Государственного контроля
 Скачать 0.99 Mb.
|
|
Различие понятий «контроль» и «надзор» Характеристика контроля Характеристика надзора Имеет внутренний характер, является элементом системы управления Имеет внешний характер; субъект надзора находится вне системы управ- ления Предмет контроля — не только закон- ность, но и эффективность управления Предмет надзора — соблюдение за- конности Как элемент системы управления участвует в управлении, заинтересован в результатах управления Не участвует в управлении, имеет це- лью выявление нарушений и примене- ние санкций к нарушителям Надзор подразделяется на прокурорский и администра- тивный. Прокурорский надзор является особой формой государ- ственного воздействия, отличной от иных форм, и предусматри- вающей создание и функционирование единого, универсально- го, независимого надзорного органа с индивидуальными ин- струментами воздействия на поднадзорных субъектов в соответ- ствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Административный надзор осуществляется федеральны- ми органами исполнительной власти, к которым относятся фе- деральные службы, различные инспекции в федеральных мини- стерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, лесного, санитарного, гео- дезического и другого надзора), а также территориальные орга- ны надзора. Как представляется, в данном случае подразделение орга- нов на контрольные и надзорные довольно условно. Практиче- ски все органы государственного контроля, входящие в систему исполнительной власти, обладают надзорными функциями, т. е. осуществляют административный надзор. Их так и называют — контрольно-надзорные органы. Глава 1 14 1.3. Основы государственного аудита В последнее время в научной литературе и в практике государственного управления начали применять термин «госу- дарственный аудит». В связи с этим следует ответить на ряд во- просов: в чем суть государственного аудита, каковы его цели; что отличает его от государственного контроля и надзора? Во-первых, следует отличать понятие «государственный аудит» от понятий «аудит» и «аудиторская деятельность», со- держащихся в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». В данном Законе аудит определяется как «независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности». Под аудиторской де- ятельностью понимается «деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих услуг, осуществляемая аудиторски- ми организациями, индивидуальными аудиторами». Мировой опыт показывает, что аудит целесообразно ис- пользовать не только для оценки финансово-хозяйственной дея- тельности предприятий, но и для определения качества управле- ния финансовыми и иными государственными ресурсами. Таким образом, аудит следует рассматривать более широко — как си- стемный процесс получения и оценки объективных данных об экономических действиях и событиях, устанавливающих уро- вень их соответствия определенному критерию и предоставляю- щий результаты заинтересованному пользователю. Во-вторых, следует разделять понятия «государственный контроль» и «государственный аудит». Государственный кон- троль осуществляется внутри системы управления, в то время как государственный аудит — это исследование объекта управ- ления извне в целях предоставления независимой оценки состоя- ния этого объекта заказчику аудита, которым являются органы государственной власти. В-третьих, в отличие от государственного контроля и надзора государственный аудит не предполагает применения к нарушителям карательных санкций. Его задача — проанализи- ровать ситуацию и предложить меры по улучшению дел на объ- екте аудита. Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления 15 Аудит, который организуют независимые государствен- ные органы, стали называть государственным аудитом. Государ- ственным можно также считать аудит, проводимый негосудар- ственными организациями, если заказчиком аудита является государство в лице органов государственной власти. Они могут проводить аудит энергетический, экологический, кадровый, управленческий, социальный и др., постепенно распространяя государственный аудит на все сферы общественных отношений, на которые оказывает регулирующее воздействие система госу- дарственного управления. Государственный аудит является внешним по отношению к объекту аудита. Внутри органа или организации может быть организован внутренний аудит, но он не будет являться госу- дарственным. В Российской Федерации государственный аудит законода- тельно регулируется только в финансовой сфере. Его субъектами выступают органы внешнего финансового контроля (аудита) — Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов РФ. Они осуществляют внешний финансовый аудит (контроль) в бюджетной системе Российской Федерации и предоставляют результаты этого аудита независимым пользова- телям — законодательным органам государственной власти. Цель государственного аудита — анализ ситуации, выяв- ление причин возникновения проблем и выработка рекоменда- ций по улучшению дел на объекте аудита. Результаты аудита из- лагаются в заключении органа государственного аудита, которое доводится до сведения законодательных (представительных) ор- ганов. Таким образом, контроль и аудит выполняют разные управленческие функции как по целям, так и по результатам. Теоретические разработки в области государственного аудита и практическая деятельность Счетной палаты Россий- ской Федерации по освоению инструментов аудита использова- ны в процессе совершенствования российского законодатель- ства в этой области. Так, в Бюджетном кодексе Российской Фе- дерации к полномочиям органов внешнего государственного финансового контроля отнесено проведение аудита эффектив- ности, в ходе которого определяются результативность и эко- номность использования бюджетных средств. Глава 1 16 В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Фе- дерации» она определена постоянно действующим высшим ор- ганом внешнего государственного аудита (контроля), подотчет- ным Федеральному Собранию Российской Федерации. Среди полномочий Счетной палаты РФ — проведение финансового аудита, аудита эффективности, стратегического аудита, аудита государственных программ и другие виды аудита. Счетная палата Российской Федерации — единствен- ный законодательно определенный орган государствен- ного аудита. В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по- нятия «контроль» и «аудит» разделяются. Субъектом аудита в сфере закупок закон определяет Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муни- ципальных образований. Эти органы уполномочены проводить анализ и оценку результатов закупок, степени достижения заяв- ленных целей. В их компетенцию входит проведение аудита за- конности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности бюджетных расходов на проведение закупок. Субъектами финансового контроля в сфере закупок закон определяет исполнительные органы государ- ственной власти, местного самоуправления, органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Можно сделать вывод: понятия «контроль», «надзор» и «аудит» различаются, в системе государственного управления они играют разные роли. Их сравнение дано в табл. 2. Требуется четко, на законодательном уровне дать опреде- ление понятий «контроль», «надзор» и «аудит», уяснить их раз- личия, установить их место в системе государственного управ- ления. Это — одно из условий повышения эффективности си- стемы государственного управления и результативности ее функционирования. Контроль, надзор и аудит в системе государственного управления 17 Т а б л и ц а 2 Свойства контроля, надзора и аудита в системе государственного управления Свойства Контроль Надзор Аудит Характер по отно- шению к объекту Внутренний Внешний Внешний Цель Информировать субъект управле- ния о результатах управления Выявить наруше- ния и наказать ви- новных Информировать независимого пользователя о по- ложении дел на объекте и предло- жить меры по улучшению Ответственность Дисциплинарная Административ- ная, уголовная Отсутствует Органы Подразделения внутри объекта контроля Контрольно- надзорные органы, прокуратура РФ Счетная палата РФ, контрольно- счетные органы субъектов РФ 18 Г ЛАВА 2 В ИДЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА 2.1. Президентский контроль Президент Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации обладает большими полномочиями по контролю за деятельностью исполнительных органов. Такая воз- можность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства, отменять правительственные акты, приостанавливать действие актов органов исполнительной вла- сти субъектов РФ, а также другими полномочиями, предостав- ленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль осуществляется Президентом РФ как непосредственно, так и через его администрацию. Для этого в составе Администрации Президента РФ создано Контрольное управление (далее — Управление), которое действует на осно- вании Указа Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президен- та Российской Федерации». Основными задачами Управления являются: ◦ контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ- ектов РФ, а также организациями федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ; ◦ контроль за реализацией общенациональных проектов; Виды и организация государственного контроля и надзора 19 ◦ контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; ◦ контроль за реализацией ежегодных посланий Президен- та РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Пре- зидента и иных программных документов Президента РФ; ◦ информирование Президента РФ и Руководителя Адми- нистрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений. При осуществлении президентского контроля Контроль- ное управление Президента РФ использует предоставленные ему права: ◦ создавать комиссии с привлечением работников аппара- тов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной вла- сти и органов исполнительной власти субъектов Российской Фе- дерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов; ◦ направлять работников Управления на заседания Прави- тельства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, на совещания по вопросам контроля, проводимые феде- ральными органами исполнительной власти и органами испол- нительной власти субъектов Российской Федерации; ◦ вносить предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной вла- сти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлече- нии к дисциплинарной ответственности государственных слу- жащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение феде- ральных законов, указов, распоряжений и иных решений Прези- дента РФ; ◦ вызывать должностных лиц для дачи объяснений по по- воду неисполнения или ненадлежащего исполнения федераль- ных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации; ◦ направлять в органы прокуратуры РФ, следственные ор- ганы Следственного комитета РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государствен- Глава 2 20 ные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях; ◦ запрашивать и получать необходимые материалы от под- разделений Администрации Президента РФ, федеральных орга- нов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от ор- ганизаций и должностных лиц; ◦ пользоваться банками данных Администрации Президен- та РФ и федеральных органов исполнительной власти; ◦ привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе. Еще одной формой президентского контроля является де- ятельность полномочных представителей Президента в феде- ральных округах. Они обязаны содействовать исполнению пра- вовых актов Президента РФ и Правительства РФ, контролиро- вать их выполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полномочные представители Президента обязаны пред- ставлять Президенту РФ информацию об экономических, соци- альных и политических процессах на территории и вносить предложения. Они вправе вносить в соответствующие органы государственной власти представления о нарушениях Консти- туции РФ, указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства РФ. 2.2. Парламентский контроль Парламентский контроль — это контроль со стороны высшего законодательного органа — Федерального Собрания Российской Федерации. Законодательной основой осуществле- ния парламентского контроля является Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Субъектами парламентского контроля являются: ◦ палаты Федерального Собрания Российской Федерации — Совет Федерации и Государственная Дума; ◦ комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; Виды и организация государственного контроля и надзора 21 ◦ парламентская комиссия по расследованию фактов и об- стоятельств, послуживших основанием для проведения парла- ментского расследования; ◦ члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы. Применяются следующие формы парламентского кон- троля: ◦ рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; ◦ проведение палатами Федерального Собрания РФ, коми- тетами палат Федерального Собрания мероприятий по осу- ществлению предварительного, текущего и последующего пар- ламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений; ◦ заслушивание Государственной Думой ежегодных отче- тов Правительства Российской Федерации о результатах его дея- тельности; ◦ рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации; ◦ направление палатами Федерального Собрания РФ пар- ламентских запросов; ◦ направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы депутатских запросов; ◦ заслушивание на заседаниях палат Федерального Собра- ния РФ, их комитетов и комиссий информации членов Прави- тельства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государ- ственных органов, государственных внебюджетных фондов Рос- сийской Федерации; ◦ заслушивание в целях получения информации по вопро- сам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правитель- ства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Централь- ного банка РФ, Председателя Центральной избирательной ко- миссии РФ, иных должностных лиц; ◦ назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ; ◦ осуществление взаимодействия со Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ; Глава 2 22 ◦ заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопо- рядка в Российской Федерации; ◦ приглашение членов Правительства РФ и иных долж- ностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Феде- рального Собрания РФ; ◦ проведение парламентских слушаний; ◦ проведение парламентских расследований. Парламентский контроль осуществляется также при изда- нии нормативных правовых актов, разработка и принятие кото- рых предусмотрены федеральными законами. По результатам проведения мероприятий по осуществле- нию парламентского контроля палаты Федерального Собрания РФ вправе: ◦ поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания РФ разработать соответствующий проект федерально- го закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; ◦ предложить государственному органу и соответствую- щим должностным лицам принять меры по устранению выяв- ленных нарушений законодательства РФ; ◦ рассмотреть вопрос о доверии Правительству Российской Федерации; ◦ освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению со- ответствующей палаты; ◦ обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ. 2.3. Судебный контроль Судебный контроль — это производство в суде по про- верке законности и обоснованности действий и решений в связи с жалобами физических и юридических лиц. Судебный контроль осуществляется Конституционным Судом Российской Федера- ции, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, су- Виды и организация государственного контроля и надзора 23 дами общей юрисдикции, арбитражными судами, мировыми су- дьями и военными судами. Конституционный Суд Российской Федерации в соответ- ствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституци- онном Суде Российской Федерации» является судебным орга- ном конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституцион- ного судопроизводства. Конституционный Суд РФ осуществляет контроль соот- ветствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Ду- мы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а так- же законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение кон- ституционных прав и свобод граждан и по запросам судов про- веряет конституционность закона, примененного или подлежа- щего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ осу- ществляют контроль за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и соответствии их консти- туциям (или уставам) субъектов РФ. Суды общей юрисдикции осуществляют контрольные полномочия в процессе осуществления гражданского, уголовно- го и административного судопроизводства в соответствии с за- конодательными актами Российской Федерации, определяющи- ми порядок данного вида судопроизводства. Сущность контрольной деятельности судов общей юрис- дикции заключается в том, что они при рассмотрении конкрет- ных дел оценивают законность актов и действий органов испол- нительной власти и их должностных лиц. Право гражданина об- ращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важ- нейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Глава 2 24 Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа или должностного лица устранить допущенное нарушение прав и сво- бод гражданина. С момента вступления в законную силу реше- ния суда о признании акта либо отдельной его части незаконны- ми этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. Кроме того, суд, обнаружив при рассмотрении дела нару- шения законности должностными лицами, выносит частное определение и направляет его в соответствующие государствен- ные органы, которые обязаны сообщить суду о принятых ими мерах. Контроль за деятельностью органов исполнительной вла- сти осуществляется также судьями в процессе рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодек- сом Российской Федерации об административных правонаруше- ниях. При этом судья выясняет следующие вопросы: не превы- шены ли компетенции органа исполнительной власти, правильно ли составлены протокол об административном правонарушении, правильно ли оформлены иные материалы дела, а также ряд иных вопросов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, осуществляющих административную юрисдикцию. Арбитражные суды выполняют свои функции, в том числе и контрольные, в соответствии с Конституцией Российской Фе- дерации, а также Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Россий- ской Федерации». Систему арбитражных судов в Российской Федерации со- ставляют: арбитражные суды округов (арбитражные кассацион- ные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные су- ды первой инстанции в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных окру- гах — арбитражные суды субъектов Российской Федерации, специализированные арбитражные суды. Арбитражные суды в Российской Федерации осуществля- ют правосудие путем разрешения экономических споров и рас- смотрения иных дел, отнесенных к их компетенции. При этом их основными задачами при рассмотрении подведомственных им споров являются: Виды и организация государственного контроля и надзора 25 ◦ защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; ◦ содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономи- ческой деятельности. Контроль, осуществляемый арбитражными судами, заклю- чается в проверке при рассмотрении дел соответствия актов и решений органов исполнительной власти и должностных лиц требованиям законов. В случае установления фактов нарушения законов арбитражный суд может вынести частное определение в адрес соответствующих должностных лиц. Судебный контроль осуществляется также в сфере уголов- ного судопроизводства. В частности, граждане, конституцион- ные права которых нарушены в ходе предварительного рассле- дования, вправе обжаловать в суд действия и решения органа до- знания, следователя или прокурора. В частности, к таким реше- ниям и действиям отнесены те, которые связаны: с задержанием, арестом, содержанием под стражей и продлением срока содер- жания под стражей; с отказом в возбуждении уголовного дела; с прекращением производства по делу; с обыском; наложением ареста на имущество; с приостановлением производства по делу; продлением срока предварительного расследования. |