественное самоуправление в России: история и современность // Местное само- управление: история, современность и перспективы. - М., 2001. С. 74. 50 Яковлев К.Л. Общественное самоуправление в России: история и современность // Местное само- управление: история, современность и перспективы. - М., 2001. С. 74-75. 51 ПСЗ. 2-е собр. Т. XIII. Отд. 1. № 11189. 118 Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространив их дея- тельность на все сельское общество - основную единицу сельского управ- ления 52 В таком виде крестьянское самоуправление просуществовало до 1917г. Несмотря на попытки правительства П.А. Столыпина уничтожить крестьянскую общину, большинство крестьян оставалось тесно связанны- ми с миром (общиной) через систему круговой поруки, сложившейся на протяжении многих веков. Фактически сельская община была ликвидиро- вана в 20-е годы ХХ столетия. Основой тому послужили Лудорвайские со- бытия (1928 г.) в Удмуртии 53 10.2. Местное самоуправление в условиях Земской и городской реформ и контрреформ Во второй половине XIX в. потребность либерализации самодержав- ного строя России в связи с развитием капиталистических отношений обу- словила проведение реформ, которые позволили бы приспособить дейст- вующую систему судопроизводства и управления к новой социально- экономической ситуации. Оживление демократического движения в Евро- пе, угроза буржуазной революции заставили Александра II провести зем- скую и городскую реформы. Их правовой основой стали Положение о зем- ских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое положение от 16 июня 1870 г., закрепившие следующие фундаментальные начала местного само- управления: право на заведование местными делами, наличие выборных представительных органов самоуправления и их независимость от системы государственных учреждений. Разработчики этих актов были убежденны- ми приверженцами общественно-хозяйственной теории самоуправления, что воплотилось в попытке реализовать на практике понимание земского учреждения как общественного органа, отличного от органов государст- венной власти. В систему местного самоуправления включались земские избира- тельные съезды, земские собрания (губернские и уездные), земские упра- вы, городские думы и городские управы. Выборы депутатов - «гласных» земских собраний и городских дум - строились на принципах формальной вседозволенности, равенства и сменяемости членов, имущественном цензе. 52 Яковлев К.Л. Общественное самоуправление в России: история и современность // Местное само- управление: история, современность и перспективы. - М., 2001. С. 75. 53 См. подробно: правовое закрепление управления общиной у государственных крестьян (1822 г.), а ими были в основном лица не русской национальности: Войтович В. Ю. Государственность Удмуртии. Исто- рия и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 23-42; Синдром партийности. Репрессии и их послед- ствия для России (на примере Удмуртии). Ижевск: КнигоГрад, 2010. С. 83-100. 119 Земские собрания и городские думы являлись распорядительными органа- ми местного самоуправления, они избирали из своего состава исполни- тельные органы: земские и городские управы. Земские и городские органы самоуправления не были включены в систему государственных учрежде- ний и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и губернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа незави- симости органов самоуправления являлся установленный порядок утвер- ждения губернаторами выборных должностных лиц: председателей город- ских и земских управ. Председатели губернских земских управ утвержда- лись лично министром внутренних дел. Земские и городские учреждения самоуправления заведовали, как отмечалось выше, исключительно делами местного хозяйства: благоуст- ройством, содержанием дорог, народным образованием, земской медици- ной, «попечением» о развитии торговли и промышленности, обществен- ным призрением и т.д. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность по принципу самофинансирования, для чего наделялись правом установления местных налогов. Они самостоя- тельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определя- ли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти на- правляли различные распоряжения, циркуляры с целью ограничения и стеснения самостоятельности их деятельности. Дух народовластия в России, в подъеме которого большое значение имело развитие системы местного самоуправления, представлял собой серьезную угрозу самодержавию. Постепенно деятельность земских учре- ждений стала приобретать политическую окраску, что вынудило прави- тельство пойти на радикальную меру проведения земской контрреформы. На рубеже 90-х гг. Александром III были приняты реакционные за- коны, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления. В основе Земского уложения (1890 г.) и Городового положения (1892 г.) были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей мест- ное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осу- ществляемого представителями местных сообществ. Одновременно с этим предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельно- сти органов самоуправления. В соответствии с принятыми актами власть пе- редавалась должностным лицам из числа местных помещиков, сосредоточив- шим в своих руках и судебную, и административную власть. Органы местного самоуправления попадали под жесткий контроль и административную опеку правительственных чиновников. 120 Контрреформы не только значительно урезали самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потен- циальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособлен- ность: крестьяне лишились избирать гласных непосредственно - они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов. 10.3. Правовая основа процессов организации местной власти в России Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг., так и после февральской революции 1917 г. Идея самоуправления в период первой русской революции 1905-1907 гг. воплотилась в Советах - органах классового представительства трудящих- ся масс. Их прообразом считается Совет парижской Коммуны (1871 г.). Сове- ты 1905-1907 гг. избирались на основе прямых и равных выборов, были под- отчетны избирателям, действовали по их наказам. В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них, скорее органы политического, а не местного самоуправления. Правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Большевиками во главе с В.И. Лениным был взят курс на ликвидацию старых органов мест- ного самоуправления и создание новых - Советов. Советы стали органами государственной власти на всех уровнях управления. Принцип единства системы Советов стал основой организации власти на местах. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что «местные Со- веты свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную власть» 54 . С современной точки зрения уничтожение системы местного са- моуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае, определенную пользу могли бы принести земские традиции, бога- тый опыт культурно-хозяйственной работы. Естественно, не все земцы смогли принять перемены, произошедшие в стране, но исторически сло- жившаяся эффективная система могла быть использована. Существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занима- лись бы органы, отстраненные от политического участия, могло бы стать важной гарантией прав личности в бывшем СССР 55 54 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 481. 55 Станкевич А. С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 158. 121 Идея местного самоуправления, предполагающая известную децен- трализацию власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления, оказалась в противоречии с государством диктатуры про- летариата. Новая организация власти в стране предполагала жесткий цен- трализм и регламентацию управления, начиная с самого низшего уровня. Конституция 1918 г. в главе 10 закрепила этот принцип, и в систему органов государственной власти были включены: областные - из представи- телей городских Советов и уездных Советов, губернские (окружные) - из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) - из представителей сельских Советов и волостные - из предста- вителей всех сельских Советов волости. Городские и сельские Советы, а так- же избираемые ими исполнительные комитеты избирались непосредственно населением, а съезды Советов - многоступенчатыми выборами. В соответствии с главой 12 Конституции РСФСР 1918 г. предметами ведения органов Советской власти на местах были: 1) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих выс- ших органов Советской власти; 2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; 3) разрешение всех споров, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; 4) объединение всей советской деятельности в пределах данной тер- ритории. После перехода от военного коммунизма к нэпу и начала восстанов- ления страны произошли изменения в организации местных Советов. Эти вопросы обсуждались на Октябрьском пленуме ЦК РКП(б) в 1924 г., на Всесоюзном совещании по вопросам советского строительства в 1925 г., на второй сессии ВЦИК 16 октября 1924 г. Были утверждены новые положе- ния о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах, в 1925 г. - положение о город- ских Советах 56 В последующие годы в связи с изменением территориально- административного деления страны были упразднены волости, губернии и другие территориальные единицы. К концу 1933 г. в РСФСР закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению. Вме- сто старых губерний, уездов, волостей были образованы новые территори- альные единицы. Затем были упразднены и округа. Центр тяжести всей ра- боты переместился в низовое звено. Районным Советам передавались все 56 Станкевич А. С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 159. 122 права и обязанности, ранее принадлежащие округам, их финансово- материальная база 57 После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Система съездов Со- ветов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозгла- шала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся 58 В полномочия Советов депутатов входило: руководство деятельно- стью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государ- ственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руково- дство местным хозяйственным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97). Местные Советы были самыми многочисленными органами государст- венной власти. В СССР их насчитывалось свыше 50 тыс., в РСФСР - около 28 тыс. Срок полномочий местных Советов изменялся в сторону увеличения: по Конституции РСФСР 1918 г. - срок полномочий депутатов - 3 месяца; по Конституции СССР 1936 г. - 2 года; по Конституции РСФСР 1979 г. - 2,5 го- да; и в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР 1989 г., - 5 лет 59 Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не пре- рывая производственную или служебную деятельность. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые продол- жались один-два дня. Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Од- нако это часто делалось формально. Наказы подгонялись под планы, дово- димые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требо- вали больших хлопот и материальных затрат. Высшим организационным принципом построения и функциониро- вания системы Советов, как отмечалось выше, являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации государственной власти. В соответствии с данным принципом соблюдалась иерархичность, т.е. вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью ниже- 57 Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 99-114. 58 Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 115-138. 59 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 160. 123 стоящих. Они были вправе отменять противоречащие закону решения ни- жестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст. 149 Конституции СССР 1977 г.), куда входили председатель, заместитель председателя, секретари и члены 60 Исполнительные органы местных Советов - исполкомы, отделы и управления - были в двойном подчинении. Они были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответ- ствующим органам аппарата вышестоящих Советов (ст. 150 Конституции СССР 1977 г.). Все это преследовало цель - обеспечить необходимую сте- пень централизации государственного управления, прежде всего в вопро- сах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведени- ем решений в жизнь. Однако местные Советы так и не обрели качеств «ра- ботающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы. Местные Советы также находились в зависимости от исполнитель- ных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполни- тельных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. На сессиях фактически утверждались заранее подготовленные решения. Сессия превращалась в формальную процедуру прохождения подготов- ленного аппаратом решения. Таким образом, основными признаками дан- ной модели являлось следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и ис- полнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, сельского, поселкового со- вета – являлся органов государственной власти на соответствующей тер- ритории (даже если формально и считался органом местного самоуправле- ния). Фактически самоуправленческие начала ограничивались правом на- селения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью управления обладала, как правило, партийно-номенклатурная эли- та разных уровней. В конце 80-х гг. были предприняты попытки улучшить организаци- онную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, пред- 60 Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 281-302. 124 седатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функ- ции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам 61 Реформы, происходившие в государстве в 80-е гг. и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического» централизма, существовавшего ранее. На смену Сове- там приходит новое понятие - местное самоуправление 62 Формирование правовой основы местного самоуправления условно можно разделить на четыре периода, каждый из которых открывал новый этап в развитии местного самоуправления. Первый период продолжался с 1990-1992 гг. по октябрь-декабрь 1993 г. Второй - с принятия Конституции РФ в 1993 г. по сентябрь 1995 г. Третий - с 1 сентября 1995 г. - со дня вступления в силу Федерального закона № 154 от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Четвертый - с 6 октября 2003 г. - со дня вступления в силу (в основе) Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который окончатель- но вступил в юридическую силу с 1 января 2012 г. Становление правовой основы местного самоуправления в России относится к 1990-1991 гг. Именно в эти годы происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении. Оптимальные правовые формы местного само- управления закрепил принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР». В нем бы- ли определены основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного само- управления 63 . Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. Указанный Закон определял местное самоуправление как часть со- циалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализа- цию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов со- циального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Закон устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправле- ния, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В качестве основы 61 Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 302-323. 62 Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 315-323. 63 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 29. Ст. 1010. 125 местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность. Преду- сматривалась судебная защита прав и законных интересов местного само- управления и т.д. При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе 64 Развитие местного самоуправления определил Закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, становления системы местного са- моуправления в Российской Федерации. Он определил местное самоуправле- ние как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этических и иных осо- бенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, консти- туций и законов республик в составе России. В отличие от союзного Закона, российский Закон о местном само- управлении ввел в понятие местного самоуправления такой важный при- знак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ис- пользовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный Закон - понятие «коммунальная собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских на- селенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных еди- ниц. Закон предусматривал принятие республиками в составе РФ собст- венных законов о местном самоуправлении, а также принятие районными и городскими Советами положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории 65 В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете явля- лась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие ис- полнительные комитеты местных Советов. Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной со- ветской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета 64 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 162. 65 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 163. 126 в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие зако- нодательству решения местных Советов 66 Статья 9 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР» фиксировала, что органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа обязаны содейст- вовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимать меры по сбалансированию местных бюджетов и решать преду- смотренные Законом вопросы административно-территориального деле- ния. Оказывать местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе. Однако они не могли принимать решения, регламенти- рующие деятельность органов местного самоуправления. В рамках Закона были определены и разграничения полномочия ис- полнительного органа (администрации) и представительного - Совета. Внеся изменения в Конституцию РФ, согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей сис- темы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу о конституционном праве Верховного Совета России руководить Советами. Следовательно, конституционное закрепле- ние статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддер- жать противостояние местных Советов и местной администрации, перено- ся конфликтные отношения Верховного Совета и Президента РФ «вниз» на все уровни. Соподчиненность администрации в Законе прямо не преду- сматривалась, но после событий августа 1991 г. на период проведения ре- формы такая соподчиненность была восстановлена путем назначения всех глав администраций по предложению Президента РФ и по решению Съез- да народных депутатов. Указы Президента РФ, подписанные после 21 сен- тября 1991 г., оставили практически без полномочий представительные ор- ганы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливающие меха- низм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов 67 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор «О разграни- чении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Рос- сийской Федерации». Конституция РФ предметы совместного ведения за- крепила в ст. 72. Данный Договор отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федераль- ных органов государственной власти Российской Федерации и органов го- 66 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 165-169. 67 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 164. 127 сударственной власти субъектов РФ. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осу- ществлять собственное правовое регулирование вопросов местного само- управления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе РФ признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты. Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Его реализация осуществлялась на основе Закона РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., указов Президента РФ: «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г., «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 ок- тября 1993 г. 68 . Деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуще- ствлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправ- ления в Российской Федерации». В этот период принимаются законы: «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, авто- номной области, автономного округа, города федерального значения, рай- онной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администра- ции» 69 от 1 апреля 1993 г.; «Об основах бюджетных прав и прав по форми- рованию и использованию внебюджетных фондов представительных и ис- полнительных органов государственной власти республик в составе Рос- сийской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об- ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного само- управления» от 15 апреля1993 г. 70 и др. Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» от 26 октября 1993 г. на смену исполнительным ко- митетам местных Советов ввелось понятие главы местного самоуправле- ния. Полномочия органов местного самоуправления фактически делеги- руются главе администрации, который организует работу представитель- ных органов и ведет их заседания. Глава администрации подписывает ре- шения представительного органа и обладает правом «вето» на эти реше- ния, самостоятельно утверждая структуру администрации. 68 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3924; № 44. Ст. 4188. 69 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Фе- дерации. 1993. № 16. Ст. 561. 70 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Фе- дерации. 1993. № 18. Ст. 635. 128 До 21 сентября 1993 г. должностные лица местной администрации не могли являться депутатами соответствующего Совета, которому был под- отчетен исполнительный орган. Реформируя местное самоуправление, Президент РФ своими указами установил, что глава местного самоуправ- ления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного само- управления» 71 . Ранее было установлено, что представительный орган осу- ществляет контрольные полномочия по отношению к местной админист- рации 72 . Результаты выборов показали, что в представительные органы ме- стного самоуправления было избрано значительное число должностных лиц и служащих администраций, которые по существу являлись государ- ственными служащими 73 Таким образом, реализовать контрольные полномочия представи- тельных органов на практике оказалось практически невозможно. Непо- средственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощу- щалось. По-прежнему все делали исполнительные органы 74 . В этот период исполнительная власть стремилась укрепить себя и ослабить Советы. Од- новременно было много сделано для того, чтобы не сложилось системы представительных органов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспече- но ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в право- вом отношениях. Не выполненными оказались и многие важные законода- тельные положения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправле- ния, которые предусматривали, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70 % доходной части минимального бюджета 75 Выборы в представительные органы местного самоуправления пред- лагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату прове- дения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов РФ. Указом Президента РФ были утверждены «Основные поло- жения о выборах в органы местного самоуправления» 76 . Органам государ- ственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять поло- жения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных ос- новных положений. 71 О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 // Российская газета. 1993. 25 декабря. 72 О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 (в ред. от 22 декабря 1993 г.) // Российские вести. 1993. 29 октября. 73 Войтович В.Ю. Государственность Удмуртии. История и современность. - Ижевск: Удмуртия, 2003. С. 302-323. 74 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 166. 75 Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 166. 76 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4197. 129 Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтап- ной конституционной реформы» 29 октября 1993 г. В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправ- ления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государст- венной поддержки местного самоуправления» 77 , в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях местного самоуправления» 78 , который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Дан- ный Указ предусматривал, в частности, что решения органов местного са- моуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава администрации мог быть членом соответствующего представительного ор- гана местного самоуправления. Кроме того, этот Указ признал недейст- вующими статьи главы 2 Закона РФ «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., регулирующие вопросы структуры и организа- ционных основ деятельности местных Советов, ряд других статей Закона, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета на- родных депутатов» от 30 октября 1990 г. 79 Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления. Прежде всего, необходимо отметить, что существенным образом изменился характер представительного органа местного само- управления и главы администрации, который стал именоваться главой ме- стного самоуправления. По существу утвердился приоритет местной ад- министрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местно- го самоуправления. Таким образом, указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами РФ соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Вместе с тем необходимо учитывать, что указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу но- вой Конституции РФ, поэтому в них содержались положения, уже не соот- ветствующие Конституции РФ, ограничивающие конституционные права населения на участие в местном самоуправлении. Так, в них не обеспечи- 77 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41. Ст. 3944. 78 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5071. 79 Станкевич А. С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998. С. 167. 130 вались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, организации их выборов, участие населения в управлении муниципальной собственностью. Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что именно принятие Конституции РФ 1993 г. (ст. 12, 130-133) послужило итогом ста- новления правовой основы местного самоуправления и открыло перспек- тиву дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления. Контрольные вопросы и задания для самостоятельной работы: 1. Местное самоуправление в Древней Руси. 2. Направления изменений древнего самоуправления. 3. Местное самоуправление в царское время. 4. Причины изменений в организации местного самоуправле- ния в царское время. 5. Местное самоуправление после 1917 г. 6. Особенности реформы местного самоуправления в Россий- ской Федерации. 7. Структура и содержание Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации». 8. Структура и содержание Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации». 9. Проведите соотношение Федеральных законов № 154 и № 131. 10. Назовите недостатки законов Федеральных законов 1995- 2003 годов. 11. Какие изменения и дополнения к закону 2003 г. были приня- ты в 2003-2007 годах? |