Государственного контроля
 Скачать 0.99 Mb.
|
|
Рис. 6. Формы и методы бюджетного контроля Так, предварительный контроль осуществляется методами экспертизы, санкционирования операций, текущий — посред- ством мониторинга, а методы последующего контроля — это ре- визии, проверки и обследования. При ревизии обычно осуществ- ляется сплошной контроль, а в ходе проверки — выборочный. Экспертиза и мониторинг проводятся камерально, ревизия и про- верка — обычно выездные. Сплошной контроль можно осуще- ствить только методом ревизии; проверка же всегда выборочна, проводится в соответствии с заявленной темой. Метод анализа применяется при осуществлении контроля во всех формах. Глава 4 60 4.3. Органы внешнего государственного финансового контроля в бюджетной сфере Органами внешнего государственного финансового кон- троля в бюджетной сфере являются Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муни- ципальных образований. Особенность заключается в том, что они образуются законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления муниципальных образований и при этом обладают организаци- онной, функциональной и финансовой независимостью. Организационная независимость проявляется в том, что эти органы организационно самостоятельны, не входят в состав других органов, обладают правами юридического лица. Функциональная независимость означает, что органы внешнего государственного финансового контроля действуют самостоятельно, без вмешательства со стороны в их деятель- ность. Они самостоятельно планируют свою деятельность, опре- деляют объекты контроля, составляют и утверждают стандарты вешнего финансового контроля, методические материалы, а так- же другие документы. Финансовая независимость выражается в том, что органы внешнего финансового контроля финансируются по отдельной строке соответствующего бюджета, самостоятельно распоряжа- ются средствами, выделенными на их содержание. Счетная палата Российской Федерации является кон- ституционным органом государственного финансового контроля. В Конституции Российской Федерации определено, что Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением федерального бюд- жета. Согласно Конституции РФ к ведению Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должно- сти заместителя Председателя Счетной палаты и половины со- става ее аудиторов, к ведению Государственной Думы — назна- чение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Правовой статус, состав и структура, полномочия и основы деятельности Счетной палаты РФ определены Федеральным за- Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации 61 коном от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Россий- ской Федерации». В Законе установлено, что Счетная палата яв- ляется постоянно действующим высшим органом внешнего гос- ударственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации. Данная формулировка содер- жит несколько ключевых положений: 1) применено понятие внешнего государственного финан- сового аудита (контроля); 2) подчеркивается, что Счетная палата является высшим органом внешнего государственного аудита (контроля); 3) применен международный термин — государственный аудит, более точно отражающий характер деятельности Счетной палаты; 4) статус постоянно действующего органа означает, что деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий па- лат Федерального Собрания; 5) Счетная палата подотчетна только Федеральному Со- бранию и никому больше; при этом подотчетность не означает подконтрольность и не отменяет самостоятельности. Счетная палата Российской Федерации состоит из предсе- дателя, заместителя председателя, 12 аудиторов и аппарата Счетной палаты. Председатель палаты, его заместитель и ауди- торы замещают государственные должности Российской Феде- рации. Они назначаются на срок шесть лет палатами Федераль- ного Собрания Российской Федерации по представлению Прези- дента Российской Федерации. Председателя Счетной палаты и шесть аудиторов назначает Государственная Дума, заместителя председателя и шесть аудиторов — Совет Федерации. Каждый из 12 аудиторов Счетной палаты возглавляет опре- деленное направление деятельности, которое охватывает ком- плекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, характеризующихся единством назначения. На каждого аудитора возложены обязанности по руковод- ству структурными подразделениями аппарата Счетной палаты, включающими инспекторов и иных сотрудников. Такие подраз- деления называются «инспекции». Они проводят контрольные Глава 4 62 мероприятия, обеспечивают исполнение аудитором возложен- ных на него полномочий. Результаты контрольных мероприятий являются итогом деятельности нескольких сотрудников, они рассматриваются на коллегии Счетной палаты — таким образом обеспечивается их объективность. Председатель, его заместитель, аудиторы Счетной палаты и руководитель ее аппарата составляют коллегию Счетной пала- ты РФ. Она рассматривает наиболее важные вопросы, такие как: методология деятельности Счетной палаты, планирование и ор- ганизация работы, итоги контрольных и экспертно-аналитичес- ких мероприятий, содержание информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе. Кол- легия утверждает Регламент Счетной палаты, стандарты Счетной палаты, общие требования к стандартам внешнего государствен- ного и муниципального контроля, определяет содержание направ- лений деятельности, возглавляемых каждым аудитором. Вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел определяются Регламентом Счетной палаты. Аппарат Счетной палаты Российской Федерации состоит из руководителя аппарата, его заместителя, инспекторов и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входят непосредственная организация и прове- дение контрольных мероприятий. Для этого они объединены в инспекции, руководимые их начальниками, которые работают под руководством аудиторов. В состав аппарата Счетной палаты входят также департаменты (административный, сводный, пра- вового обеспечения, информации, внешних связей, финансовый, кадров и государственной службы, обеспечения деятельности и др.), управления и отделы. В Счетной палате Российской Федерации более 1 000 со- трудников, в том числе 700 инспекторов. Ее научный потенциал составляют 30 докторов и более 100 кандидатов наук. Счетная палата Российской Федерации решает следующие задачи: Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации 63 ◦ организация и осуществление контроля за целевым и эф- фективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; ◦ аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Рос- сийской Федерации; ◦ определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического раз- вития Российской Федерации; ◦ анализ недостатков и нарушений, выявленных в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и ины- ми ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выра- ботка предложений по их устранению, а также по совершенство- ванию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции; ◦ развитие возможностей и методов аудита (контроля) эф- фективности и соответствия нормативным правовым актам Рос- сийской Федерации порядка формирования, управления и распо- ряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компе- тенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономи- ческого развития Российской Федерации; ◦ оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств фе- дерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения ис- полнения обязательств другими способами по сделкам, соверша- емым юридическими лицами и индивидуальными предпринима- телями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компе- тенции Счетной палаты; ◦ определение достоверности бюджетной отчетности глав- ных администраторов средств федерального бюджета и бюдже- тов государственных внебюджетных фондов Российской Феде- рации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; Глава 4 64 ◦ контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных вне- бюджетных фондов в Центральном банке Российской Федера- ции, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; ◦ обеспечение в пределах своей компетенции мер по про- тиводействию коррупции. Основные виды деятельности Счетной палаты — кон- трольная, экспертно-аналитическая и информационная, в рамках которых она проводит контрольные, экспертно-аналитические и иные мероприятия. Применяются такие методы контрольной и экспертно-аналитической деятельности, как ревизия, проверка, анализ, обследование, мониторинг. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия про- водятся в формах предварительного аудита, оперативного анали- за и контроля, последующего аудита. Таким образом, закреплен принцип непрерывного, системного контроля в всего бюджетно- го процесса путем осуществления предварительного, текущего и последующего аудита (контроля) за исполнением федерально- го бюджета. По результатам проведенных мероприятий оформляются соответствующие документы: ◦ по результатам проверки, ревизии оформляется акт; ◦ по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий — отчет; ◦ в случае выявления нарушений при проведении контроль- ных мероприятий направляются представления, предписания, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; ◦ по результатам экспертизы, анализа или обследования составляется заключение; ◦ по результатам предварительного аудита оформляется заключение; ◦ по результатам оперативного анализа составляется опе- ративный доклад; ◦ по результатам последующего контроля за исполнением федерального бюджета подготавливается заключение. Счетная палата самостоятельно разрабатывает и утвер- ждает в установленном порядке стандарты, которые являются Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации 65 внутренними нормативными документами, определяющими ха- рактеристики, правила и процедуры планирования, организации и осуществления различных видов деятельности Счетной пала- ты и требования к их результатам. При этом учитываются меж- дународные стандарты в области государственного финансового контроля, аудита и финансовой отчетности. Контрольно-счетные органы субъектов Российской Фе- дерации и муниципальных образований функционируют в со- ответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно- счетных органов субъектов Российской Федерации и муници- пальных образований». Контрольно-счетные органы созданы во всех субъектах Российской Федерации. Они обладают организационной и функциональной независимостью, правами юридического лица, являются органами внешнего государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. Полномочия этих органов определяются региональными законами, но в основу положены те, что предусмотрены Законом № 6-ФЗ: ◦ контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного вне- бюджетного фонда; ◦ экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Рос- сийской Федерации и проектов законов о бюджетах территори- ального государственного внебюджетного фонда; ◦ внешняя проверка годового отчета об исполнении бюд- жета субъекта Российской Федерации, годового отчета об ис- полнении бюджета территориального государственного вне- бюджетного фонда; ◦ организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; ◦ контроль за соблюдением установленного порядка управ- ления и распоряжения имуществом, находящимся в государ- ственной собственности субъекта Российской Федерации; Глава 4 66 ◦ оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, законности предо- ставления государственных гарантий и поручительств за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Рос- сийской Федерации; ◦ финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федера- ции в части, касающейся расходных обязательств субъекта Рос- сийской Федерации, а также государственных программ субъек- та Российской Федерации; ◦ анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Фе- дерации и подготовка предложений, направленных на его со- вершенствование; ◦ контроль за законностью, результативностью (эффектив- ностью и экономностью) использования межбюджетных транс- фертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Фе- дерации бюджетам муниципальных образований, а также про- верка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; ◦ подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах прове- денных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (предста- вительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации; ◦ участие в пределах полномочий в мероприятиях, направ- ленных на противодействие коррупции; ◦ иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Во многих субъектах Российской Федерации данный пе- речень полномочий расширен, уточнены отдельные положения. Численность и организационная структура контрольно- счетных органов большинства субъектов Российской Федерации Финансовый контроль в бюджетной системе Российской Федерации 67 позволяют обеспечить выполнение возложенных на них полно- мочий органов внешнего финансового контроля. Они состоят из председателя, заместителя председателя, нескольких аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Обычно председатель, его заместитель и аудиторы замещают государственные должно- сти государственной службы субъектов Российской Федерации. Инспекторы и иные работники аппарата контрольно-счетного органа являются государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации. Как правило, аудиторы возглавляют одно из направлений деятельности, обеспечивая контроль за доходами или опреде- ленными расходами регионального бюджета. Председатель, его заместитель и аудиторы образуют кол- легию контрольно-счетного органа, которая рассматривает наибо- лее важные вопросы его деятельности. Она осуществляет свою деятельность в соответствии с положением о коллегии. В аппарат контрольно-счетного органа включаются ин- спекторы и иные работники. Инспекторы объединены в инспек- ции, или рабочие группы, и на постоянной или временной основе закрепляются за аудиторами для проведения контрольных меро- приятий. Для организации работы аудиторов и инспекторов в аппарате создаются отделы. Контрольно-счетные органы муниципальных образований обладают полномочиями, аналогичными полномочиям контроль- но-счетных органов субъектов РФ. Они пока имеются далеко не во всех муниципальных районах и городских округах на терри- тории Российской Федерации, не говоря уже о поселениях. Часть из них, созданная как органы местного самоуправления, облада- ет правами юридического лица. Другие функционируют в соста- ве представительных органов. Вместе с тем есть и такие, которые состоят из депутатов, являясь комиссиями представительных ор- ганов. Конечно, представительные органы местного самоуправ- ления вправе создавать в своем составе такие подразделения. Следует учитывать, однако, что они не являются контрольно- счетными органами муниципальных образований, не обладают организационной и функциональной независимостью, не наде- лены полномочиями, определенными Законом № 6-ФЗ, в том Глава 4 68 числе правом проведения внешней проверки годовых отчетов об исполнении местных бюджетов. Численность и организационная структура контрольно- счетных органов муниципальных образований должны обеспе- чивать реализацию возложенных на эти органы полномочий. Однако не во всех муниципальных образованиях создаются не- обходимые условия для осуществления внешнего контроля за исполнением местного бюджета. Контрольно-счетные органы муниципальных образований, в основном, малочисленны: со- стоят из председателя и 1−3 инспекторов. В столицах субъектов Российской Федерации и других крупных городах численность контрольно-счетных органов вы- ше. Однако общих критериев определения реальных потребно- стей в количестве сотрудников органов внешнего финансового контроля пока не выработано. Поэтому она зависит, в основном, от понимания важности объективного финансового контроля местным представительным органом и субъективных позиций руководителей муниципальных образований. Контрольно-счетные органы столиц субъектов Российской Федерации и других крупных городских округов, как правило, состоят из председателя, его заместителя, аудиторов, инспекто- ров и иных сотрудников. Инспекторский состав может быть объединен в несколько инспекций, которые работают под руко- водством аудиторов. В некоторых муниципальных органах внешнего финансо- вого контроля созданы коллегии. Их создание должно быть обу- словлено положением о контрольно-счетном органе муници- пального образования. |