Государственная и муниципальная служба. I. Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт

• Название: I. Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт
• Дата: 15.12.2022
• Размер: 147.35 Kb.
• Имя файла: Государственная и муниципальная служба.docx
• Тип: Документы; #846945
• страница: 5 из 15

§6. Проблемы соотношения нормадминистративного и трудовогоправа при регулировании отношенийна государственной службе

В демократическом государстве особое значение получаетпроблема соотношения публичного и частного права.

Данная проблема проецируется на важнейшие институтыдемократического государства, одним из которых традиционносчитается институт государственной службы.

Государственная служба - комплексный правовой институт.Его образуют как нормы публичного, так и нормычастного права. Если говорить о нормах публичного права,то это, прежде всего, нормы административного права. Применительнок нормам частного права - это, главным образом,нормы трудового права. Проблема соотношения имеетзначение не только для юридической науки, даже в большейстепени она важна для практики. Неясность в данном вопросезаметно осложняет работу кадровых подразделенийгосударственных органов, а также судов, рассматривающихспоры, возникающие из государственно-служебных отношений.

Понять, где заканчивается законодательство о государственнойслужбе (то есть административное законодательство)и начинается трудовое, подчас очень сложно. И хотя с1 февраля 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодексРФ, ситуация нисколько не изменилась, и данная проблемапродолжает оставаться весьма актуальной.

В условиях проведения реформы государственной службывопрос об определении ее правовой природы представляетсяосновополагающим, имеющим сущностное значение. Темболее, что после утверждения 15 августа 2001 года ПрезидентомРФ Концепции реформирования системы государственнойслужбы РФ работа по модернизации российской государственнойслужбы вступила в качественно новую стадию.

По мере становления государственной службы заметнооживилась давняя дискуссия между административистамии представителями науки трудового права о природе общественныхотношений на государственной службе, а значит, вцелом, о принадлежности института государственной службы.Думается, острота и накал дискуссии объясняются яснымпониманием ее участниками того, что это, по сути дела,центральный вопрос реформы государственной службы вРоссии. От того, как он решится во многом зависит дальнейшееразвитие, в том числе систематизация законодательствао государственной службе.

Следует отметить, что государственная служба - важная,но далеко не единственная область общественных отношений,где соотносятся нормы административного права инормы трудового права. Следовательно, нельзя рассматриватьих соотношение только применительно к институтугосударственной службы без четкого уяснения более общихподходов, которые обозначились в юридической науке посуществу исследуемой проблемы.

Административисты и юристы-трудовики сходятся вомнении о том, что отрасли права, которые они представляют,являются смежными. Их предмет и метод правовогорегулирования имеют определенное сходство. Оно частозатрудняет выявление истинной правовой природы тех илииных фактических отношений и влечет за собой в ряде случаевнарушение закона и правоприменительной практики.

Одновременно отдельные административисты высказываюттакие далеко идущие утверждения, что административноеправо во многих случаях служит основой, фундаментомвозникновения многих уже сложившихся отраслейправа. Среди таких отраслей, в частности, называется трудовоеправо. Такое утверждение выглядит достаточно сомнительным.

Исторически трудовое право выделилось изправа гражданского. Поэтому именно оно, а никак не административноеправо, должно рассматриваться в качестве егофундамента, своеобразной материнской отрасли. Известныйпредставитель науки трудового права, профессор Р. 3. Лившиц,верно отмечал, что обособление трудового права в самостоятельнуюотрасль было, прежде всего, обусловленонеобходимостью опосредовать отношения наемного труда,то есть отношения между юридическими равноправнымисубъектами, а значит, отношения частноправовые. Причемименно частноправовые начала и впредь будут игратьведущую роль в регулировании трудовых отношений. Темне менее, Р. 3. Лившиц делает однозначный вывод: административноеправо является одной из тех отраслей права, ккоторым ближе всего примыкает трудовое право.

Весьма интересен подход В.А.Юсупова к взаимодействиюнорм административного с нормами других отраслейправа, в том числе трудового. Названный автор даже выделяетв качестве самостоятельной функции административногоправа функцию взаимодействия. Взаимодействуя снормами других отраслей права, административные нормыопределяют их содержание, а иногда служат условием ихдействительности.

Таким образом, несмотря на некоторые различия в подходах,и представители науки административного права,и представители науки трудового права признают: административноеи трудовое право являются смежными. Приэтом нередко специально подчеркивается, что особеннотесно взаимодействие норм административного и трудовогоправа при регулировании государственно-служебных отношений.

Правда, более точной все же представляется формулировка«отношений на государственной службе», а не«государственно-служебных отношений», так как последнееустойчиво ассоциируется с так называемыми внешними,то есть собственно административными отношениями, вытекающимииз компетенции государственного органа, чьиполномочия призваны непосредственно обеспечивать государственныеслужащие. Формулировка же «отношения нагосударственной службе» заметно шире. Она объединяеткак внешние, так и внутренние, или виутриаппаратные отношения,возникающие, изменяющиеся и прекращающиесяпри прохождении гражданином государственной службы.

Как известно, право каждого человека на равный доступк государственной службе в своей стране было провозглашеноеще во Всеобщей декларации прав человека (глава 2статья 21), которая была принята 10 декабря 1948 года ГенеральнойАссамблеей ООН. Однако ни одна советскаяконституция право гражданина на равный доступ к государственнойслужбе специально не закрепляла. В советском государствегосударственная служба рассматривалась как однаиз многих разновидностей обычной трудовой деятельности,исходя из этого, считалось, что закрепленное в конституцииправо на труд включает в себя, в том числе, право на доступк государственной службе. Правда, в 1973 году СССР ратифицировалМеждународный пакт о гражданских и политическихправах 1966 года, где в статье 25 закреплялось правокаждого гражданина без какой бы то ни было дискриминациидопускаться в своей стране на общих условиях равенствак государственной службе. Такое положение неизменносохранялось вплоть до начала 90-х годов.

В начале 90-х годов, первоначально в СССР, а затем и всуверенной России, право на равный доступ к государственнойслужбе стало признаваться де-юре. Первоначально оносуществовало несколько в иной форме - в виде права доступак любым должностям в

государственных органах наусловиях равенства и без какой-либо дискриминации. Именно в такой норме оно закреплялось в статье 10 Декларацииправ и свобод человека 1991 года, а позднее — в статье 18Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября1991 года. Наконец, уже с 1992 году в статье 48 КонституцииРФ 1978 года также закрепляется именно это право,то есть равное право на доступ к любым должностям в государственныхорганах в соответствии со своей профессиональнойподготовкой и без какой- либо дискриминации. Поэтомуне вполне корректным является утверждение о том,что право на равный доступ граждан РФ к государственнойслужбе было закреплено на конституционном уровне в 1992году. В Конституции соответствующее право предоставлялосьзаметно шире.

Следует отметить, что у отдельных ученых-юристов, втом числе административистов, продолжает сохранятьсявзгляд на государственную службу через призму трудовыхправ гражданина. В частности, служба является формой реализацииконституционного права граждан на труд.

Однако в современных условиях вряд ли можно признатьверным утверждение, что государственная службаявляется формой реализации конституционного права гражданинана труд. Прежде всего, Конституция РФ 1993 годаправо гражданина на труд вообще не закрепляет. Она провозглашаетлишь свободу труда, то есть право каждого посвоему усмотрению распоряжаться своими способностямик труду. Думается, на современном этапе государственногостроительства в России правильным будет говорить о том,что право гражданина на равный доступ к государственнойслужбе (часть 4 статьи 32 Конституции РФ) не есть формареализации конституционного права на труд, но есть не чтоиное, как самостоятельная форма реализации права гражданинаРФ на участие в управлении государством. Совершеннологично и закономерно потому, что в Конституции РФ1993 года трудовые права гражданина и его права на участиев управлении государством закреплены в разных статьях.

Первые - в статье 37, вторые - в статье 32 Конституции РФ.Следует отметить, что представители науки трудовогоправа признают, что нормы их отрасли регулируют не всеотношения по применению труда в обществе. При этом акцентируетсявнимание на том обстоятельстве, что на практикетрудно отличить отношения, регулируемые административнымиправом, от трудовых отношений.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что административисты,пусть в различных вариантах, но все же твердо придерживаютсямнения, что наиболее активное участие в правовомрегулировании государственной службы принимаютнормы административного права. Такая роль административногоправа связана с тем, что именно административно - правовое регулирование опосредует организационные отношения,возникающие в сфере государственного управления:реализация исполнительной власти; упорядочения функционированиясудебной и законодательной ветвей власти; прокурорскогонадзора.

Данный вывод представляется весьма важным для изученияобщей проблемы соотношения публичного и частногоправа. Опираясь на него, можно сделать вывод, что государственнаяслужба в целом и все ее разновидности не толькомогут, но и, в первую очередь, должны исследоваться именнов рамках науки административного права, так как нормыданной отрасли сейчас превалируют при регулировании отношенийна государственной службе.

Применительно к институту государственной службы,соотношение специального, в основном, административногои трудового законодательства в самом общем виде определяетсяв части 3 статьи 4 ФЗ «Об основах государственнойслужбы РФ». Там, в частности, отмечается, что на государственныхслужащих распространяется действие

законодательстваРФ о труде с особенностями, предусмотренными46 Государственная и муниципальная службаданным федеральным законом. На практике данная нормарегулируется следующим образом. Государственная службарегулируется специальным законодательством о государственнойслужбе, которое имеет административно- правовуюприроду. Если по какому-либо вопросу возникает коллизия,а проще говоря, противоречие между нормами специальногозаконодательства о государственной службе и нормамизаконодательства о труде, то действует специальное законодательствоо государственной службе. В тех случаях, когдаспециальное законодательство о государственной службевообще отсутствует, то действует законодательство о труде.

Таких случаев очень много, так как по объему законодательствоо государственной службе и трудовое законодательствонесопоставимы.

К примеру, ФЗ «Об основах государственной службыРФ» содержит только лишь 30 статей, а ФЗ «О системе государственнойслужбы РФ» - 19 статей, в то время как вТрудовом кодексе РФ 2001 года их 424. При таком соотношении,очевидно, что Трудовой кодекс РФ будет использоватьсяна государственной службе очень и очень часто, таккак он имеет юридическую силу, равную ФЗ «Об основахгосударственной службы РФ». Кроме того, хорошо известно,что на федеральном уровне государственная служба пока, восновном, регулируется не законом, а актами ПрезидентаРоссийской Федерации и Правительства Российской Федерации,а в субъектах РФ - еще и региональными законамии нормативными правовыми актами руководителей органовгосударственной власти. При таком положении уместнозадаться вопросом: имеет ли законодательство о государственнойслужбе, прежде всего нормы ФЗ «Об основах государственнойслужбы РФ», приоритет перед трудовым законодательством?Ответ должен быть только утвердительным.Однако известны противоположные мнения. Так, профессорА. Ф. Ноздрачев утверждает, что закон о государственнойслужбе не устанавливает приоритет законодательства о госслужбеперед трудовым законодательством, а лишь упоминаетоб особенностях трудовых отношений в госслужбе.

С такой позицией согласиться трудно. На практике налицонесомненный приоритет законодательства о госслужбе передтрудовым законодательством, хотя ФЗ «Об основах государственнойслужбы РФ» формально его и не закрепляет. Этотприоритет состоит в том, что при возникновении коллизий,то есть когда одни и те же отношения одновременно урегулированыи нормами трудового, и нормами административногозаконодательства, предпочтение должно отдаваться нормамФЗ «Об основах государственной службы РФ», которые относятсяк административному законодательству.

Нужно отметить, что в юридической науке наблюдаютсяразличные подходы к решению вопроса о соотношении нормадминистративного права и норм трудового права на государственнойслужбе. Так, высказывается мнение о том, чтостановление государственной службы в России сопровождаетсясвоего рода инверсией главенствовавших ранее трудовыхотношений в отношения государственной службы, котораянаступает там и тогда, где и когда происходит реальноеразделение гражданского общества и государства. Таким образом,утверждается, что происходит обычная перестановка,то есть механический перенос норм трудового права в законодательствоо госслужбе. Однако с таким подходом вряд лиможно согласиться. Дело в том, что ни о какой инверсии речьидти не может. Даже беглый анализ норм ФЗ о государственнойслужбе позволяет придти к выводу, что в чистом виденормы трудового права в нем не воспроизводятся. Определенноесходство с ними отдельных норм ФЗ имеется, но неболее того. Следовательно, речь в данном случае надо вестине об инверсии, а скорее о рецепции, то есть о заимствованиипутем своеобразной адаптации и приспособлении нормтрудового права к условиям государственной службы.

Заслуживает внимания точка зрения представителя трудовогоправа, профессора А. Е. Пашерстника. Он полагал,что линия разграничения между трудовым и административнымправом лежит в плоскости различия между положениемгосударственных служащих в трудовом процессе и ихположение во внешней среде. Отношения с внешней средойявляется областью административного права, отношения впроцессе труда - областью трудового права.Иначе ставит проблему Ю. Н. Старилов. По его мнению,речь должна идти о разграничении публично-правовых отношенийв сфере государственной службы и трудовых отношений,возникающих в той же сфере между работодателеми работниками по найму. Таким образом, он предлагаетразграничивать не отношения внутри самой системы государственнойслужбы. Напротив, намного сложнее и вместе стем актуальнее проблема разграничения административногои трудового права, исходя из содержания части 3 статьи 4ФЗ о госслужбе РФ, в которой говорится: «и на госслужащихраспространяется действие законодательства РФ о трудес особенностями, предусмотренными ФЗ».

Таким образом, чем больше предусмотрено таких особенностей,тем уже сфера применения на госслужбе трудовогозаконодательства.Нужно ставить вопрос о разграничении административногои трудового права в рамках самой системы государственнойслужбы. Поскольку государственная служба являетсякомплексным правовым институтом, то достаточновелика вероятность конкуренции и коллизий, входящих внего норм административного и трудового права.

На практике также коллизии чаще всего возникают именномежду нормами административного и трудового права. Всовременных условиях речь должна идти уже не о разграничении,а о последовательном вытеснении и, в конечномсчете, - о полной замене норм трудового права, пока еще регулирующих часть отношений на государственной службе,на нормы административного права. Поскольку очевидно,что даже при разграничении, если таковое произойдет, частьотношений на государственной службе все равно будет регулироватьсянормами трудового права.

Представители науки трудового права с большим илименьшим единодушием признают, что только милитаризованнаяслужба к предмету трудового права не относится, асоставляет предмет административного права.

В заключении можно сделать вывод: речь должна идтио своеобразном освобождении специальных норм административногоправа о государственной службе от их принудительнойподмены нормами трудового права, которая произошлав советский период государственного строительствав России и которая пока лишь частично преодолена в последнеедесятилетие как на конституционном уровне, так ив целом в законодательстве.

У административистов и представителей науки трудовогоправа подчас диаметрально противоположные позиции.Представитель административного права Ю. Н. Старилов полагает, что с развитием нового законодательствао государственной службе происходит сокращение сферыпрактического регулирования нормами трудового права такназываемых внутриорганизационных отношений. Уже в настоящеевремя эта область правового регулирования значительноминимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянномууменьшению. Напротив, трудовик С. А. Иванов,признававший неизбежность дифференциации, в то же времяполагает, что в перспективе, по мере создания политическихи других предпосылок, она может и будет ослабляться.

Думается, что при решении данной весьма непростой проблемынадлежит исходить из того, что на современном этапегосударственного строительства государственный аппаратнуждается в радикальном укреплении. Такое укреплениевозможно при усилении императивных, то есть административно-правовых методов регулирования отношений на госслужбе.

Следовательно, должна произойти окончательнаязамена при регулировании отношений на государственнойслужбе норм трудового права на нормы административногоправа. Именно замена, а не дифференциация. Только в этомслучае удастся создать государственную службу, отвечающуюпотребностям переходного периода, который продолжаетсяв России уже более десяти лет.

Суть проблемы соотношения административного и трудовогоправа во многом сводится к методу, который долженбыть использован для регулирования труда государственныхслужащих. В данном случае труд понимается в широкомсмысле, то есть как вся совокупность отношений нагосударственной службе, возникающих, изменяющихся ипрекращающихся при отправлении государственным служащимдолжностных полномочий.

Профессор Ю. А. Тихомиров, анализируя современное состояниепублично-правового регулирования, верно заметилтенденцию, суть которой состоит в том, что и в прошлом, исегодня происходит обмен сферами и методами между публичными частным правом. Переход в область публично-правового регулирования обусловлен возникновением новыхпубличных интересов или явлений и процессов. Именно этоявление с середины 90-х годов наблюдается в сфере правовогорегулирования государственной службы. Поэтому глубокоправ был профессор С. Д. Князев, когда говорил, что «именнов методе административного права должны найти отражениеизменяющиеся потребности управленческих отношенийв правовом регулировании, адекватном тем радикальным политическими экономическим переменам, которые вызваныосуществлением в России современной конституционнойреформы». Данное утверждение более всего подходит к отношениямна государственной службе в связи с необходимостью их юридической адаптации к современным социально-экономическим и политическим реалиям.

Именно эту задачу предполагается решить в рамках новогоэтапа реформы государственной службы, который началсяв России после утверждения 15 августа 2001 года.

Президентом РФ Концепции реформирования системы государственнойслужбы РФ. Одним из путей достижения целей,определенных в данной концепции, вполне могла быстать корректировка метода регулирования отношений нагосударственной службе. Такая корректировка представляетсянеизбежным шагом. Для дальнейшего продвижения реформнужна мобилизация всех ресурсов страны. Одним изних является государственный аппарат. В переходный периодот него требуются четкие и слаженные действия.

Вот почему вполне логичным и объективно обусловленнымбудет усиление административного права в деятельностигосударственного аппарата. Имеется в виду расширениеприменения административного метода регулирования трудагосударственных служащих за счет последовательного сокращенияили даже полного отказа от использования диспозитивного метода при регулировании государственной службы.

Последний в наибольшей степени присущ трудовому праву.Конечно, при таком подходе права государственных служащихбудут еще боле ограничены. Однако такие ограничения,во-первых, диктуются высшими общественными интересами,во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе,в-третьих, предусматривается судебная защита для государственногослужащего, в-четвертых, ограничения компенсируютсядополнительными социальными гарантиями (установлениесравнительно высокой пенсии за выслугу лет, болеепродолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

Особенности используемого метода правового регулированиягосударственно- служебных отношений также зависитот типа правовой системы.

Конечно, изменения метода правового регулирования трудагосударственных служащих с диапозитивного на императивныйсамо по себе не самоцель. Оно продиктовано объективнойнеобходимостью дополнительного стимулироватьэкономические реформы

путем укрепления исполнительскойдисциплины в государственном аппарате и повышенияответственности дополнительных лиц, всех государственныхслужащих за принимаемые и исполняемые решения.Можно предположить, что после стабилизации экономики иреального построения основ гражданского общества, когдав полном объеме заработают процессы саморегуляции, присущиеправовым демократическим государствам с развитойрыночной экономикой, начнется обратный процесс: диспозитивный метод станет, вытеснив императивный, основнымпри регулировании труда государственных служащих. Однакопри современном состоянии отечественной экономикии незавершенности изменений в политической системе говоритьоб обратном процессе преждевременно.

В сущности, введение режима публичного регулированияесть не что иное, как изменение метода регулированиясходных по содержанию общественных отношений. В переходныйпериод отношения на государственной службе, какразновидность общественно- полезной деятельности, будутрегулироваться, главным образом, императивным методом,который присущ административному праву.

Необходимость изменения режима регулирования отношенийна государственной службе продиктована еще однимфактором. Общеизвестно, что в основу деления правана публичное и частное, главным образом, положены предмети метод правового регулирования. Однако в случае сосмеженными отраслями права, каковыми являются административноеи трудовое право, где предмет и метод правовогорегулирования имеют определенное сходство, такой подходпредставляется явно недостаточным. Важное значение, применительно к ним, также имеет автономия субъекта права,неодинаковая мера связанности государственными велениями,различные сферы применения актов, специфическиенормы и способы регулирования поведения людей. На государственнойслужбе такая связанность исключительновелика. Вся система государственных должностей строгоиерархична. Среди связанностей служащего значится обязанностьисполнять распоряжения вышестоящих руководителей,отданные в рамках их компетенции, за исключениемнезаконных.

Несомненный интерес для уяснения соотношения административногои трудового права представляет проблемасовместительства на государственной службе. Как известно,согласно статье 282 Трудового кодекса РФ совместительствоесть выполнение работником другой регулярнойоплачиваемой работы на условиях трудового договора всвободное от основной работы время. Возможность государственногослужащего работать по совместительствустрого ограничена законом. Он не вправе заниматься другойоплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогическойи иной творческой деятельностью (пункт 1, часть 1статьи 11 ФЗ о государственной службе). Правда, для отдельныхгосударственных служащих установлен полныйзапрет на работу по совместительству. В соответствии с ПостановлениемСъезда Народных депутатов РСФСР «О механизменародовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 года недопускается совмещение должности руководителя государственногооргана власти или управления с любой другойдолжностью. Отсюда видно, что, например, председательгосударственного комитета или начальник федеральногонадзора, которые, будучи руководителями соответствующихфедеральных органов исполнительной власти, одновременноявляются государственными служащими, ни прикаких условиях не могут работать по совместительству.

Однако для абсолютного большинства работников законодательствоне препятствует совмещению иной работы сгосударственной службой, то есть когда в качестве основнойу гражданина выступает другая работа, где он оформлен наполную ставку, а исполнение обязанностей по государственнойдолжности на государственной службе осуществляетсяпо совместительству, скажем на 0,5 или даже на 0,25 ставки.

Наконец, гражданин может быть принят на государственнуюслужбу на условиях совместительства и в том случае,когда он не имеет так называемой основной работы. В общем,в данных случаях вполне уместно задаться вопросом:является ли такое совместительство государственной службой,а сам такой совместитель государственным служащим?

Думается, при современном состоянии законодательства наэтот вопрос вряд ли можно дать утвердительный ответ. Делов том, что часть 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственнойслужбы РФ» среди признаков государственного служащего,в частности, называет исполнение гражданином обязанностейна государственной должности. Как видно, предполагается,что соответствующие полномочия осуществляютсяпо государственной должности, а не по части этой должности.

Наконец, было бы странно, если государственная службакак профессиональная деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществлялась какбы между прочим, попутно с другой, главной для человекаработой.

Вот почему совместитель на государственной службе неможет быть признан государственным служащим. Это подтверждаетсяправоприменительной практикой, сложившейсяв государственных органах. Например, совместители нагосударственной службе и члены их семей не имеют правапользоваться ведомственными медицинскими учреждениями,им не выплачиваются предусмотренные для штатныхсотрудников поощрительные денежные выплаты в связис юбилеем. В общем, различия между государственнымислужащими, замещающими должности на полную ставку,и совместителями имеются, причем они особенно велики вчасти, касающейся предоставления социальных гарантий,предусмотренных для государственного служащего законодательствоми локальными правовыми актами.

Государственная должность - сложное и вместе с темпервичное образование на государственной службе. Онаопределяет полномочия лица ее замещающего. Реализациядолжностных полномочий, а не какой-либо их части. Вотпочему необходимо нормативно закрепить принцип неделимостигосударственной должности и вытекающее из негоположение о том, что государственная служба может бытьтолько основной деятельностью гражданина. Следовательно,нужно установить запрет на совмещение работы с государственнойслужбой, тогда как право государственногослужащего на совмещение государственной должности сразрешенными ему оплачиваемыми видами деятельностинужно сохранить.

Таким образом, соотношение норм административного итрудового права на государственной службе - сложная проблема,которая еще ждет своего решения. Некоторые ученые утверждают, что ее решение зависит от разрешения другойпроблемы - разграничения в правовом институте государственнойслужбы публично-правовых и трудовых отношений.

Однако дело не только в разграничении. Речь должна идти не о механическом разделении норм публичного ичастного права. С такой задачей справиться достаточно легко,путем издания недостающих нормативных правовых актов,подготовку которых предполагает тот же ФЗ. Проблемунужно решать концептуально, имея в виду законодательноезакрепление изменения самого метода регулирования отношенийна государственной службе. Если предполагаемоеизменение метода регулирования государственной службыГосударственная и муниципальная службапроизойдет, можно будет говорить о возникновении такогоявления, как государственная служба переходного периода.Она будет основана на жесткой централизации, укреплениидисциплины и усилении ответственности государственныхслужащих на всех уровнях власти.