Государственная и муниципальная служба. I. Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт
 Скачать 147.35 Kb.
|
|
Ю. Н. Щербаков Государственная муниципальная служба Глава I. Государственная гражданская служба как публично-правовой, организационный и социальный институт§ 1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт Коренные изменения в социально-политическом устройствеРоссии в 1991-1993 годах, принятие новой Конституциистраны (1993) и другие факторы вызвали необходимостьутверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах. В процессе становления государственной службы первостепенноезначение приобретает ее формирование какпублично-правового института. Это было самым слабымзвеном дореформенной государственной службы. Что иускорило ее распад. В настоящее время возросло пониманиепервостепенной важности государственной службы, 85%опрошенных государственных служащих считают оченьважным наличие правовой основы для функционированияэтой службы. Государственная служба как правовой институт представляетсобой совокупность юридических норм, регулирующихстановление, организацию и функционированиеобъединения государственных служащих, их поведение идеятельность по реализации Конституции и законов РоссийскойФедерации, а также личный правовой статус этих служащих. Государственно-служебные отношения регламентируютсяфедеральными законами и иными нормативнымиправовыми актами о государственной службе. Основой этойработы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе РоссийскойФедерации. Сущность государственной службы как правового институтапредполагает решение двух главных задач. Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, законодательствосубъектов Федерации, обеспечение национальнойбезопасности с учетом интересов регионов, а такжегосударственного суверенитета, экономической самостоятельности,духовно- нравственной самобытности народов.Такие функции эффективно может выполнять лишь высокопрофессиональный,стабильный, рационально выстроенныйи организационно продуманный и вместе с тем в экономическоми правовом отношении обеспеченный аппаратгосударственных органов. Во-вторых, деятельность на основе специального законодательствакак совокупность юридических норм, правили процедур, регулирующих отношения, связанные с организациейгосударственной службы и выполнением стоящихперед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственногослужащего; особые процедуры замещениягосударственных должностей; права, обязанности и ответственностьдолжностных лиц; специфический порядок итехнологии прохождения службы. Все эти правовые нормынацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан. В советский период государственная служба практическине регламентировалась нормами права. По правовому положениюгосударственные служащие ничем не отличались отдругих категорий граждан. Господствовала трудовая теориягосударственной службы. Считалось, что норм Кодекса законово труде достаточно для ее упорядочения. Отношенияв государственном аппарате в тот период регулировалисьобщими законодательными актами о Совете Министров, атакже специальными нормативными актами - временнымправилам о работе в государственных учреждениях и предприятиях(Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), Положениео дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утверждено 13ЦИК и СНК РСФСР от 20 мартагода), Единой номенклатуры должностей служащих(утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года),Квалифицированным справочником должностей руководителей,специалистов и служащих (1987 года). В настоящее время о государственной службе имеетсядва закона, несколько указов Президента и постановленийПравительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дореволюционныйпериод. На начало XX века в России насчитывалосьоколо 200 различных нормативных актов, которыерегулировали государственную службу. Еще более обширносовременное законодательство о государственной службе вразвитых странах мира. Целесообразно в ближайшее время разработать законодательныеи другие нормативные правовые акты о программереформирования, о муниципальной службе, о повышенииоплаты труда и гарантиях для государственных служащих, оквалифицированных требованиях к ним, о кадровом резерве,о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно ширеиспользовать общепризнанные принципы и нормы международногоправа о государственной службе. Опыт зарубежных стран, а также отечественная практикасвидетельствуют, что развитие государственной службыкак правового института может быть эффективным лишьв том случае, если оно осуществляется на основе соответствующихмеханизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы понимаетсянормативно- организационное воздействие на служебныеотношения в процессе их становления, с целью ихохраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностямигосударства и общества. Механизм правового регулирования государственнойслужбы включает систему правовых средств, при помощикоторых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы,правовые отношения, правовая ответственность, правовоесознание, юридические факты, акты применения права,а также акты реализации прав и обязанностей государственныхслужащих. Развитие нормативно-правовой базы государственнойслужбы позволяет укрепить правовой статус государственныхслужащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечитьприобретение необходимых знаний, умений и навыков,усилить стимулы к труду. Основным звеном механизма правового регулированиявыступает норма права, то есть правило поведения общегохарактера, установленное государством. Оно имеет обязательнуюсилу, наделяет субъекты юридическими правами иобязанностями, регулирует общественные отношения и предусматриваетв случае нарушения ответственность. В российскомзаконодательстве о государственной службе пока малонорм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобладаютнормативные предписания, правовые принципы, нормативныеидеи, которые должны конкретизироваться в правовыхнормах. Отношения в государственной службе являютсяпредметом главным образом конституционного, административногои трудового права. Метод правового регулирования государственной службыпредставляет собой совокупность юридических приемов,средств, способов воздействия органов государственнойвласти на содержание деятельности и поведение государственныхслужащих, организацию и функционирование государственнойслужбы как правового института. В процессеправового регулирования применяются императивный идиспозитивный методы. Первый предполагает властное воздействиена государственных служащих. Вторым регулируютсяотношения между равноправными сторонами, например, видами государственной службы, государственнымислужащими по горизонтали. Становление государственной службы как правового институтаможет завершиться тогда, когда будет в полной мереразработано специальное законодательство. Пока же законыпринимаются в большинстве случаев по отдельным видамгосударственных органов (о судах, о прокуратуре, милициии т. д.), в них предусматриваются статусы государственныхслужащих. Что касается общих вопросов об организации федеральнойгосударственной службы, то они регулируются в основномуказами Президента Российской Федерации. Темы ихдостаточно разнообразны: о реестре должностей; о социальных гарантиях служащих; о переподготовке и повышении их квалификации; об аттестации; об учреждении структур по управлению федеральной государственной службы; о борьбе с коррупцией в государственном аппарате ит. д. В 1993-2001 гг. принято 27 указов Президента, в том числесемь - в порядке внесения дополнений и изменений в ранеепринятые указы. На формирование федеральной государственнойслужбы оказывают значительное влияние конкретныепостановления Правительства России. В 1996-2001 гг.принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросовпроведения конкурсов при приеме на работу в центральныеорганы федеральной исполнительной власти, структуры этихорганов и т. п. В правовом обеспечении современной государственнойслужбы России имеются значительные пробелы. По-прежнемусохраняются отношения трудового найма между служащими государственным органом. Руководитель принимаетна работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, наказывает,увольняет. При такой системе уже не Конституция,не Президент, не законы и указы, а руководитель органа илиподразделения - высший авторитет для подчиненного, этоподтверждается и социологическими исследованиями, проведеннымив 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественноруководствуются государственные служащие при исполнениидолжностных обязанностей» большинство респондентов(70%) ответили: «указания непосредственного руководителя». Должностные инструкции остались лишь на третьемместе. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная иколлективная безответственность должностных лиц, бюрократизми коррупция, социально-правовая незащищенностьслужащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству,симпатиям, признаку личной преданности. Мировой опыт свидетельствует о том, что государственнаяслужба предполагает иное - правовую защищенностьслужащего от произвола вышестоящих руководителей, гарантиюпрофессионально-должностного роста и непрерывногообразования и т. д. Требования к государственной службе как комплексномуправовому институту находят отражения в целях, функциях,принципах, структуре государственной службы. Основной целью государственной службы как правовогоинститута является обеспечение выполнения законодательствастраны, создание благоприятных правовых, организационныхи социально-экономических условий для нормальногофункционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешнихотношений со всеми институтами гражданского общества игосударственными структурами, но и внутри аппаратных отношений. Внешние отношения охватывают связи государственногоаппарата и государственных служащих с гражданамии институтами гражданского общества, между государственнымиорганами и органами местного самоуправления,предприятиями и учреждениями. В основном это являетсяпредметом административного права. Внутренние отношения - это связи, возникающие поповоду приема граждан на государственную службу, прохожденияслужбы, организации служебного и внеслужебноговремени, денежного содержания, установления льготи гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношениярегулируются нормами права не только административного,но и трудового, финансового, гражданского и другихотраслей права. Возможности правового регулирования государственнойслужбы зависят от развития основных отраслей права: конституционной; административной; трудовой и др. Особое значение имеют нормы конституционного права.Они определяют основы правового статуса государственнойслужбы. В Конституции РФ содержаться три основныенормы: принцип равного доступа граждан к государственнойслужбе; самостоятельность федеральной государственнойслужбы; запрет депутатам Государственной Думы находитьсяна государственной службе. На организацию и функционирование государственнойслужбы оказывают косвенное влияние многие другие положенияКонституции России. Так, ее нормы о компетенцииветвей и органов государственной власти определяютсодержание деятельности соответствующих кадров государственнойслужбы. Ряд конституционных норм влияетна принципы ее организации. Таковы, например, принципверховенства Конституции РФ и законов России, принципприоритета прав и свобод человека и гражданина, принципединства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности и внеконфессионности государственной службыи т. д. Нормы административного права регулируют управленческиеотношения, связанные с профессиональной деятельностьюгосударственных служащих исполнительной ветвивласти. Государственные служащие являются субъектамиуправления. Они действуют от имени и по поручению государства,выполняют организационные задачи или обеспечиваютих выполнение. Прежде всего, это касается внешнихотношений государственной службы - связей с гражданами,государственными органами и их должностными лицами. Административное право определяет отношения, которыевозникают в связи с действиями, влекущими за собойюридические последствия (приказы, жалобы, заявления,указания, постановления), а также правами и обязанностями,ответственностью, ограничениями. Исходя из норм административного права, в работе с государственнымислужащими учитываются особенности государственногоуправления: доминирование; преобладание одной воли над другой; подчинение одного лица другому и т. д. Нормы трудового права регулируют отношения внутриколлективов государственных органов, отношения, вытекающиеиз общего правового статуса государственных служащихкак наемных работников. Государственно-управленческие отношения выходят запределы коллектива государственного органа. Они касаютсяего функций и регулируются нормами административногоправа. Возникают некоторые отклонения от норм трудовогоправа. В связи с этим федеральным законодательством установлено, что на государственных служащих распространяетсядействие законодательства РФ о труде (с некоторымиособенностями). Эффективность государственной службы определяетсяв первую очередь тем, насколько в стране исполняютсяее Конституция и законы. Это обязывает государственныхслужащих строго согласовывать свою деятельность с Конституциейи законами РФ, полномочиями государственногооргана. Принцип верховенства закона реализуется через исполнение,применение, соблюдение законов. При этом возникаюттрудности в связи с отсутствием закона о законах, которыйустанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничивалбы законы конституционные и иные законы и указы, законыи подзаконные акты. Государственные служащие при разработке подзаконныхактов государственных органов обязаны строго руководствоватьсяпринципом верховенства закона. Верховенство законов должно соблюдаться и при подготовкенормативных актов, касающихся внутренней жизнигосударственной службы, в том числе должностных инструкций,определяющих особенный правовой статус государственногослужащего. § 2. Государственная гражданская службакак организационный институтРазвитие государственной службы как системы требуетее определенной организации. Это понятие (от франц. organization- сообщаю стройный вид, устраиваю) употребляетсяобычно в трех значениях: внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействияболее или менее дифференцированных и автономныхчастей целого, обусловленная его строением; совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей междучастями целого; объединение людей, совместно реализующих некоторуюпрограмму или цель и действующих на основеопределенных процедур, и правил. Понятие «организация» фиксирует динамические закономерностисистемы, функционирование, поведение и взаимодействиеее частей. В связи с этим можно было бы предположить, что государственнаяслужба как организационный институт представляетсобой: автономную специализированную группу людей, выполняющихфункцию управления, ориентированныхна достижение государственной пользы, что требуетих совместных и координированных действий и соответствующейподготовки; совокупность организационных норм, способов, процедур,правил, стандартов и традиций упорядочивания,регулирования и координации совместной деятельностигосударственных служащих, придания взаимодействиюкомпонентов государственной службы согласованностидля достижения ее целей; средство объединения и регламентации, деятельностьгосударственных служащих во имя реализации целейгосударственной службы. Одним из важнейших аспектов организации государственнойслужбы является ее упорядочение. Оно предусматриваетработу по классификации должностей, званийи чинов, созданию нормативно-правовой базы современнойгосударственной службы, установлению порядка продвиженияпо службе на принципах карьеры, нормализации процессаповышения профессионализма кадров и т. д. Согласованность взаимодействия частей государственнойслужбы достигается путем разделения и кооперациитруда служащих, ранжирования и иерархии должностей изваний, координации и контроля деятельности служащих,обмена управленческой информацией, гармонизации отношениймежду руководителями и подчиненными, работникамигосударственной службы и политиками. Направленность государственной службы к достижениюее целей обеспечивается регулированием границ государственнойслужбы, повышением организационного статусаслужащих, обеспечивающих деятельность органов государственнойвласти и управления, регулированием должностныхполномочий, приема на службу и требований к служащим,установлением критериев эффективности их работы, стимулированиемтруда, контролем деятельности. При этом используютсямеханизмы, способствующие направлению активностиработников в сторону цели государственной службы,начиная с социализации вновь принятых на службу в рамкахгосударственного аппарата, усвоения ими организационныхнорм, правил, традиций и завершая механизмами контроля,поощрений и санкций, которые придают направленность ихарактер выбираемым служащими действиями в рамках допустимогов системе государственной службы. Решение большинства задач государственной службысвязано с основным элементом ее системы - кадровым потенциалом,уровнем профессионализма и личных качествслужащих, настойчивости в достижении целей государственнойслужбы. Поэтому подбор кадров для нее представляетодну из важнейших задач государственной службы какорганизационного института. Эта задача реализуется путемустановления правил отбора и приема на государственнуюслужбу, процедур проведения конкурсов, квалификационныхэкзаменов, тестовых аттестаций, назначений на должностьи т. д. Не менее важной стороной этой проблемы является выработканорм и процедур замещения должностей на основепланирования и прогнозирования карьеры. Это целесообразноосуществлять на основе справедливой оценки способностейи заслуг работников, уровня их профессионализма,умений и навыков. В задачу государственной службы как организационногоинститута входит создание условий для роста профессионализмаслужащих, обеспечение эффективной работы системыподготовки, переподготовки и повышения квалификациигосударственных служащих. Нормы и правила организацииэтой работы направлены на то, чтобы на учебу отбиралисьработники из резерва, а по окончании учебы им, как правило,гарантировалось продвижение по службе в соответствиис планом карьеры и результатом их учебы. Разумеется, организацияпрограммы, и планы учебы должны быть направленына выработку знаний, приобретение умений инавыков. Призванием государственной службы как организационногоинститута является создание более прочных стимуловк труду, чем это принято в обычном государственном аппарате.Его эффективность выше там, где система стимуловучитывает мотивы, ценностные ориентации работников, гдеорганизуется специальные исследования - опросы, тестированиеи др. Основными при поступлении на государственнуюслужбу являются следующие ориентации: на характер работы; на условие труда; на вознаграждение; на карьеру. При этом один из мотивов бывает доминирующим, и этовсе чаще учитывается при индивидуализации стимулирования,начиная с планирования карьеры. Заслуживает вниманияопыт ряда зарубежных стран, где основным принципом,определяющим общий уровень оплаты труда государственныхслужащих, является соответствие такой оплаты вознаграждениюза эквивалентный труд в частном секторе. Весьма важным направлением организации государственнойслужбы является регулирование правил поведенияработников государственного аппарата. Главными срединих становятся строгое выполнение решений вышестоящихорганов и должностных лиц, принятых в рамках их компетенции,обеспечение задач в соответствии с должностнымиинструкциями, а также моральные нормы - честности, порядочность,неподкупность, верность долгу и Отечеству, последовательноеосуществление миссии представителя государства,проводника его идей. Таким образом, государственная служба является организационныминститутом, который упорядочивает государственныйаппарат, направляет его на выполнение общегосударственныхзадач. |