Государственная и муниципальная служба. I. Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт
 Скачать 147.35 Kb.
|
§3. Государственная гражданская службакак социальный институтДля нормального функционирования общества необходимозакрепить ряд человеческих отношений, сделать ихобязательными для всех. Это касается и публично- правовыхотношений, обеспечивающих социальный порядок, балансинтересов разнообразных общественных групп, стабильностьгосударства и общества. Практика закрепления отношений,удовлетворяющих насущные потребности людей,оформляется в статусно- ролевую систему. Такого рода системысоздается в обществе в форме институтов. Термин «институт» социологи употребляют в несколькихзначениях: его относят к определенной группе лиц, выполняющихсоциальные функции; он означает организацию, удовлетворяющую общественныепотребности; им называют некоторые социальные роли, особенноважные для жизни людей. Когда мы говорим, что государственная служба - этоинститут, то подразумеваем под этим группу чиновников,работающих в органах государственной власти; административныеорганизации и учреждения, которыми они располагаюти т. д. Однако между понятиями «институт», «группа», «организация» и «роль» имеются существенные развития. Еслигруппа - это совокупность взаимодействующих людей, соединеннаяобщими интересами; организация - это объединениеиндивидов, ориентированных на достижение определеннойцели; роль - э т о модель поведения, соответствующаяожиданиям окружающих людей, то институт - это организационнаясистема связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляютсяи контролируются действия людей по удовлетворениюосновных потребностей общества. Применяя данное определение к институту государственнойслужбы, отметим, что под ценностями понимаютразделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами- стандартизированные образцы поведения (на основеКонституции и других законов), а под системой связи -сплетение социальных ролей и статусов, в рамках которыхэто поведение осуществляется. Исходя из многообразия испецифики деятельности, государственная служба разделяетсяна три вида: военная, выполняющая функцию по обеспечениюобороны и безопасности государства; правоохранительная, осуществляющая функцию пообеспечению безопасности, законности и правопорядка,по борьбе с преступностью, по защите прав и свободчеловека и гражданина; гражданская, обеспечивающая исполнение полномочийгосударственных органов, то есть администрирование. Итак, администрирование как разновидность профессиональнойдеятельности регулируется социально-правовыминститутом государственной службы. Его социальноеначало предопределено интересами общества, правами исвободами гражданина. Его правовое начало составляютюридические нормы, исключающие произвол должностныхлиц. Институт государственной службы функционирует впублично-правовой сфере, он организует, упорядочивает,формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные между государством и чиновником, а также публичные между чиновником и гражданином. В основу служебных отношений положена установкаподчинения. Указания и требования государственных органоввласти имеют для должностного лица значения нормправа. Образцом его поведения является субординация. В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходяиз равенства всех перед законом. Они выражают подчинениене должностному лицу, а закону. Именно закон выступаетгарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность.Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействияслужащего, соблюдающего закон, и гражданина,повинующегося чувству долга перед законом. Для института государственной службы характерны нетолько формальные, но и неформальные отношения, то естьсвязи между чиновниками внутри аппарата. В отличие от субординационных,служебных связей это координационные,межличностные отношения, обеспечивающие более тесноесотрудничество управляющих субъектов. Воспроизводству публично-правовых связей способствуютсоциальные нормы. Во- первых, это нормы, определяющиестатус государственной службы. В любом обществеустанавливается право государственных органов власти исоответствующих должностных лиц' принимать административныерешения. Такие нормы записаны в Конституциии других законодательных актах. Во-вторых, это нормы тогорегиона, где функционирует государственная служба, тоесть национальные традиции и обычаи. В- третьих, это нормы,выработанные в административной среде. В системе публично-правовых связей выделяют материальныеи процессуальные нормы. К материальным относятся:принципы государственной службы; статус государственногослужащего; его права, обязанности, правоограничения,льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства;аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д. Эти нормы регулируют организационно-структурный срезинститута государственной службы, направлены на стабилизацию,обеспечение его целостности. Процессуальныенормы реализуют положения материальных норм: порядокпоступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации;дисциплинарное производство; процедура увольненияи т. д. Они регулируют функционирование этого института.Нормы представляют собой определенный стандарт,образец поведения должностных лиц, типичный для данноговремени и данной административной среды, ориентиромв выборе социально одобряемого поведения, средствамиконтроля за действиями чиновников. Они имеют общуюцель - обеспечение организованности служебных и публичныхотношений. Процесс упорядочения публично-правовых отношений,определения и закрепления соответствующих норм, статусови ролей, приведение их в систему, способную удовлетворятьпотребности общества в укреплении порядка и стабильности,называется институционализацией. Следует отметить,что государственная служба в нашей стране находится в стадиистановления. Еще не проявились в полной мере такиепризнаки этого института, как культурные символы, кодексповедения, идеология и др. Процесс институционализациигосударственной службы довольно сложен. Длительное время вплоть до конца XX века государственнаяслужба представляла собой традиционный правовойинститут, обслуживающий государство. Однако по мересамоорганизации гражданского общества, нарастает социально-правовая ориентация государства. Занимая подчиненноепо отношению к праву положение, оно становится наслужбу граждан. Изменяется и роль государственной службы- предоставленные публичных услуг населению, необходимыхдля социальной интеграции общества. Таким образом,сугубо правовой институт государственной службытрансформируется в социальный. Гражданское общество, формируя общественное мнение,устанавливает контроль над государственной службой.Основной заботой чиновников является служение обществу,а власть, которой они обладают, — лишь средством достиженияэтого результата. Современный институт государственной службы переживаетглубокую трансформацию. Он регулирует автономнуюдеятельность чиновников, выполняющих функцию посредниковмежду государством и обществом. В соответствии с законодательством каждый чиновник,осознавая свою ответственность перед государством, обществоми гражданами, призван соблюдать общепринятые нормыэтики, которые конкретизируют ценности независимости(служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия(избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности(по отношению к политическим партиям), профессиональнойчести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважатьобычаи и традиции народов), сдержанности (в оценкахгосударственных органов и их руководителей). Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляетсяв процессе профессиональной специализации. Со временемслужащий настолько привыкает к предписанным нормам,что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осуществляетконтроль за поведением чиновников, применяя разнообразныесанкции к нарушителям, вплоть до уголовногопреследования. |