Государственная и муниципальная служба. I. Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт
 Скачать 147.35 Kb.
|
Глава II. Статус государственногослужащего§ 1. Должности гражданской службы.Реестры должностей государственнойгражданской службы РФ Рассмотрение должностей гражданской службы невозможнобез предварительного определения самого понятия«должность государственной службы», которое предусматриваетсяЗаконом о системе государственной службы РоссийскойФедерации. Под должностью понимается учрежденная в установленномпорядке первичная структурная единица государственногооргана (службы, учреждения), определяющая содержаниеи объем полномочий и ответственности занимающегоее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемуюработу в этом органе. Эта категория присуща только служащим;другие группы населения работают по специальности(например, рабочие в промышленном комплексе), учатся(студенты, учащиеся) и т. д. В штатном расписании государственногооргана указывается наименование, место и рольдолжности. В соответствии с Законом о системе государственнойслужбы Российской Федерации все должности разделяютсяна виды, которые могут быть учреждены в федеральных государственныхорганах. Государственные должности Российской Федерации,устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законамидля непосредственного исполнения полномочий федеральныхгосударственных органов. Эти должности не относятся к должностям государственнойслужбы, а занимающие их лица не являются государственнымислужащими. К должностям государственной службы, которые учреждаютсяфедеральным законом или иным нормативным правовымактом РФ для замещения государственными служащими,относятся: должности федеральной государственной гражданскойслужбы; воинские должности; должности правоохранительной службы. В федеральных государственных органах могут бытьпредусмотрены должности, не относящиеся к должностямгосударственной службы. На таких лиц действие Закона«О системе государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законов, регулирующих государственнуюслужбу, не распространяется.Кроме того, должности государственной службы имеютряд признаков, которые отличают их от других должностей(в частности, негосударственных, муниципальных, выборныхдолжностей в органах местного самоуправления): круг должностей государственной службы строгоочерчен реестром должностей федеральной государственнойслужбы, который утверждается Указом ПрезидентаРоссийской Федерации. Реестр должностей государственнойгражданской службы субъектов Российской Федерацииутверждается законом или иным нормативным правовымактом субъекта федерации.Реестр должностей федеральной государственной службыи реестры должностей государственной гражданской службысубъектов федерации составляет Сводный реестр должностейгосударственной службы Российской Федерации; по каждой должности государственной службы, подлежащейзамещению государственным служащим, предусмотренозвание определенного вида и ранга.Необходимость определять и сравнивать должности потакому признаку возникает, когда решается вопрос о назначении впервые на должность и о перемещении по службегосударственного служащего; объем полномочий по конкретной должности, включеннойв перечень должностей соответствующего вида государственнойслужбы, ограничен тем кругом обязанностей,которые вытекают из полномочий того или иного федеральногогосударственного органа. Для определения объема полномочийиспользуется деление должностей государственнойслужбы на категории и группы. Федеральным законом «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации» установлены следующиекатегории государственных служащих: руководитель; помощник (советник); специалист; обеспечивающий специалистатья И группы должностей: высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности. В соответствии с категорией и группой должностей к нимустанавливаются квалификационные требования. В число квалификационных требований входят требованияк уровню профессионального образования, стажу государственнойслужбы, профессиональным знаниям, умениями навыкам, необходимым для исполнения этих должностей; определенные должности государственной службысогласно законодательству Российской Федерации предназначеныдля осуществления специальных государственно- властных полномочий, в связи с этим государственные служащиев случае нарушения законности несут повышеннуюответственность. Меры дисциплинарной, административной и материальной ответственности применяются к ним вособом порядке; Оплата труда по должности государственной службыосуществляется за счет средств, предусмотренных соответственнофедеральным бюджетом и бюджетом субъектов Федерации. С понятием должности государственной службы связываетсятакже порядок присвоения классных чинов, дипломатическихрангов, воинских и специальных званий, размерыденежного содержания, пенсий, права и обязанности и другиевопросы.Согласно Закону «О системе государственной службы РоссийскойФедерации», федеральным государственным служащимявляется гражданин, осуществляющий профессиональнуюслужебную деятельность на должностях федеральнойгосударственной службы и получающий денежное содержаниеза счет средств федерального бюджета, а государственныйгражданский служащий субъекта Федерации - гражданин,осуществляющий профессиональную служебную деятельностьна должностях государственной гражданской службысубъекта Федерации и получающий денежное содержание засчет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.Через государственных служащих реализуются полномочиягосударственных органов. Однако состав государственныхслужащих неоднороден, их функциональное назначениеразнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группыпо разным критериям. В соответствии с конституционным принципом разделениявластей различаются государственные служащие органовзаконодательной (представительной), исполнительнойи судебной власти. По масштабу деятельности органов государственнойвласти, где они служат, государственные служащие делятсяна федеральных государственных служащих и государственныхслужащих субъектов федерации. По функциональному предназначению и особенностямслужбы по ее видам различают государственных гражданскихслужащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительнойслужбы. По объему должностных полномочий государственныхслужащие подразделяются на должностных лиц и служащих,не являющихся должностными лицами. Критерием для классификации государственных служащихявляются классные чины, дипломатические ранги,воинские и специальные звания. В зависимости от срока службы можно выделить государственныхслужащих, назначаемых на должности государственнойслужбы на неопределенный срок, на определенныйсрок, а также на срок обучения в образовательномучреждении профессионального образования и на определенныйсрок государственной службы после его окончания. Упорядоченность должностей в системе государственнойслужбы обеспечивается не только их делением на категориии группы, но и установлением перечня должностей в формереестров. Реестр должностей федеральной государственной гражданскойслужбы представляет собой письменный переченьих наименований, разделенный на виды по государственныморганам, категориям и группам, а также иным признакам. В реестре принята цифровая кодификация должностейгражданской службы.Для эффективной организации гражданской службыважно, чтобы перечень должностей удовлетворял ряду требований.Во-первых, структура реестра должна отражатьклассификационные признаки должностей государственнойгражданской службы, принятые в действующих законах огосударственной службе. Во-вторых, реестр призван обеспечивать оптимальное соотношение между должностямипо видам и уровням государственной гражданской службы,категориям и группам.В-третьих, наименований должностей должно быть, какможно меньше по количеству, и они должны быть по возможностиунифицированы. Все должности государственной службы и должности государственнойгражданской службы, включенные в реестры,являются, соответственно, должностями государственнойслужбы Российской Федерации, в том числе и должностямигосударственной гражданской службы Российской Федерации.Это означает, что и граждане, замещающие должностигосударственной службы различных уровней и видов государственнойслужбы, являются, прежде всего, государственнымислужащими Российской Федерации, а уже затем ихстатус разделяется в зависимости от уровня государственнойвласти и вида государственной службы. §2. Государственный служащий: проблемаправового статусаПонятие «государственный служащий» является однойиз базовых категорий института государственной службы.Попытки ее осмыслить в прошлом предпринимали многиевыдающиеся мыслители. Например, еще в XVII веке выдающийсяанглийский философ Томас Гоббс полагал, что государственнымслужителем является тот, кому суверен (будьто монарх или собрание) поручает известный круг дел сполномочиями представлять в нем лицо государства. Следуяэтой логике, можно говорить о том, что он признавал государственнымслужащим любое лицо, которое высшая властьв государстве наделяет властными полномочиями и котороедействует от имени этой власти и в ее интересах. В современном российском законодательстве понятие«государственный служащий» заметно трансформировалось, при этом оно закреплено нормативно. В соответствиис частью 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службыРФ» государственным служащим признается гражданинРФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанностипо государственной должности государственной службыза денежное вознаграждение, выплачиваемой за счетсредств федерального бюджета или средств бюджета соответствующегосубъекта РФ. В части 2 статьи 21 данного ФЗконкретизируются требования, предъявляемые к гражданину,поступающему на государственную службу. Как видно, среди формальных требований на первом месте стоит наличие у него российского гражданства. Этотребование является общепринятым. Едва ли не найдетсягосударство, которое бы не требовало от своих государственныхслужащих быть его гражданином. Оно вполнелогично вытекает из содержания государственной службыи института гражданства. Действительно, согласно статье3 ФЗ от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве РФ»гражданство есть устойчивая правовая связь лица с РФ,выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Именно с наличием у лица гражданства соответствующегогосударства законодательство связывает обладание имвсей полнотой прав, прежде всего, политических. Поэтомулюбое государство весьма ревностно охраняет прерогативусвоих граждан в данной сфере, ограждает ее правовымисредствами от влияния иностранных граждан и лиц безгражданства. Как известно, часть 4 статьи 32 КонституцииРФ гарантирует гражданам право на равный доступ к государственнойслужбе. Это право - форма реализации праваграждан на участие в управлении государством. Оно относитсяк области политических прав, так как предполагаетналичие определенных властных полномочий. Таковымисогласно статье 11 Конституции РФ могут обладать толькоустановленные государственные органы и, пусть опосредованно,все государственные служащие. В качестве одного из оснований отказа в принятии на государственнуюслужбу ФЗ в пункте 6 части 3 статьи 21 устанавливаетналичие у лица гражданства иностранного государства.Правда, здесь же делается оговорка о том, что доступтакого гражданина на российскую государственную службувозможен, если он урегулирован на взаимной основе межгосударственнымисоглашениями. Пока таких соглашений нет. Наконец, следует поддержать предложение о заключениив ФЗ нормы, которые бы обязывали гражданина при поступлениина государственную службу сообщать о наличии у него гражданства иностранного государства и предоставлятьдокументы, это подтверждающие. К сожалению, покатакая норма отсутствует, что дает законные основания поступающемуна государственную службу не указывать данноевесьма важное обстоятельство. Среди оснований дляпрекращения государственной службы ФЗ устанавливаеттакое основание, как прекращение гражданства РФ. Еще одним аспектом проблемы гражданства государственногослужащего в России является особенность государственногоустройства страны. Как известно, Россия - государствофедеральное. Согласно статье 5 Конституции РФвсе субъекты федерации равноправны, вместе с тем, та жестатья признает статус государства только за республикамив составе России. Поскольку одним из неизменных атрибутовлюбого государства является гражданство. Следовательно,оно, несмотря на единое гражданство РФ, также можетсуществовать и в республиках как субъектах РФ. Однаконаличие или отсутствие гражданства субъекта РФ не можетслужить основанием для отказа в приеме на государственнуюслужбу. Некоторый интерес представляет такое требование, каквладение государственным языком. Видимо, в статье 21 ФЗ следует все же сделать уточнение, что в нем идет речь именноо русском языке как государственном языке РФ. Еслиговорить о проблеме языка на государственной службе, тоона особенно актуальна для республик в составе РФ. Толькоданные субъекты РФ часть 2 статьи 5 Конституции РФ признаетгосударствами, и на этом основании часть 2 статьи 68закрепляет за ними право устанавливать свои государственныеязыки. В этой связи возникает вопрос: должен ли государственныйслужащий соответствующего субъекта РФзнать наряду с русским языком также язык соответствующегосубъекта РФ? Ответ должен быть только отрицательный. Правда в юридической науке трудового права есть и иныемнения. Поэтому на практике в некоторых республиках государственныеслужащие при поступлении на государственнуюслужбу и, не зная языка этой республики - субъектаРФ, порой утрачивают принцип равного доступа к государственнойслужбе. Но в данном случае совершенно не учитывается то обстоятельство,что право граждан на равный доступ к государственнойслужбе - одно из основных конституционных прав,неотъемлемая составная часть прав и свобод человека и гражданина,которые, как известно, согласно части 3 статьи 55Конституции РФ могут быть ограничены не иначе, как Федеральнымзаконом, а не законами субъектов РФ. И еще хочетсянапомнить, что признание русского языка государственнымозначает, что на нем, в частности, издаются официальные документы,ведется работа в законодательных и исполнительныхорганах государственной власти, в судах, то есть там, гдепо закону осуществляется государственная служба вне зависимостиот того, федеральный это уровень государственнойслужбы или региональный. Подобный подход подтверждаетсянормами закона РФ от 25 октября 1991 года №1807-1«О языках народов РФ». Например, в части 1 статьи и закреплено,что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республикнаряду с государственным языком РФ могут употреблятьсягосударственные языки республик. Указанная норма дажене носит императивный характер, в данном случае речь идет лишь о дозволении. Таким образом, государственному служащемуреспублики по общему правилу вполне достаточнознать русский язык как государственный язык РФ. Требованиедля государственного служащего в обязательном порядкезнать государственный язык республики неправомерно. Еще одной особенностью правового статуса государственногослужащего является то, что на него распространяютсяобширные правоограничения, нормативно закрепленные встатье 11 ФЗ. Анализ этих правоограничений с уверенностьюпозволяет сделать вывод: они, прежде всего, выступают в качествепревентивного средства против возможных, в первуюочередь, корыстных злоупотреблений государственных служащих(см. пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ). В юридической науке справедливо отмечалось, что ФЗтак и не были закреплены критерии «педагогической, научнойи иной творческой деятельности». Поэтому необходимопопытаться выяснить содержание этих понятий. Действующее законодательство нормативно закрепляеттолько понятие «научная деятельность». Согласно статье 2 Федеральногозакона от 23 августа 1996 года № 127 ФЗ «О науке игосударственной научно-технической политике» таковой признаетсядеятельность, направленная на получение и применениеновых знаний, в том числе: фундаментальные научныеисследования - экспериментальная и теоретическая деятельность,направленная на получение новых знаний об основныхзакономерностях строения, функционирования и развития человека,общества, окружающей природной среды; прикладныенаучные исследования - исследования, направленныепреимущественно на применение новых знаний для достиженияпрактических целей и решения конкретных задач. Что касается понятия «педагогическая деятельность», тоее нормативно закрепленное определение в законодательствеотсутствует. Правда, анализ норм ФЗ «О внесении измененийи дополнений в Закон РФ от 13 января 1996 года № 12-ФЗ «Обобразовании», а именно, понятие «образование», сформулированноев преамбуле данного закона, в принципе, позволяетдать собирательное определение понятия «педагогическаядеятельность». Таковой является профессиональная деятельностьлиц, имеющих образовательный ценз, установленныйтиповым положение об образовательном учреждении соответствующеготипа и вида, и имеющая целью осуществлениецеленаправленного процесса воспитания и обучения в интересахчеловека, общества, государства. Наконец, определение понятия «иная творческая деятельность» вообще определить крайне трудно из-за его широтыи многообразия видов такой деятельности. Как видно,та же научная или педагогическая деятельность, очевидно,сами являются по закону одними из видов творческой деятельности. Говоря о научной и педагогической деятельности, следуетотметить, что в настоящее время широко распространеннойпрактикой стало чтение лекций, участие в научно- практическихконференциях и семинарах, заведывание кафедрами,членство в ученых советах образовательных учреждениймногими государственными служащими, обычно высокопоставленнымии лицами, замещающими государственныедолжности категории «руководители». Очень часто участиевысокопоставленных должностных лиц в различных мероприятияхявляется для них своеобразной визитной карточкой,а для самого мероприятия является рекламой. За участиев престижных мероприятиях его участники (имеютсяв виду должностные лица) получают весьма солидные гонорарыв добавление к материальному обеспечению по государственнойдолжности, причем на вполне легальной основе. При этом удел государственных служащих, замещающихгосударственные должности среднего и низшего звена, на которых возложена самая трудная, во многом неблагодарнаяработа, - смиренно исполнять свои должностные обязанности,обеспечивая иногда не только должностные полномочия,но и ту самую «научную, педагогическую и иную творческуюдеятельность» своих руководителей. Несмотря на отмеченные недостатки и несовершенствозаконодательства, нет сомнений в том, что научная, педагогическаяи иная творческая деятельность должна быть разрешенагосударственным служащим. Более того, она должнапоощряться. Однако эта проблема до сих пор остаетсяне разрешенной, и решение ее видится в существенномуточнении нормы пункта 11 части 1 статьи 11 ФЗ. Первымшагом в этом направлении могло бы стать закреплениедля государственных служащих и лиц, замещающих должностькатегории «руководители», ограничения заниматьсяэтой деятельность исключительно во внеслужебное время. Желательно было бы даже закрепить промежуток временив течение суток, когда указанным лицам заниматься такойдеятельность запрещено законом. Такой промежуток следуетопределить в период с 8.30 до 18.30. Мы с вами рассмотрелипроблемы только некоторых из правоограничений для государственных служащих, но они имеются и поостальным категориям. Для определения правового статуса государственногослужащего и института государственной службы в целом,исключительное значение имеет понятие «должностноелицо». Нужно признать, что при этом ФЗ его нормативно незакрепил. Данное понятие единственный раз упоминаетсялишь в части 7 статьи 21, где говорится, что назначение нагосударственную должность государственной службы первойгруппы категории «специалисты» осуществляется соответствующимдолжностным лицом. В настоящее время нафедеральном уровне понятие должностное лицо закрепленов примечании к статье 285 УК РФ и в примечании к статье24 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В литературе по вопросам государственной службы выдвигаетсяпредложение о принятии специальных законодательныхактов о должностных лицах и их правовом статусе. Но это невыход. Категорию «должностное лицо» нельзярассматривать саму по себе, в отрыве от категории «юридическаяответственность», а также от самого института государственнойслужбы. Выход из положения видится в закрепленииобщего понятия «должностное лицо» в законе огосударственной службе, а также в уже принятых нормативныхправовых актах о видах юридической ответственности. Имеется в виду ФЗ «Об основах государственной службыРФ» и «О системе государственной службы РФ». Данноепонятие должно быть общим как для федеральной государственнойслужбы, так и для государственной службы субъектовРФ. Однако на практике пока имеет место иное. В наибольшейстепени рассматриваемое понятие получило отражение в региональномзаконодательстве о государственной службе.Если говорить о федеральном уровне, то общее понятие«должностное лицо» предполагалось закрепить в проектеКодекса государственной гражданской службы РФ (вариант1998 года). В статье 5 данного законопроекта должностноелицо определялось как гражданский служащий,замещающий должность руководителя, а также должностьспециалиста, в должностные обязанности которого входитвыполнение функций государственного контроля и надзора,иное лицо, признанное таковым в соответствии с ФЗ. Хорошо видно, что в данном определении законодатель приотнесении того или иного государственного служащего кдолжностным лицам во главу угла поставил выполнение имопределенных функций, реализация которых требует совершения юридически значимых действий, которые предполагаютприменение мер государственного принуждения.Такой подход заслуживает внимания и поддержки. В юридической науке понятие «должностное лицо» началоисследоваться еще с 40-х годов XX века. Наиболееудачным является определение, предположенное известнымадминистративистом Ц. А. Ямпольской. Еще в 1949 году онапредложила считать должностными лицами тех государственныхслужащих, которые «при определении своей служебнойкомпетенции имеют право на совершение юридическизначимых действий и, в частности, административныхактов». Признавая значимость того понятия должностноголица, которое предложила Ц. А. Ямпольская, тем не менее,хотелось бы отметить, что на тех лиц в государственномаппарате, которые уполномочены совершать юридическизначимые действия, заметное влияние могут оказывать (ина практике часто оказывают) государственные служащие,которые в силу своего должностного положения совершатьтакие действия самостоятельно не вправе. Они имеют фактическуювозможность принимать участие в совершенииюридически значимых действий, оказывают реальное влияниена лиц, уполномоченных их совершать. Вот почему целесообразно нормативно закрепить статусдолжностного лица для отдельных групп государственныхслужащих, которые самостоятельно юридически значимыедействия не совершают. Но при этом они уже в силу занимаемойими должности (например, помощник Президента РФили советник Правительства РФ). Возможно, имеет смыслнормативно закрепить отнесение к должностным лицамвсех лиц, замещающих государственные должности категории«руководитель», и всех государственных служащих,занимающих группы высших и главных государственныхдолжностей государственной службы категории «заместитель» и «специалист». Таким образом, необходимость четкого определения«должностное лицо» связано, главным образом, с совершениемзаконодательства о государственной службе и, вчастности, механизма ответственности в государственномаппарате, поскольку именно должностные лица выступаютее самостоятельными специальными субъектами. При этомлюбая санкция, применяемая к должностным лицам, обычнозаметно строже, чем к гражданам и другим государственнымслужащим. И это логично, поскольку должностноелицо наделено определенными полномочиями и можетнанести своими противоправными действиями заметнобольший ущерб общественным отношениям, охраняемымсоответствующими нормами права. Следовательно, категория«должностное лицо» неотделима от категории «ответственность». Понятие «должностное лицо» в уголовноми административном праве близки, но не тождественны, иэто подтверждается в законодательстве. В отличие от понятиядолжностного лица, закрепленного в УК, КоАП даетболее широкое его определение. При этом каждый видюридической ответственности имеет свои характерные,только ему присущие особенности. Перспектива выработатьединое для всех отраслей права определение понятия«должностное лицо» выглядит сомнительно. Сделать этони в законодательстве, ни в юридической науке пока неудалось. Возможно, в современных условиях в этом и нет необходимости. Учитывая множественность видов юридической ответственности,уместно поставить вопрос о многоаспектности понятия «должностное лицо». Таким образом, каждомувиду юридической ответственности должно соответствоватьсамостоятельное определение понятия «должностноелицо», отражающее ее специфику и смысловое содержание. Кроме того, целесообразно разделение должностных лиц напубличных и частных. Для государственной службы особое значение имеет определение публичного должностноголица. К публичным следует отнести: лиц, замещающих государственную должность категории«руководитель» (Президент РФ, ПредседательПравительства РФ, депутаты Государственной Думы,судьи и др.); государственных и муниципальных служащих; председателя и членов Совета директоров Центральногобанка РФ и служащих ЦБ. В демократическом государстве возникает необходимостьобеспечить соблюдение установленных законодательствомправил не только гражданами и хозяйствующимисубъектами, но и самим государственным аппаратом. Хорошо известно, что своими бюрократическими действиямион нередко до неузнаваемости искажает сутьизначально верных предписаний. Такое положение подрывает авторитет государства в обществе, вызывает уграждан недоверие к институтам публичной власти. Однимиз действенных средств, обеспечивающих режим законностив государственном аппарате, является дисциплинарнаяответственность государственных служащих. Нельзя не отметить, что дисциплинарная ответственность- это именно тот вид юридической ответственности,меры которой чаще всего на практике применяютсяк государственным служащим. Вероятность примененияк государственному служащему мер дисциплинарной ответственностизаметно выше, чем мер административнойили уголовной ответственности. Отличительным признаком дисциплинарной ответственностиявляется то, что ее меры применяются к виновномугосударственному служащему в порядке подчиненности вышестоящимгосударственным органам или должностнымлицам, уполномоченным назначать государственного служащегона государственную должность. Надлежащая дисциплина в государственном аппарате -необходимое условие его эффективной и стабильнойработы. Режим дисциплины предполагает, что каждый государственныйслужащий неукоснительно соблюдает правилаповедения, установленные в государственном органе, своевременнои четко выполняет данные ему вышестоящим руководителемзаконные поручения. Особенностью дисциплинарной ответственности государственныхслужащих в современной России является то,что пока имеет место явно недостаточная регламентациядисциплинарного производства на государственной гражданскойслужбе. Такое положение досталось России от советскогопериода государственного строительства. В СССР,вплоть до 1991 года, действовали Основы дисциплинарногозаконодательства Союза ССР и союзных республик,утвержденные Постановлением ЦИК СССР и СНГ СССРот 13 сентября 1929 года и, конечно, трудовое законодательство. В настоящее время — смешанное регулирование дисциплинарныхотношений. С одной стороны, дисциплинарныеотношения частично регулируются специальными нормами,содержащимися в законодательстве о государственнойслужбе, с другой - нормами законодательства о труде, содержащимисяв главе 30, которые оказываются общими идля государственных служащих, и для наемных работников. |