Государственного контроля
 Скачать 0.99 Mb.
|
|
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Уральский государственный экономический университет А. К. Измоденов, А. В. Курдюмов О СНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ , НАДЗОРА И АУДИТА Рекомендовано Советом по учебно-методическим вопросам и качеству образования Уральского государственного экономического университета в качестве учебного пособия Екатеринбург 2018 УДК 336.1:354(075.8) ББК 65.261+67.401.11я73 И37 Рецензенты: кафедра финансов и кредита Уральского государственного горного университета (протокол № 5 от 29 мая 2018 г.) кандидат экономических наук, доцент кафедры финансового и налогового менеджмента Уральского федерального университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина С. А. Жернаков Измоденов, А. К. И37 Основы государственного контроля, надзора и аудита [Текст] : учеб. пособие / А. К. Измоденов, А. В. Курдюмов ; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. гос. экон. ун-т. — Екатеринбург : [Изд-во Урал. гос. экон. ун-та], 2018. — 109 с. В учебном пособии раскрывается сущность контроля, надзора и аудита в си- стеме государственного управления. Рассмотрена специфика организации государ- ственного контроля и надзора. Охарактеризованы понятия, принципы, функции и виды государственного финансового контроля. Излагаются основы финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации. Отдельные главы посвяще- ны вопросам контроля и аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспе- чения государственных и муниципальных нужд, а также рассмотрению основ осу- ществления общественного контроля. Для магистрантов направления подготовки «Государственный аудит», препо- давателей и аспирантов. Может быть использовано в системе повышения квалифи- кации сотрудников финансово-контрольных и финансово-кредитных органов. УДК 336.1:354(075.8) ББК 65.261+67.401.11я73 © А. К. Измоденов, А. В. Курдюмов, 2018 © Уральский государственный экономический университет, 2018 3 О ГЛАВЛЕНИЕ Введение .......................................................................................... 5 Глава 1. Контроль, надзор и аудит в системе государ- ственного управления .................................................. 7 1.1. Контроль как функция управления ..........................7 1.2. Роль контроля и надзора в системе государ- ственного управления ..............................................10 1.3. Основы государственного аудита ..........................14 Глава 2. Виды и организация государственного контроля и надзора ....................................................................... 18 2.1. Президентский контроль .........................................18 2.2. Парламентский контроль ........................................20 2.3. Судебный контроль .................................................22 2.4. Прокурорский надзор ..............................................25 2.5. Административный контроль (надзор) ..................28 Глава 3. Государственный финансовый контроль ............... 31 3.1. Государственный финансовый контроль: поня- тие, принципы, функции, виды ...............................31 3.2. Налоговый контроль ................................................38 3.3. Банковский надзор ...................................................40 3.4. Валютный контроль.................................................42 3.5. Страховой надзор .....................................................43 3.6. Таможенный контроль ............................................45 3.7. Контроль на рынке ценных бумаг ..........................47 3.8. Финансовый мониторинг ........................................48 Глава 4. Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации ............................................... 50 4.1. Понятие бюджетного контроля ..............................50 4.2. Формы и методы бюджетного контроля ................54 4 4.3. Органы внешнего государственного финансово- го контроля в бюджетной сфере ..............................60 4.4. Органы внутреннего государственного финан- сового контроля в бюджетной сфере ......................68 Глава 5. Государственный и негосударственный аудит ...... 75 5.1. Аудиторская деятельность ......................................75 5.2. Государственный аудит в бюджетно-финансовой сфере ..........................................................................79 5.3. Иные виды аудита ....................................................85 Глава 6. Контроль и аудит в сфере закупок товаров, ра- бот, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд ............................................. 94 Глава 7. Общественный контроль ........................................... 99 Библиографический список .................................................... 104 Приложение. Схема организации аудита, контроля и надзо- ра в Российской Федерации............................... 109 5 В ВЕДЕНИЕ Важнейшими элементами системы государственного управления являются контроль, надзор и аудит, которые играют существенную роль в регулировании социально-экономических процессов в Российской Федерации. Знание основ организации и осуществления контроля, надзора и аудита необходимо маги- странтам, обучающимся по специальности «Государственный аудит». Материал изложен в логической последовательности, позволяющей при вдумчивом подходе к его освоению получить достаточные знания основ контроля, надзора и аудита, состава его объектов, основных полномочий его субъектов. В первой главе излагаются теоретические вопросы кон- троля, надзора и аудита, раскрываются их роль и место в систе- ме государственного управления. Подробно рассмотрено значе- ние контроля как функции управления, роль контроля, надзора и аудита в системе государственного управления, подчеркнуты сходства этих понятий и существенные различия между ними. Вторая глава посвящается описанию видов и организации государственного контроля и надзора в Российской Федерации. Рассмотрены такие виды государственного контроля и надзора, как президентский контроль, парламентский контроль, судеб- ный контроль, прокурорский надзор, административный кон- троль (надзор). В третьей главе рассматривается понятие государствен- ного финансового контроля раскрыты его принципы, функции и виды. Изложены основы осуществления налогового контроля, банковского надзора, валютного контроля, страхового надзора, таможенного контроля, контроля на рынке ценных бумаг, фи- нансового мониторинга. Комплексное рассмотрение этих видов контроля позволяет лучше понять структуру системы государ- ственного финансового контроля в Российской Федерации. 6 В четвертой главе более подробно изложены основы бюджетного контроля, который является одним из видов госу- дарственного финансового контроля и осуществляется в бюд- жетной системе Российской Федерации. Рассмотрены формы и методы бюджетного контроля, поясняется различие между внешним и внутренним финансовым контролем, уделено внима- ние организации и основам деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в бюд- жетно-финансовой сфере. В пятой главе изложены основы государственного и него- сударственного аудита, нормативно-правового регулирования и организации аудиторской деятельности, государственного аудита в бюджетно-финансовой сфере, а также иных видах аудита, осуществляемых государственными органами и негосу- дарственными организациями. Шестая глава знакомит с организацией и проведением контроля и аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В седьмой главе раскрываются сущность общественного контроля и его роль в государстве, приводятся правовые осно- вания его проведения, цели, задачи и основные полномочия ор- ганов, осуществляющих такой контроль. В конце учебного пособия в приложении представлена схема, наглядно отражающая систему организации аудита, кон- троля и надзора в Российской Федерации. 7 Г ЛАВА 1 К ОНТРОЛЬ , НАДЗОР И АУДИТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 1.1. Контроль как функция управления Раскрывая понятие «контроль», следует обращать внима- ние на присущие ему общие признаки: ◦ вторичность (считается, что контролировать можно то, что уже совершилось); ◦ контроль — это процесс, длящийся во времени; ◦ это совокупность мероприятий по выявлению нарушений с применением специфических форм и методов; ◦ контроль проявляется через деятельность органов, его осуществляющих; ◦ контроль должен иметь цель; ◦ контроль должен быть результативным. На основании этих признаков контроль определяют как совокупность мероприятий, как процесс, как деятельность спе- циальных органов в целях выявления нарушений в контролируе- мой сфере. Однако такой подход не учитывает, что контроль не может существовать вне системы управления. В общем виде систему управления можно определить как совокупность взаимосвязанных элементов, образующих целое. Иначе говоря, система — не просто совокупность, сумма эле- ментов; она должна иметь обоснованные, организованные опти- Глава 1 8 мально взаимосвязи между элементами, позволяющие системе эффективно функционировать как единое целое. Любую систему управления составляют следующие основ- ные элементы: ◦ субъект управления — элемент системы, оказывающий управляющее воздействие, т. е. тот, кто управляет; ◦ объект управления — элемент системы, воспринимаю- щий управляющее воздействие, т. е. тот, кем управляет субъект управления; ◦ предмет управления — то, чем управляет субъект управ- ления. Субъект управления воздействует на объект управления в процессе управления с помощью определенных инструментов (способов, методов), стремясь к видоизменению предмета управ- ления в необходимом направлении. Конечной целью субъекта управления является получение запланированного результата. Однако результат управляющего воздействия не всегда очевиден. Поэтому субъект управления заинтересован в получе- нии объективной и точной информации о степени достижения результата, факторах, помешавших его достичь, и мерах, кото- рые необходимо принять, чтобы с минимальными затратами ис- править ситуацию и, в конечном итоге, получить запланирован- ный результат. Для этого ему нужна обратная связь, обеспечи- вающая получение необходимой информации. В роли такой об- ратной связи в любой системе управления и выступает контроль. Схематично процесс управления и место в нем контроля, выполняющего функцию обратной связи представлены на рис. 1. Рис. 1. Простейшая схема системы управления Таким образом, можно сформулировать следующее опре- деление контроля в системе управления: Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления 9 Контроль — это элемент системы управления, выпол- няющий функцию обратной связи, посредством которой субъект управления получает достоверную информа- цию о результатах своего управляющего воздействия на объект управления в процессе управления, что позво- ляет ему скорректировать свои действия для достиже- ния оптимального результата. Для осуществления контроля субъект управления обычно создает специальные контрольные подразделения или органы. Контроль, организованный внутри системы управления, является внутренним контролем. Однако контролирующие органы не всегда могут нахо- диться внутри системы управления. Например, учредитель пред- приятия может пригласить независимого аудитора для осу- ществления контроля за финансовой деятельностью, которую осуществляет руководство предприятия. Или общественная ор- ганизация направит на избирательный участок независимых наблюдателей за ходом голосования. Или налоговый инспектор придет в организацию для проверки правильности уплаты нало- гов. Контроль, организованный и осуществляемый органом или лицом, находящимися вне системы управления, будет являться внешним контролем. Внутренний контроль — это контроль, организован- ный внутри системы управления. Внешний контроль — это контроль, организованный и осуществляемый органом или лицом, находящимися вне системы управления. Схему внутреннего и внешнего контроля см. на рис. 2. Весь контроль в государстве подразделяется на государ- ственный и негосударственный: ◦ государственный контроль осуществляют органы госу- дарственной власти и государственные органы государства за всеми процессами, происходящими в государстве; ◦ негосударственный контроль — это контроль в негосу- дарственных организациях, в домашних хозяйствах, аудиторский Глава 1 10 контроль, а также контроль со стороны коммерческих банков, общественных организаций. Рис. 2. Схема внутреннего и внешнего контроля 1.2. Роль контроля и надзора в системе государственного управления Государственный контроль — это один из элементов си- стемы государственного управления, которая строится по тем же принципам, что и любая система управления. Основными элементами системы государственного управ- ления являются субъекты управления (органы государственной власти и другие уполномоченные государством органы), объекты и предмет управления. Взаимосвязи между этими элементами системы обеспечи- ваются Конституцией Российской Федерации, федеральными за- конами, иными нормативными правовыми актами, ведомствен- ными приказами и инструкциями, другими документами. Таким образом, осуществляется правовое, а на его основе методиче- ское, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспе- чение органов, составляющих систему государственного управ- ления, определяется их организационная структура, научно- исследовательская и учебная база и т. д. В системе государственного управления информация, ко- торая поступает государственным органам, осуществляющим Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления 11 властные полномочия, от органов государственного контроля, позволяет своевременно и точно корректировать их управляю- щее воздействие на подконтрольные объекты, что повышает эф- фективность государственного управления. В рыночной экономике органы государственной власти оказывают непосредственное управляющее воздействие только на объекты государственной собственности. Процессы регули- рования в негосударственной сфере носят опосредованный ха- рактер — через определение «правил игры». Данные правила вырабатываются государственными органами в строгом соответ- ствии с их компетенцией: законодательные органы принимают законы, исполнительные — на их основе подзаконные акты. Наряду с термином «контроль» в нормативных правовых актах и в научной литературе используется понятие «надзор». Возникает вопрос: является ли надзор как понятие и как явление аналогичным контролю? В настоящее время однозначного отве- та на этот вопрос нет. Термины «контроль» и «надзор» в законо- дательстве не определены, либо определяются как синонимы. В различных литературных источниках встречается мнение, что понятие «надзор» — более узкое и является составной частью понятия «контроль». С правовой точки зрения между контролем и надзором значительной разницы нет. Целью и того, и другого является обеспечение соблюдения законности и установленных правил подконтрольным объектом. И контрольные, и надзорные органы обладают полномочиями по применению определенных законо- дательством санкций к нарушителям. Поэтому зачастую эти по- нятия используются как синонимы. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон- троля» дается развернутое определение государственного кон- троля (надзора), из которого следует, что законодатель отож- дествляет понятия «контроль» и «надзор». Закон определяет контроль (надзор) как «деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, вы- явление и пресечение нарушений». Аналогичный подход воспроизведен и в проекте Феде- рального закона «Об основах государственного контроля (надзо- Глава 1 12 ра) и муниципального контроля в Российской Федерации», вне- сенного еще в 2015 г. на рассмотрение в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Анализ содержания понятий «контроль» и «надзор» с управленческой точки зрения показывает различия между ни- ми. В системе управления контроль выполняет функцию обрат- ной связи между результатом управления и субъектом управле- ния, он находится внутри системы, является ее элементом. Ины- ми словами, контролирующий орган в системе управления под- чинен субъекту управления, ему представляет результаты своей деятельности, вместе с ним принимает меры по устранению не- достатков. Контролирующий орган заинтересован не только в обеспечении соблюдения законности, но и в том, чтобы ресур- сы использовались рационально, система функционировала наиболее эффективно. В отличие от контрольного надзорный орган не является элементом системы управления, его не интересует, насколько эффективно функционирует подконтрольный объект, насколько рационально он использует ресурсы, каким образом и за какие средства будут устранены нарушения и недостатки. Надзорный орган имеет одну цель — обеспечить соблюдение законности и установленных правил. Особенностями надзора являются: во-первых, его внеш- ний характер; во-вторых, нацеленность только на со- блюдение законности; в-третьих, ориентированность на поиск недостатков и наказание виновных. Различия контроля и надзора в части характера проявле- ния, предмета контроля и элемента системы управления пред- ставлены в табл. 1. В административном праве понятия «контроль» и «надзор» разделяются, но уже по иным основаниям. Выделяются следую- щие виды государственного контроля: ◦ контроль, осуществляемый Президентом Российской Фе- дерации (президентский контроль); ◦ контроль, осуществляемый органами представительной власти (парламентский контроль); Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления 13 ◦ контроль, осуществляемый органами исполнительной власти; ◦ судебный контроль. Т а б л и ц а 1 |